Верховна Рада України - контрольний орган

Специфіка контрольних повноважень парламенту зумовлена тим, що вони наявні на всіх стадіях парламентського процесу

'" * Офіційне тлумачення ч. 5 ст. 94 у Рішенні К СУ № 4-зп від 3 жовтня 1997 р. у справі про набуття чинності Конституцією України (Офіційний вісник України. - 1997. - № 42. - С. 59); ч. 2 ст. 94 у Рішенні КСУ № 1 Ьрн/98 від 7 липня 199В р. у справі щодо порядку голосування та повторного розгляду законів Верховною Радою України (Офіційний вісник України. - 1998. - № 27. - С. 139).

Розділ 12. Верховна Рада України — єдиний орган законодавчої влади...

та пронизують усі напрями діяльності ВР України. Ця функція реалізується через дві групи повноважень: повноваження пер­шої групи мають виключно контрольне значення; інші мають комплексний характер і належать як до контрольної, так і до інших функцій ВР України.

Парламентський контроль здійснюється на етапі виконання Державного бюджету України. Він здійснюється за діяльністю Президента України шляхом заслуховування й обговорення щорічних і позачергових послань Президента України про внутрішнє та зовнішнє становище України, через відповіді на депутатські запити; органів прокуратури, виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Парламентський контроль є формою реалізації громадянами опосередковано їх конституційних прав, зокрема на здійснення влади через органи державної влади (ст. 5), на участь в управ­лінні державними справами (ст. 38), на здійснення свого волевиявлення через вибори (cm. 69 Конституції України) (абзац 4 п. 8 мотивувальної частини)^ІЮ.

Традиційні форми парламентського контролю доповнили діяльність спеціалізованих органів — Рахункової Палати та Уповноваженого ВР України з прав людини. Інститут уповноваженого ВР України з прав людини передбачений ст. 101 Конституції України. У ній закріплено, що ця посадова особа здійснюватиме парламентський контроль за дотриманням конституційних прав і свобод людини та громадянина. Рахункова палата є постійно діючим вищим органом державного контролю у сфері фінансів і економіки. Вона формується ВР України, підпорядкована та підзвітна їй. Рахункова палата виконує свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких інших органів держави та є юридичною особою. У здійсненні функцій контро­лю вона послуговується принципами законності, плановості, об'єктивності, незалежності та гласності.

Контрольна функція, здійснювана ВР України щодо KM України, є одним із найсуттєвіших елементів механізму взаємо-

⁴⁷" Висновок КОУ № 1-е/ 2001 під 14 березня 2001 р. у справі про внесен­ня змін до статей 84, 85 та інших Конституції України // Офіційний вісник України. - 2001. - № 29. - Ст. 12. - С 39. - Ст. 494.

392

12.1. Поняття парламенту, його правова природа та місце в системі...

дії між урядом і главою держави та парламентом — єдиним органом законодавчої влади в Україні.

Розкриття змісту, форм і напрямів здійснення такого контро­лю, керуючись відповідними положеннями Конституції Украї­ни, є важливою науково-практичною потребою.

Ці питання належать до тих, які дуже часто привертають увагу й широко висвітлюються зокрема у засобах масової ін­формації. Проте системний підхід до його розкриття, глибоке і різностороннє осмислення є швидше винятком, ніж прави­лом. Нерідко це наслідок недостатньо виваженого і повного аналізу всієї сукупності норм Основного Закону України, які стосуються зазначеної проблеми.

Досить часто дослідження обмежене посиланням лише на ч. 2 ст. 113 Конституції України, згідно з якою KM України відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний ВР України у межах, передбачених у ст.ст. 85, 87 Конституції України. Звичайно, правило, сформульоване у ст. 113, є ключовим для розкриття змісту важелів впливу на KM України з боку Президента і парламенту. І хоч цим далеко не обмежено джерела регулювання взаємовідносин між зазначе­ними органами, не проаналізувати зазначену норму неможливо. Найважливіше значення має правило, згідно з яким KM Украї­ни підконтрольний ВР України лише у межах, передбачених у ст.ст. 85 і 87 Конституції України. Варто зазначити, що, на нашу думку, у ст. 87 йдеться не стільки про підконтрольність і підзвітність, скільки про відповідальність KM України перед ВР України. Формою цієї відповідальності є відставка уряду. Аналіз положень ст. 85 Конституції України дає змогу зробити висновок, що парламентський контроль за діяльністю KM Украї­ни здійснюється головно під час усього бюджетного процесу й зосереджується, насамперед, на виконанні Державного бюдже­ту України (п. 4)^ІП; ВР України здійснює контроль за викорис­танням одержаних за рішенням KM України від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України (п. 14)^т.

^1/1 Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № ЗО. - Ст. 42. " '' Відомості Верховної Ради України. — 1990. — № ЗО. — Ст. 42.

Розділ 12. Верховна Рада України — єдиний орган законодавчої влади...

Цікаво, що ст. 85 (п. 13), у свою чергу, містить пряме відсилання до інших положень Конституції України, відповідно до яких ВР України здійснює контроль за діяльністю KM України. Безпосереднє посилання на такий контроль міститься: у cm. 98 Конституції України, згідно з якою контролює використанням коштів Державного бюджету України від імені ВР України Рахункова палата; у cm. 101, яка передбачає здійснення Уповноваженим ВР України з прав людини парламентського контролю за дотриманням конституційних прав і свобод людини й громадянина.

Крім зазначених вище випадків, контроль за діяльністю KM України може здійснюватись і шляхом депутатських запитів (cm. 86 Конституції України), а також під час роботи тимчасових слідчих комісій, створених ВР України відповідно до ч. 4 cm. 89 Конституції України.

Контроль ВР України за KM України здійснюється відпо­відно до Регламенту ВР України. Відповідно до Регламенту KM України як підзвітний і відповідальний перед ВР орган подає їй у місячний термін після свого утворення програму діяльності на період своїх повноважень. ВР розглядає цю програму і ухвалює відповідну постанову.

Відповідно до ст. 5.З.1. Регламенту ВР України питання про відставку Прем'єр-міністра, окремих членів KM або всього його складу підлягає включенню до порядку денного (у тому числі і до затвердженого), якщо за це проголосувало не менше третини депутатів від їх фактичної кількості. Це питання підлягає розгляду і обговоренню не раніше п'яти і не пізніше десяти днів від моменту включення до порядку денного.

Під час розгляду питання щодо відставки Прем'єр-міністра, окремих членів або всього складу KM України чи щодо довір'я до них повинно бути надано слово для виступу.

Рішення про відставку Прем'єр-міністра, окремих членів або всього складу KM України чи про довір'я до них вважається ухваленим, якщо за нього проголосувала більшість депутатів від їх фактичної кількості. Голосування постанови ВР України про довір'я чи недовір'я Кабінету Міністрів завжди проводять поіменно. Щорічний звіт KM України про його діяльність не пізніш як за п'ятнадцять днів до розгляду на засіданні ВР України

12.1. Поняття парламенту, його правова природа та місце в системі...

передається комітетам Верховної Ради, а також поширюється серед депутатів.

Звітує про роботу Кабінету Міністрів на засіданні Верхов­ної Ради Прем'єр-міністр України або Перший віце-прем'єр-міністр, якщо розглядається звіт про діяльність Уряду в цілому, або один із віце-прем'єр-міністрів, коли Уряд звітує з окремих питань діяльності. Після заслуховування звіту Кабінету Міні­стрів та співдоповідей комісій ВР України його обговорюють. За підсумками обговорення звіту ВР України приймає відпо­відну постанову. У випадках, коли діяльність KM України буде визнана незадовільною, ВР України може виразити недовір'я Прем'єр-міністрові України, окремим членам KM або Уряду України загалом, що тягне за собою їхню відставку.

Отож, можна зробити висновок, що відносини між ВР Украї­ни і KM України стосовно контролю є досить чітко окресле­ними й виявляються у різних формах: здійснення контрольної функції ВР України в цілому, спеціально уповноваженими на це органами і посадовими особами, й навіть окремими народ­ними депутатами.

Порядок здійснення цього контролю регулює регламент ВР України та відповідні закони — закони " Про статус народ­ного депутата України", " Про Рахункову палату", " Про Уповнова­женого Верховної Ради України з прав людини" та ін. Є підстави сподіватися, що найближчим часом нарешті буде прийнято й ключовий законодавчий акт, що слугує, зокрема, для чіткішого й детальнішого визначення відносин між ВР України і KM України, у тому числі з питань контролю — Закон про Кабінет Міністрів України.

У різних державах механізми контролю відповідно відігра­ють різну роль. Сьогодні простежують тенденцію до їхнього посилення, а ті країни, які мають найбагатший арсенал таких методів, намагаються їх " експортувати". Варто розглянути три основні методи парламентського контролю: парламентський запит, або вимога надання інформації створення комітетів з розслідування і контролю, парламентські слухання.

Вперше " годину запитань" було запроваджено у Велико­британії у другій половині XIX ст., тоді, коли контроль з боку партій над своїми членами у парламенті був менш жорстким.

Розділ 12. Верховна Рада України — єдиний орган законодавчої влади...

Протягом " години запитань" (одна година щодня) члени парламенту Великобританії можуть поставити не більш ніж два запитання відповідним міністрам за умови, що за 48 годин перед тим вони їх попередили про свої наміри. Якщо до кінця засідання на свої запитання вони не одержали усної відповіді, то згодом їм подають письмові відповіді.

Як і у Франції, методика запитань може мати як практичну мету (одержання додаткової інформації про ставлення адміністрації до тієї чи іншої проблеми), так і суто політичну (ускладнення життя уряду). У Західній Німеччині також дуже поширене використання тактики запитань. Щороку кількість запитань досягає майже 5 тис. На більшість з них дають письмову відповідь, а сама процедура схожа до тої, що прийнята у Великобританії. На кожному пленарному засіданні (а їх щорічно відбувається 60) одну годину виділяють для відповідей міністрів на запитання, кількість яких досягає 20-ти. Втім, у Західній Німеччині роль запитань видається набагато менш суттєвою, ніж у Великобританії (хоча там траплялися виняткові ситуації, наприклад у 1962 p., коли міністр оборони Штраус був вимушений подати у відставку після запитань, внесених у справі часопису " Шпігель"). У 1965 р. було запроваджено практику " поточних питань" {aktuelle Stunde), що дало бундестагу можливість щодня протягом однієї години обговорювати найневідкладніші проблеми.