Тимчасові спеціальні комісії та тимчасові слідчі комісії Верховної Ради України

Верховна Рада може прийняти рішення про утворення тим­часової спеціальної комісії на правах головного комітету для підготовки і попереднього розгляду, доопрацювання проектів законів та інших актів.

До складу Тимчасової спеціальної комісії входять народні депутати, які дали на це згоду. Кількісний склад цієї комісії формується з урахуванням принципу пропорційного представ­ництва депутатських фракцій.

Пропозиції щодо кількісного та персонального складу тимчасової спеціальної комісії подають депутатські фракції. У складі тимчасової спеціальної комісії може бути представлено не менш як по одному народному депутату від кожної депу­татської фракції. Якщо депутатська фракція не запропонувала представників для роботи в тимчасовій спеціальній комісії, то комісія створюється без участі представників цієї депутатської фракції.

Про утворення тимчасової спеціальної комісії Верховна Рада приймає постанову, в якій визначає:

1) назву тимчасової спеціальної комісії;

2) мету, завдання і коло питань, для підготовки і попере­днього розгляду яких утворюється тимчасова спеціальна комісія;

3) кількісний і персональний склад тимчасової спеціальної комісії, голову тимчасової спеціальної комісії та заступ­ника голови;

4) термін діяльності тимчасової спеціальної комісії (на за­здалегідь визначений час або на час виконання відпо­відної роботи);

5) термін звіту тимчасової спеціальної комісії про викона­ну роботу, який не перевищує шести місяців від дня її утворення;

6) заходи щодо кадрового, матеріально-технічного, інфор­маційного, організаційного забезпечення роботи тим­часової спеціальної комісії.

На посаду голови тимчасової спеціальної комісії не може бути обраний голова комітету. Народний депутат за погоджен-

12.3. Структура Верховної Ради України

ням з відповідною депутатською фракцією може бути одно­часно членом одного комітету і тимчасової спеціальної комісії. Секретаря тимчасової спеціальної комісії обирають на першо­му засіданні тимчасової спеціальної комісії зі складу її членів. Голова тимчасової спеціальної комісії, заступник голови та секретар комісії не можуть бути членами однієї депутатської фракції. Строк повноважень тимчасової спеціальної комісії не може перевищувати одного року від дня її утворення.

Тимчасова спеціальна комісія утворюється на визначений Вер­ховною Радою термін. У визначений термін, але не пізніш як че­рез шість місяців від дня її утворення, тимчасова спеціальна комі­сія подає до Верховної Ради письмовий звіт про виконану роботу, а також підготовлені народними депутатами — члена­ми цієї комісії відповідні проекти актів Верховної Ради та інші матеріали, які надаються народним депутатам. Після обговорення результатів роботи тимчасової спеціальної комісії у відповідних комітетах та на пленарному засіданні Верховна Рада приймає рішення щодо завершення роботи такої комісії або доручає їй продовжити роботу і визначає для цього термін її діяльності.

Повноваження тимчасової спеціальної комісії вважаються припиненими у разі:

1) прийняття Верховною Радою закону, постанови або ін­шого акта, для підготовки якого створено цю тимчасову спеціальну комісію;

2) припинення повноважень Верховної Ради, якою утво­рено цю тимчасову спеціальну комісію.

Верховна Рада відповідно до ч. З ст. 89 Конституції України може утворювати тимчасові слідчі комісії. Питання про утво­рення тимчасової слідчої комісії включене до порядку денного пленарних засідань Верховної Ради без голосування.

Порядок утворення, вимоги до персонального складу тим­часової слідчої комісії визначені в порядку, передбаченому для утворення тимчасової спеціальної комісії, крім особливостей, встановлених цією статтею.

До складу тимчасової слідчої комісії не може входити на­родний депутат, який:

1) є родичем або свояком посадової, службової особи, яка працює в державному органі, органі місцевого

Розділ 12. Верховна Рада України — єдиний орган законодавчої влади...

12.3. Структура Верховної Ради Украї

самоврядування, на підприємстві, в установі, організації чи особи, яка входить до керівного органу об'єднання громадян, щодо яких згідно із завданням повинно проводитися розслідування тимчасовою слідчою комі­сією, або посадової, службової особи, щодо якої повинно проводитися зазначене розслідування;

2) має самостійні або через членів сім'ї майнові цивільно-правові інтереси в державному органі, органі місцевого самоврядування, на підприємстві, в установі, організації, об'єднанні громадян, щодо яких згідно із завданням по­винно проводитися розслідування тимчасовою слідчою комісією;

3) був або є учасником судового процесу, в якому учасником були або є державний орган, орган місцевого самовряду­вання, підприємство, установа, організація, їх посадові, службові особи, а також об'єднання громадян, окремі громадяни, щодо яких згідно із завданням повинно про­водитися розслідування тимчасовою слідчою комісією;

4) до набуття повноважень народного депутата брав участь у ревізії, аудиторській чи іншій перевірці, результати якої стали підставою для створення тимчасової слідчої комісії.

Народний депутат, кандидатура якого запропонована де­путатською фракцією до складу тимчасової слідчої комісії, зобов'язаний повідомити Верховну Раду про неможливість брати участь у роботі тимчасової слідчої комісії за наявності передбачених Регламентом Верховної Ради підстав.

Секретаря тимчасової слідчої комісії обирають на першо­му засіданні тимчасової слідчої комісії серед її членів шляхом таємного або відкритого голосування більшістю народних де­путатів від складу тимчасової слідчої комісії, затвердженого Верховною Радою.

Народний депутат за погодженням із відповідною депу­татською фракцією може бути обраний членом лише однієї тимчасової слідчої комісії.

У разі ненадання тимчасовою слідчою комісією звіту Верховній Раді у визначений Верховною Радою термін повноваження такої комісії вважається припиненим від

наступного дня після дня закінчення терміну подання тимчасо­вою слідчою комісією звіту, про що оголошує Голова ВР України на пленарному засіданні.

Результати розслідування тимчасова слідча комісія викладає в письмовому звіті, який повинен містити висновки і пропо­зиції про:

1) факти й обставини, які стали підставами для проведення розслідування;

2) відомості чи обставини, з'ясовані тимчасовою слідчою комісією, і докази, якими це підтверджується;

3) відомості чи обставини, що не підтвердилися;

4) факти й обставини, які не були перевірені, і причини цього.

У пропозиціях тимчасової слідчої комісії зазначено, як ма­ють бути використані висновки тимчасової слідчої комісії в разі прийняття Верховною Радою рішення щодо них. Пропозиції тимчасової слідчої комісії викладають у проекті постанови чи іншого акта Верховної Ради і вносять на розгляд Верховної Ради народні депутати — члени тимчасової слідчої комісії.

За результатами розгляду висновків і пропозицій тимчасової слідчої комісії Верховна Рада може прийняти такі рішення:

1) взяти до відома висновки і пропозиції тимчасової слідчої комісії;

2) припинити повноваження тимчасової слідчої комісії;

3) продовжити роботу тимчасової слідчої комісії на визна­чений Верховною Радою строк, але не більше одного року від дня її утворення.

При розгляді висновків і пропозицій тимчасової слідчої ко­місії Верховна Рада у разі необхідності вирішує питання щодо:

1) спрямування матеріалів тимчасової слідчої комісії до Генеральної прокуратури України для їх вивчення та відповідного реагування;

2) спрямування висновків тимчасової слідчої комісії Пре­зидентові, Прем'єр-міністрові України;

3) спрямування висновків тимчасової слідчої комісії для реагування відповідному державному органу, органу місцевого самоврядування чи посадовій особі згідно із Законом;

Розділ 12. Верховна Рада України — єдиний орган законодавчої влади...

4) публікації висновків тимчасової слідчої комісії в газеті

" Голос України". Висновки і пропозиції тимчасової слідчої комісії не є вирі­шальними для слідства і суду. Повноваження тимчасової слідчої комісії припиняються:

1} одночасно з прийняттям Верховною Радою остаточного рішення щодо результатів роботи цієї комісії;

2) у разі ненадання тимчасовою слідчою комісією звіту Верховній Раді у визначений Верховною Радою термін (ч. 8 ст. 82 цього Регламенту);

3) у разі припинення повноважень Верховної Ради від­повідного скликання, якою утворено тимчасову слідчу комісію.

Верховна Рада заслуховує звіт про діяльність тимчасової слідчої комісії у будь-який час не пізніше визначеного терміну для її діяльності або на вимогу тимчасової слідчої комісії раніше цього терміну, але не більше двох разів за весь строк її діяльності.

12.4. Конституційна реформа та реорганізація повноважень органів державної влади в Україні

Якщо характеризувати новели конституційного законо­давства, прийняті Законом України від 08.12.2004 р., можна зробити певні висновки.

По-перше, зміна виборчої системи на пропорційну органічно вплинула не лише на формування нової структури парламенту але й на конституційно-правовий статус народних депутатів. Зокрема ст. 81 передбачає більш розширений перелік підстав дострокового припинення повноважень народного депутата. Дано більш розширене тлумачення поняття " несумісності депутатського мандата" та введено положення про те, що повноваження депутата припиняються у випадку, якщо протягом двадцяти днів від дня виникнення обставин, які призводять до порушення вимог щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності, ці обставини ним не усунуто (п. 5 ст. 81).

12.4. Конституційна реформа та реорганізація повноважень..

Відтепер народні депутати не можуть мати іншого представни­цького мандата, бути на державній службі, обіймати інші оплачу­вані посади, займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю (крім викладацької, наукової та творчої), входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку. Та все ж таки за депутатами закріплена можливість цілком законно перебувати на іншій посаді до двадцяти днів. У ч. З ст. 78 передбачено, що у разі виникнення обставин, котрі порушують вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності, народний депутат у двадцятиденний строк від дня виникнення таких обставин припиняє свою діяльність або подає особисту заяву про складення повноважень народного депутата. Практичні працівники стверджують той факт, що, входячи до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства або організації навіть на такий короткий термін, депутат може суттєво вплинути на їхню діяльність шляхом вирішення кадрових питань. А далі буде " так, як має бути".

Підставою дострокового припинення повноважень народ­ного депутата є його невходження до складу депутатської фрак­ції або вихід із складу такої фракції (п. 6 ст. 81).

Тому у ВР України за результатами виборів і на підста­ві узгодження політичних позицій має формуватися коаліція депутатських фракцій, до складу якої належатиме більшість народних депутатів від конституційного складу ВР України. Пе­редбачається, що такий орган має бути сформований протягом одного місяця від дня відкриття першого засідання ВР України, що проводяться після чергових або позачергових виборів ВР України, або протягом місяця від дня припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у ВР України. Коаліція депутат­ських фракцій у ВР України має вносити пропозиції Прези­дентові України щодо кандидатури Прем'єр-міністра України та перелік кандидатур до складу KM України.

Депутатська фракція у ВР України, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу ВР України, має права коаліції депутатських фракцій у ВР України. По-друге, у Конституцію України заклали чотири різні про­цесуальні порядки припинення повноважень народного депу-

Розділ 12. Верховна Рада України — єдиний орган законодавчої влади...

тата. Перший — шляхом прийняття Постанови Верховної Ради (за особистою заявою, припинення громадянства або виїзд на постійне місце проживання за межі України/. Другий — через прийняття судового рішення (набрання законної сили обвину­вальним вироком щодо нього; визнання його судом недієздат­ним або безвісно відсутнім; якщо протягом двадцяти днів від дня виникнення обставин, які призводять до порушення вимог щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності, ці обставини ним не усунуто). Третій — видача свідоцтва про смерть. Найбільш дискусійною новелою виявися четвертий шлях — рішення вищого керівного органу відповід­ної політичної партії (виборчого блоку політичних партій). Таке рішення приймається у разі невходження народного депутата, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або виходу народного депутата зі складу такої фракції. Поява такої новели свідчить по те, що рішення партійного органу може розглядатись як санкція в конституційному праві.

По-третє, до новел цього Закону закладено низку положень процедурного характеру, що суттєво вплинуть не лише на порядок роботи ВР України але й на якість прийнятих політичних та правових актів:

• строк повноважень Верховної Ради України збільшений до п'яти років (ч. 5 cm. 76);

• у разі оголошення указу Президента України про вве­дення воєнного чи надзвичайного стану в окремих міс­цевостях України ВР України збирається на засідання у дводенний строк без скликання (ч. З cm. 83);

• якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий ВР України не менш як двома третинами від її конституційного складу, Президент України зобов'язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів. У разі, якщо Президент України не підписав такий Закон, його невідкладно офіційно оприлюднює Голова ВР України і опубліковують за його підписом (ч. 4 cm. 94);

12.4. Конституційна реформа та реорганізація повноважень...

• ВР України за пропозицією Президента України може
розглянути питання про відповідальність KM України та
прийняти резолюцію недовіри KM України більшістю
від конституційного складу ВР України ^ч, 1 cm. 87);

питання про відповідальність KM України ВР України не може розглядати протягом останньої сесії ВР України (ч. 2 cm. 87);

• Президент України має право достроково припинити
повноваження ВР України, якщо протягом одного місяця
у ВР України не сформовано коаліцію депутатських
фракцій відповідно до ст. 83 цієї Конституції та
протягом шістдесяти днів після відставки KM України
не сформовано персональний склад KM України. Таке
рішення приймає Президент України після консультацій
з Головою ВР України, його заступниками та головами
депутатських фракцій у ВР України. Повноваження ВР
України, яка обрана на позачергових виборах, проведених
після дострокового припинення Президентом України
повноважень ВР України попереднього скликання, не
можуть бути припинені протягом одного року від дня її
обрання. Президент України не може достроково припи­
нити повноваження ВР України за останні шість місяців
строку повноважень ВР України або президентських
повноважень (cm. 90).

По четверте, суттєво новими стають відносини Глави держави і Парламенту згідно зі ст. 112 Конституції: у разі дострокового припинення повноважень Президента України виконання його обов'язків на період до обрання і вступу на пост нового Президента України покладається на Голову ВР України (а не на Прем'єр-міністра, як було досьогодні).

KM як вищий орган у системі органів виконавчої влади стає відповідальним перед Президентом України і ВР України, підконтрольним і підзвітним ВР України у межах, передбачених Конституцією (ст. 113). Розширюються повноваження, а, отже, зростає самостійність КМ у системі центральної влади і поряд з Президентом України і Прем'єр-міністр виступає перед Верховною Радою з поданням про призначення членів

Розділ 12, Верховна Рада України — єдиний орган законодавчої влади...

12, 4. Конституційна реформа та реорганізація повноважень.

уряду (п. 12 ст. 85 Конституції України). KM України (а не Президент) утворює, реорганізує та ліквідує відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, призначає на посади та звільняє з посад за поданням Прем'єр-міністра України керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу KM України (п.п. 9', 9² ст. 116 Конституції України). Важливим моментом є те, що керівники таких впливових органів як ДПА України, Державної митної служби, Державної прикордонної адміністрації тощо, будуть тепер призначатись KM України. Раніше ці органи формувалися Президентом України. Президент України тепер не скасовує, а зупиняє дію актів KM України на підставі невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх неконституційності (п. 15 cm. 106 Конституції України).

Проглядається тенденція посилення ролі контрольних функцій Парламенту, в тому числі і за посередництвом системи створюваних ВР України з числа народних депутатів комітетів, причому Верховна Рада обирає не лише голів, як було раніше, а й перших заступників, заступників голів та секретарів цих комітетів (cm. 89 Конституції України). І оскільки здійснення контрольних повноважень Парламенту оформляється шля­хом схвалення постанов, у змінах Конституції (cm. 113) зазнача­ється, що KM України у своїй діяльності керується не тільки Конституцією та законами, а й постановами ВР України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України. Рівно відзначимо, що в майбутньому ВР України через утворювану нею Рахункову палату здійснюватиме контроль не лише за використанням (як було до цього), але і за надходженням коштів до Державного бюджету України (cm. 98 Конституції України).

Зміцнюються позиції ВР України і при реалізації нею основної функції — законодавчої. Зокрема, як відзначалося у разі, якщо Президент України не підписав Закон, прийнятий Парламентом не менш як двома третинами від її конституційного складу під час повторного розгляду його, такий закон невідкладно офіційно оприлюднюється Головою ВР України і опубліковується за його підписом (cm. 94 Конституції України), Президенту України вже

не надається право на вето щодо прийнятих ВР України зако­нів про внесення змін до Конституції України (п. ЗО cm. 106 Конституції України).

Певну дискусію може викликати факт зменшення кола суб'єктів законодавчої ініціативи. Відповідно до новел ст. 93 Закону Національний Банк України втратив таке право. Такий розвиток подій не слід драматизувати. Як свідчить статистика, цим правом НБУ не так часто користувався.

Конституційна новелізація, як ми вважаємо, спрямова­на на пошуки адекватно до реалій сьогодення оптимальної функціонально-компетенційної цілісності центральних органів державної влади, формулювання найбільш доцільної системи стримувань і противаг окремих гілок влади в Україні.

На нашу думку, навіть зазначене підтверджує те, що процес трансформації президентсько-парламентської форми правління до парламентсько-президентської моделі триває.

13.1. Поняття місцевого самоврядування

Розділ 13

МІСЦЕВІ РАДИ - ОРГАНИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

13.1. Поняття місцевого самоврядування

Сутність місцевого самоврядування може бути розкрита на підставі творчого врахування світового досвіду (теорії та практики державотворення), історичних традицій українського народу, реалій сьогодення України. Теоретично альтернативою місцевому самоврядуванню могли б бути місцеві адміністратив­ні органи центральної виконавчої влади. Однак, як бачимо зі світового досвіду, при цьому послуги населенню надавались би на нижчому рівні, не кажучи вже про надмірну централізацію влади в державі, а отже, й про послаблення демократії.

Політична централізація є небезпечною для демократичних держав. Централістичні засади не допускають здійснення окремих більш-менш незалежних дій та існування незалежних організацій поза державою. За цих умов організація і діяльність усіх служб суспільства залежать від волі держави, тобто всі дії та організації в державі підпорядковані їй. А громадські формування не можуть виявляти самостійність. Однак сама держава, незалежно від досягнутого нею рівня соціально-економічного розвитку, без участі громадськості не може оптималь­но задовольняти різноманітні потреби сучасної людини. Інакше кажучи, держава не в змозі брати на себе весь тягар соціально-економічного суспільного розвитку. Вона повинна залучати до цієї справи своїх дієздатних громадян.

Коли певна локальна спільнота безперервно проживає на тій чи іншій території, це зумовлює появу загальних проблем, вирішенню яких повинна сприяти будь-яка політична влада, залучаючи до цього і громадськість. Сучасна держава має бути

такою організацією суспільства, яка насамперед повинна до­помагати індивідам у задоволенні їх загальних потреб, що, до речі, особливо у господарсько-соціальній сфері, постійно зростають.

Провідні вчені-конституціоналісти минулих століть неодно­разово зазначали, що окремі місцевості мають свої особливі потреби, які найкраще вирішує місцеве самоврядування. Зокрема, на думку російського філософа, історика, публіциста і громадського діяча Б.О. Чичеріна, самоврядування — це школа самодіяльності народу і найкращий практичний засіб підготовки до представницького порядку управління, не лише неодмінна умова, а й основа народного представництва¹⁹³.

Українські вчені позитивно ставилися до місцевого само­врядування. Наприклад, професор О. Ейхельман підкреслював, що принцип демократично-республіканської державності передбачає справжню самостійну автономію, тобто місцеве самоврядування, і водночас радикальну зміну поглядів вчених і політиків щодо всемогутнього суверенітету державної влади, тобто парламенту, у її відносинах з самоврядними одиницями. Гармонійне поєднання праці цих, по суті, рівноправних елемен­тів у публічно-правовому цілому становить мету правильної організації раціонального суспільно-державного ладу⁴⁹⁴. Профе­сор зазначав, що коли ми визнаємо основною підвалиною сучасного суспільно-політичного ладу суверенітет народу у державі, то і в місцевому самоврядуванні ми не можемо відкидати відповідного права громадян на владу в самоврядній установі у місті, містечку, сільській громаді, земстві⁴⁹⁶. Більше того, О. Ейхельман називав таке право природним правом громадськості на місцях⁴⁹⁶.

Такими за змістом є й українські традиції державотворення, про що свідчать, зокрема, акти конституційного характеру.

«із Чичерин Б. О народном представительстве. — М, 1899. — С. 759.

^{І! Ч} Еііхельмст О. Реформа місцевого самоврядування на підставі демокра-тично-республікаиської державності: Ювілейний збірник на честь про­фесора доктора ('таніслава Дністрянського. - Прага, 1923. — ('. 160.

^|ч'' Там само. — С 106, ^,; *' Там само. — С 173.

Розділ 13. Місцеві ради — органи місцевого самоврядування в Україні

13.1. Поняття місцевого самоврядування

Вже в Угоді та Конституції Пилипа Орлика 1710 р. йшлося про організацію самоврядування у містах. Зокрема, визнавалось міське місцеве самоврядування, межі якого мала визначати гетьманська, тобто державна влада¹⁹'.

У Конституції Української Народної Республіки 1919 р.⁴⁹⁸ були закріплені положення про те, що УНР, не порушуючи єдиної влади, надає своїм землям, волостям і громадам права широкого самоврядування з дотриманням принципу децентралізації (cm. 5) і що активне та пасивне право участі у виборах до органів останнього мають усі її громадяни, яким на день виборів виповнилося 20 років (cm. 21).

Компромісом між централізмом і демократією в устрої сучасних держав, на наш погляд, є, якщо можна так вислови­тись, контрольована децентралізація (власні самоврядні повно­важення) та деконцентрація (делеговані повноваження) влади. Місцеве самоврядування можна розглядати як їх прояв. Його масштаби неоднакові в різних державах. Кожна з держав, враховуючи свою специфіку, визначає територію і сфери ді­яльності самоврядних органів. І це не суперечить Всесвітній декларації про місцеве самоврядування¹⁹⁹ та Європейській хар­тії місцевого самоврядування⁵⁰⁰.

Об'єктом місцевого самоврядування є вирішення питань, що виникають на ґрунті спільного проживання в територіальній громаді, тобто громада, її самоврядні органи вирішують про­блеми, які випливають з самобутніх потреб людини.

З огляду на це вважаємо за доцільне зупинитися на ха­рактеристиці основних теорій місцевого самоврядування, сфор­мульованих світовою науковою думкою. Насамперед потрібно за­значити, що прибічники теорії природного права спираються на те, що локальні спільноти володіють правом на самоврядування.

Державницька теорія заперечує принципову відмінність між державою і самоврядними одиницями. Згідно з нею треба

⁴⁹' Угода та Конституція Пилина Орлика // Літературна Україна. — 1990. - 12 липня.

'* Конституційні акти України. 1917-1920. - К„ 1992. - С. 73-79. ¹⁴¹ Місцеве самоврядування. — 1997. — № 1—2. — О. 95 — 97. " ^ю Там само. - С. 90-94.

виходити з доцільності розподілу повноважень між ними. За цією теорією самоврядування є доцільною децентралізацією управлінських функцій центральної влади. Відмінність між державою і місцевим самоврядуванням полягає лише в тому, що держава визначає межі, в яких самоврядні органи можуть вирішувати свої справи. Підтримуючи цю теорію, водночас вкажемо на відсутність у ній ідеї природності права людей на самоорганізацію з метою здійснення самоврядування.

Логічною є наявність в Законі України від 21 травня 1997 р. " Про місцеве самоврядування в Україні" стаття про право громадян на участь у місцевому самоврядуванні*¹. Відповідно до неї громадяни України реалізують це право за належністю до певних територіальних громад і будь-які його обмеження залежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками заборонені. Ця стаття україн­ського законодавця повністю відповідає Всесвітній декларації про місцеве самоврядування, згідно з якою саме на місцевому рівні найкраще створювати умови для побудови такої гармоній­ної громади, належність до якої громадяни добре б усвідомлюва­ли й відповідали за її діяльність. У Декларації підкреслено, що посилення місцевої влади зміцнює націю, допомагає забезпечу­вати ефективну й демократичну суспільну політику.

Принцип місцевого самоврядування закріплено у Консти­туції України. У ній зазначено, що в нашій державі визнається і гарантується місцеве самоврядування (cm. 7). Згідно з Консти­туцією воно є правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місце­вого значення в межах Конституції і законів України (cm. 140). Відповідно до Закону " Про місцеве самоврядування в Украї­ні" під територіальною громадою розуміють жителів, об'єдна­них постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають

^М1 Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 24. - С 170.

Розділ 13. Місцеві ради — органи місцевого самоврядування в Україні

13.1. Поняття місцевого самоврядування

єдиний адміністративний центр (cm. І). Крім того, підкресле­но, що місцеве самоврядування — це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцево­го самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (cm. 2). Тобто це визна­чення більше наближене до поняття місцевого самоврядування, сформульованого у Європейській хартії, в якій йдеться про визначення його меж законами держави (cm. 2).

Зазначене вище слід розглядати як позитивне явище, адже Україна, як член Ради Європи, взяла на себе зобов'язання формулювати поняття свого законодавства відповідно до загальновизнаних принципів і норм міжнародного права. Та й серед основних принципів місцевого самоврядування (cm. 4 Закону " Про місцеве самоврядування в Україні") є принцип його державної підтримки та гарантії. Гарантуванню місцевого самоврядування з боку держави має сприяти, зокрема, і положення Закону " Про місцеве самоврядування в Україні" про те, що місцеві бюджети повинні бути достатніми для забезпечення населення послугами не нижче рівня мінімальних соціальних потреб (cm. 66). Якщо враховувати фактичний стан матеріально-фінансової бази місцевого самоврядування на нинішньому етапі розвитку нашої держави, то треба визнати, що це норма-намір.

Говорячи про імплантацію загальновизнаних принципів міжнародного права українським законодавцем, не можемо не відзначити необхідності в майбутньому удосконалити визна­чення поняття місцевого самоврядування.

Маємо на увазі питання відповідальності за ефективність функціонування місцевого самоврядування. У визначенні поняття місцевого самоврядування {cm. 2 Закону України про місцеве самоврядування) йдеться про відповідальність за здійснення місцевого самоврядування його органів та посадових осіб. Безсумнівно, що зазначені суб'єкти насамперед мають відповідати за вирішення самоврядних проблем. Але ж система місцевого самоврядування, як згодом переконуємось, значно ширша. Це і територіальна громада, тобто її мешканці, котрі в різних, передбачених законодавством формах (місцевий

референдум, загальні збори громадян, громадські територіальні ради, комітети, місцеві ініціативи) беруть активну участь у реалізації самоврядних завдань. У наших сучасних складних реаліях кожен громадянин повинен займати активну життєву позицію, в тому числі і в процесах державотворення, функціону­вання місцевого самоврядування, а не вважати себе стороннім спостерігачем, або ще гірше —лише споживачем самоврядної діяльності. І як ми зазначали, у Всесвітній декларації про місцеве самоврядування йдеться про те, що громадяни повинні усвідомлювати не лише необхідність побудови громади, а й відповідати за її діяльність. Тому, в аспекті розмови, у формулюванні поняття місцевого самоврядування потрібно зазначити, що місцеве самоврядування — це самостійне вирішення питань місцевого значення під відповідальність територіальної громади (її жителів), органів та посадових осіб місцевого самоврядування. У Всесвітній Декларації про місцеве самоврядування (абзац 2 cm. 2) підкреслено, що воно має здійснюватися не лише представницькими органами, а й окремими особами (доцільно трактувати під висловом " окремими особами" не лише службових осіб, а й осіб — окремих громадян. — Б.Ч., 1.3.).

Наведені міркування свідчать, що у визначенні сутності місцевого самоврядування вбачаються елементи теорії природного права (вирішення питань місцевого значення, тобто суспільних проблем, що випливають з самобутніх потреб людини) і державницької теорії (самоврядування здійснюється в межах Конституції і законів України).

Участь держави у формуванні та функціонуванні місцевого самоврядування передбачали вчені-конституціоналісти. Зокрема О. Ейхельман зазначав, що праву на місцеве самоврядування не перешкоджає те, що такі відхилення від основних зразкових форм повинні підлягати нагляду з боку загальної державної влади, здійснюваному у порядку, визначеному загальним державним законом'⁰². Б.О. Чичерін також зазначав, що

¹¹ Ейхельман О. Реформа місцевого самоврядування на підставі демокра^ тично-ресіїуГміканської державності // Ювілейний збірник па честь професора доктора Станіслава Дністрянського. — Український вільний уи-т, 1923.- С. 173.

Розділ 13, Місцеві ради — органи місцевого самоврядування в Україні

13.2. Система місцевого самоврядування України

місцеві інтереси тісно пов'язані з загальними. Область чи община не є частиною, відірваною від держави, а жива її ланка, взаємопов'язана з іншими ланками. Тому самоврядування не може бути виключною прерогативою місцевих установ. Воно повинно узгоджуватися з діяльністю центральних органів і багато в чому підпорядковуватися їм як частина цілому. Лише це може надати життю держави належної гармонії та єдності" " ³³.

Отже, за своєю сутністю місцеве самоврядування в Украї­ні — це гарантоване державою право територіальних громад (село, селище, місто, район у місті — первинний рівень) чи їх об'єднань (район, область — регіональний рівень) самостійно, під відповідальність громад та обраних ними органів і поса­дових осіб вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України. Таке визначення, що відобра­жає світовий досвід, та історичні традиції українського наро­ду, наближається до концепції муніципального дуалізму, яка реалізує практику партнерства між державою та місцевим самоврядуванням⁵⁰⁴.

Зазначимо, що Закон " Про місцеве самоврядування в Україні" (cm. 19), визначаючи на основі Конституції нашої держави межі самоврядування, тобто докорінні принципи його життєдіяльності, допускає можливість прийняття представниць­кими органами місцевого самоврядування з метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей його здійснення статутів територіальних громад сіл, селищ, міст. Правда, такі статути підлягають держав­ній реєстрації в органах Міністерства юстиції України. Однак, якщо керуватися змістом зазначеної статті, єдиною метою такої реєстрації є не прагнення держави до " урізання" змісту самоврядування, а лише її бажання переконатися у тому, що конкретний статут прийнято на основі Конституції та законів України. Оце і є прагнення узгодити відмінність з єдністю, що слугує умовою оптимального функціонування суспільно-державного життя.

'^м Чичершіь Б.О. Зазначена праця. — О. 759 — 760.

'" ' Кампо В. Сучасні концепції місцевого самоврядування // f la шляху до правової держави. — /V, 1992. — С. 47.

13.2. Система місцевого самоврядування України

Закон України " Про місцеве самоврядування в Україні", визначивши поняття місцевого самоврядування, має на увазі те, що здійснюється воно територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територій різних громад сіл, селищ, міст (абзац 2 cm. 2). Зміст зазначеної статті, як і ст. 5 про систему місцевого самоврядування наводять на думку про множинність суб'єктів, які втілюють місцеве самоврядування в життя. Тобто місцеве самоврядування являє собою певну

систему.

Ця система охоплює, по-перше, форми безпосереднього волевиявлення жителів територіальної громади — місцеві референдуми (cm. 7), загальні збори громадян (cm. 8), місцеві ініціативи (cm. 9), громадські слухання (cm. 13) та інші форми прямого народовладдя, які можуть бути у майбутньому передбачені статутами територіальних громад.

По-друге, систему місцевого самоврядування становлять органи самоорганізації населення (cm. 14): будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації громадян.

І, зрозуміло, по-третє, зазначені місцеві ради, сільський, селищний, міський голови, виконавчі комітети, відділи, управ­ління та інші виконавчі органи сільської, селищної, міської рад, виконавчий апарат районної, обласної ради. Щодо районних у місті рад, то згідно із Законом про місцеве самоврядування (абзац 3 cm. 5) вони можуть утворюватися у містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради. Районні у містах ради, у разі їх утворення, формують свої виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету. У цьому розрізі зазначимо наявність надалі у Законі нечітких формулювань, що зможуть призвести згодом на практиці до протистояння суб'єктів місцевого самоврядування в містах. Йдеться про абзац IV ст. 16 Закону про місцеве самоврядування в Україні. Згідно з нею територіальна громада міста або міська рада приймають рішення, як це, до речі, й випливає з попередньої 5 ст. цього

Розділ 13. Місцеві ради — органи місцевого самоврядування в Україні

13.2. Система місцевого самоврядування України

Закону, про утворення чи не утворення районних у містах рад, в той час, як рішення про наділення міських рад правами щодо управління майном і фінансовими ресурсами, які є у власності територіальних громад районів у містах приймають місцеві референдуми відповідних районних у містах громад. Тобто у вирішенні одного комплексного питання (питання про утворення чи не утворення місцевих рад, керуючись здоровим глуздом, не вирішується відірвано від їх матеріально-фінансової бази, без якої ради не в змозі функціонувати) одночасно беруть вирішальну участь два різні суб'єкти місцевого самоврядування: територіальна громада міста (чи її міська рада) і територіальна громада району цього самого міста через місцевий референдум. Звичайно, практика не унеможливлюватиме прийняття між ними різних за змістом рішень. Правда, зі змісту ст. 16 Закону робимо висновок, що навіть за негативних результатів рефе­рендумів районних територіальних громад міська рада може здійснювати управління їх матеріально-фінансовою базою (тобто проти волі населення міського району), несучи відповідальність перед громадою відповідного району у місті. Більшої, як на нашу думку, плутанини придумати не можна, адже ч. 2 четвертого абзацу ст. 16 сама за своїм змістом є суперечливою.

Вищевикладене підтверджує те, що четвертий абзац ст. 16 у Законі про місцеве самоврядування в Україні є зайвим. Оптимальним для вирішення питання про утворення районних у місті рад є формулювання ст. 5, другого абзацу цього Закону. Також потребує доповнення п. 5 ст. 6 Закону про місцеве самоврядування, в якому територіальні громади районів у містах діють як суб'єкти права власності за умови, якщо є рішення міської територіальної громади чи міської ради про утворення районних у місті рад.

Завершуючи характеристику представницьких суб'єктів місцевого самоврядування, акцентуємо на законодавчих положеннях (ст.ст. 1, 6 Закону України про місцеве самовряду­вання), згідно з якими територіальні громади сусідніх сіл можуть об'єднуватися в одну територіальну громаду, створюючи єдині самоврядні органи та обираючи єдиного сільського голову. Щоправда, таке добровільне об'єднання територіальних громад відбувається за рішенням місцевих референдумів

відповідних громад, тобто згоду на створення спільних орга­нів місцевого самоврядування і об'єднання їх матеріально-фінансової бази дають жителі громад, що об'єднуються. Вихід зі складу сільської громади здійснюється теж за рішенням референ­думу територіальної громади. Мабуть цю саму мету — оптималь-ність функціонування місцевих представницьких установ — пере­слідує закон (п. 7, ст. 16), надаючи право органам місцевого самоврядування з урахуванням місцевих умов і особливостей перерозподіляти між собою на підставі договорів окремі повноваження та власні бюджетні кошти⁵⁰⁰.

Зрештою, структурною особливістю сільського місцевого самоврядування територіальних громад, які налічують до 500 житєліе є те, що за рішенням відповідної громади або сільської ради виконавчий орган ради може не створюватися і у цьому випадку його функції (крім розпорядження земельними та природними ресурсами) виконує сільський голова одноособово (п. З ст. 11 Закону України про місцеве самоврядування).

Поняття система (від грец. systema — ціле, складене із ча­стин) означає множину елементів, що знаходяться у відносинах і зв'язках один з одиним, створюють певну цілісність, єдність'⁰⁶. Місцеве самоврядування як філософсько-правова категорія є органічним поєднанням форм безпосередньої і представницької демократії, а відтак, систему самоврядування становлять як форми прямого волевиявлення населення територіальної громади, так і певні утворювані населенням його представницькі органи (місцеві ради та органи самоорганізації населення).

Як нам видається, система місцевого самоврядування на територіальному рівні є певною цілісністю із спільними основними завданнями, з метою максимально можливого задоволення інтересів людини. Реалізуючи спільні завдання,

^{, ІЛ} У зарубіжній практиці відомі приклади об'єднання з певною метою окремих ланок місцевих самоврядних органів. 1 Іаприклад, у Франції (индикати комун становлять об'єднання комун для спільного здій­снення тих чи інших суспільних робіт; у 1 Іімеччині в деяких землях муніципальні органи об'єднуються у союзи для спільного виконання окремих завдань.

'" " 'Энциклопедический словарь. — М., 19Я4. - і'. 1209.

Розділ 13. Місцеві ради — органи місцевого самоврядування в Україні

13.2. Система місцевого самоврядування України

елементи загалом виконують особливі специфічні функції. У суспільно-політичних системах спеціалізація частин виражається в суспільному розподілі праці між ними. Причому потрібно враховувати, що роль різних компонентів у системі демократії неоднакова. Одні з них " являють своєрідний стрижень системи, її основу, інші є похідними, обслуговують провідний компонент, водночас активно на нього впливаючи" ⁵⁰⁷. Сучасна законодавча функціональна характеристика місцевих рад, формулювання повноважень сільських, селищних, міських голів, виконавчих органів рад (розділ II, глави І — IV Закону про місцеве самоврядування) підтверджують, що на них покладено основний обсяг робіт, ради та їх виконавчі органи розробляють, схвалюють програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідній; адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування, а відтак, насамперед відповідають за поєднання місцевих і державних інтересів, задоволення інтересів особи і всього населення певної територіальної громади.

Як головна форма місцевого самоврядування представницькі самоврядні органи, обрані населенням територіальних громад, сільський, селищний, міський голови вступають у безпосередні зв'язки з іншими суб'єктами системи самоврядування. Отже, системний підхід дає підстави охарактеризувати самоврядне представництво у всій багатоманітності його зв'язків і відносин. У філософській літературі зазначено, що частини об'єкта " визначаються не зі сторони (чи не тільки зі сторони) їх субстанціональних, субстратних властивостей, а з точки зору їх місця в межах досліджуваного цілого, тобто за функціями, які вони виконують" ⁵⁰⁸. Отож, основною категорією, що визначає місце компонентів у системі, є функція. Функціональне дослідження є, на нашу думку, найбільш вдалим шляхом розкриття змісту діяльності місцевого самоврядування в системі демократії.

^м Афанасьев В.Г. Системность и общество. — М., 1980. — С. 94.

^мі Блауберг И.В., Юдин Э.Г. Становление и сущность системного подхо­да. - М., 1973. - С. 39.

Як ми вже зазначили, виходячи із призначення місцевого самоврядування — вирішення питань місцевого значення, основною функцією місцевих рад, їх виконавчих органів, обраних територіальною громадою сільських, селищних, міських голів, є забезпечення оптимального соціально-економічного та культурного розвитку відповідних територіальних громад. Виконуючи цю функцію, взаємодіючи між собою, зазначені суб'єкти місцевого самоврядування координують діяльність інших інституцій та форм з метою об'єднання їхніх зусиль у здійсненні соціально-господарського та культурного будівництва. З урахуванням місцевих умов та особливостей місцеві самоврядні органи можуть перерозподіляти між собою на підставі договорів окремі повноваження та власні бюджетні кошти (п. 7 ст. 16 Закону про місцеве самоврядування). З цією ж метою, як ми розуміємо, законодавець передбачає форми добровільного об'єднання органів місцевого самоврядування (ст.ст. 1, 6, 15 Закону про місцеве самоврядування). Залучаються до реалізації зазначеної функції як підприємства, установи та організації, що перебувають у комунальній власності громад, так і ті, які не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад. Відносини самоврядних органів з першими будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування, тоді як з другими — на договірній і податковій основі та на засадах підконтрольності у межах повноважень, наданих органам місцевого самоврядування законом (ст.ст. 17, 18; глава II, зокрема, п. 7 ст. 27, п. 5 ст. 28 та інші Закону України про місцеве самоврядування). Представницькі самоврядні органи за ініціативою жителів мають право дозволяти створювати органи самоорганізації населення і навіть наділяти їх, звичайно ж для вирішення соціально-економічних, культурно-побутових, освітніх та інших проблем, частиною власної компетенції, фінансів, майна (ст. 140 Конституції України, ст. 14 Закону про місцеве самоврядування).

Ми визначили лише окремі аспекти надзвичайно важливої соціально-економічної функції місцевого самоврядного представ­ництва, залишається подбати про її оптимальне втілення у життя.

Розділ 13, Місцеві ради — органи місцевого самоврядування в Україні

Місцеві представницькі самоврядні органи як одна з голо­вних підвалин демократичного режиму, найближчий до гро­мадян рівень управління, який обирають жителі громади таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права⁵⁰⁹, виконують функцію забезпечення реальної участі жителів територіальних громад у вирішенні суспільно-державних справ. У разі виконання цієї функції, як і вище сформульованої, місцеві ради, їх виконавчі органи, голови сільських, селищних, міських територіальних громад взаємодіють з іншими інституціями системи місцевого самоврядування, тобто органами самоорганізації населення, територіальними органами об'єднань громадян (політичні партії, громадські організації та ін.). Розгалужена мережа таких органів посилює процес цілеспрямовуючого впливу на суспільство загалом та територіальних громад зокрема. За посередництвом взаємодії з системою добровільних громадських об'єднань зміцнюється організаційний зв'язок місцевого самоврядного представництва з населенням, яке є джерелом місцевої влади. А відтак за їх вмілої взаємодії створюються кращі умови для досягнення поєднання особистісних та групових інтересів, представлених суспільними об'єднаннями громадян, з загальними інтересами територіальної громади.

Логічною ще однією функцією місцевих рад, їх виконав­чих органів, сільських, селищних, міських голів є формування і остаточне вираження ними волі та інтересів територіальної громади. Зрозуміло, у формуванні волі жителів громади бе­руть участь усі суб'єкти системи місцевого самоврядування. Одначе остаточне оформлення волевиявлення мешканців гро­мади — прерогатива її представницьких органів, які вида­ють правові акти, обов'язкові до виконання всіма жителями територіальної громади. Тому і Закон України про місцеве самоврядування характеризує представницький орган місце­вого самоврядування як виборний орган, що складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представ-

13.2. Система місцевого самоврядування України

ляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення (ст. 1).

Наступною, на нашу думку, самостійною за змістом функ­цією представницьких органів місцевого самоврядування є функція контролю, у визначених законодавством випадках, за діяльністю інших елементів системи місцевого самоврядування. Зокрема обов'язковою попередньою умовою щодо функціону­вання органів самоорганізації населення є дозвіл відповідної місцевої ради (ст. 14 Закону про місцеве самоврядування). Місцеві ради мають право достроково припинити повнова­ження органів самоорганізації населення у разі невиконання рішень сільської, селищної, міської, районної у місті ради, її виконавчого комітету, загальних зборів громадян або неви­конання своїх повноважень (ст. 80 Закону про місцеве само­врядування). Зазначимо, що місцеві ради, їх виконавчі органи (ст. 38 п. 7 Закону про місцеве самоврядування) здійснюють реєстрацію об'єднань громадян, органів територіальної само­організації населення, звісно ж перевіряючи чи є для таких дій законні підстави. Або ще один приклад. Законодавець (ст. 8 Закону про місцеве самоврядування) передбачає можливість проведення загальних зборів громадян за місцем проживання для вирішення питань місцевого значення. Дію рішень зборів, прийнятих з порушенням конституції та законів України, може бути зупинено відповідною місцевою радою або її виконавчим органом до вирішення питання про їх законність у судовому порядку⁵¹⁰.

Вищезазначене щодо функцій самоврядних представниць­ких органів підтверджує висновок про їх інтегруючу роль у системі місцевого самоврядування України.

До речі, у Європейській хартії місцевого самоврядуван­ня (ст. 3), що визначає концепцію місцевого самоврядування, підкреслено, що це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати

⁵⁰⁹ Див. нг.туї'ні розділи Всесвітньої Декларації і Європейської хартії місцевого самоврядування та розділ і.Закону України про місцеве самоврядування.

^{, |0} Положення про загальні збори громадян за місцем прожинання в Україні, затверджене Постановою Верховної Ради України 17 грудня 1993 р. // Голос. України. - 19 березня, - 1994. - С 14.

Розділ 13, Місцеві ради — органи місцевого самоврядування в Україні

13.2. Система місцевого самоврядування України

підзвітні їм виконавчі органи. Це положення ніяк не заважає використанню зборів громадян, референдумів або будь-якої ін­шої форми прямої участі громадян, якщо це дозволено законом.

Розкриємо зміст інших ланок місцевого самоврядування. До системи самоврядування України входять також органи самоорганізації населення (cm. 140 Конституції України, ст.ст. 1, 5, 14 Закону України про місцеве самоврядування). Законодавець характеризує їх як представницькі органи, що створюються жителями, які на законних підставах проживають на території села, селища, міста або їх частин, для вирішення завдань, передбачених законом. Ініціатива у створенні органів самоорганізації населення належить мешканцям мікротериторіальних одиниць громади³¹¹. За наявності її сільські, селищні, міські, районні в місті (у разі їх створення) ради можуть дозволяти створювати будинкові, вуличні, квартальні комітети, комітети мікрорайонів, комітети районів у містах, сільські, селищні комітети (ст.ст. З, 8, 9 Закону України Про органи самоорганізації населення).

Обираються органи самоорганізації населення зборами (конференцією) мешканців за місцем проживання (cm. 10 Закону про органи самоорганізації населення). Рішення про дострокове припинення їхніх повноважень приймається зборами (конференцією) за місцем проживання або відповідною радою. У разі порушення Конституції України, законодавства рішення про дострокове припинення їхніх повноважень ухвалює суд. Зміст діяльності органів самоорганізації населення визначається основними завданнями соціально-економічної та політичної перебудови, що відбувається в Україні (cm. 14 Закону про органи самоорганізації населення). Закон про місцеве самоврядування (cm. 14) передбачає право місцевих рад передавати частину своїх повноважень органам самоорганізації населення відповідно до фінансово-матеріального забезпечення для здійснення цих повноважень. Закон про органи самоорганізації населення (cm. 15) називає ці повноваження делегованими. Причому прий­няття рішень про наділення органів самоорганізації населення окремими делегованими повноваженнями органів місцевого

''" Закон України від 11 липня 2001 р, " Про органи самоорганізації населення" // Голос України. — 15 серпня. - 2001. — № 145 (2645).

самоврядування, а також про передання коштів, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для їх здійснення, становлять виключну компетенцію сільських, селищних, міських рад (п. 20 cm. 26 Закону про місцеве самоврядування), тобто вирішується виключно на пленарних засіданнях відповідної ради, а це до певної міри є гарантією уникнення однобічності під час вирішення представницькими самоврядними органами важливих питань. До речі, і цей аспект діяльності місцевих рад випливає із закріплених законом основних принципів місцевого самоврядування, зокрема, колегіальності. Місцеві ради зберігають за собою право здійснювати контроль за виконанням органами самоорганізації населення переданих їм радами власних повноважень (п. 8 cm. 16 Закону про місцеве самоврядування). Законодавче положення про можливість передання місцевими радами делегованих повноважень органам самоорганізації населення варто розглядати в аспекті підвищення ролі громадськості у вирішенні суспільно-самоврядних справ, а критерієм для цього передання, мабуть, повинна бути ефективність у вирішенні таких повноважень. Це має бути стимулом для розгортання суспільної активності населення мікротериторіальних колективів.

Правовою основою діяльності органів самоорганізації насе­лення, крім законодавчих актів держави (cm. 4 Закону про само­організацію населення) є положення про органи самоорганізації населення, затверджене зборами (конференцією) мешканців за місцем проживання (cm. 12 Закону про органи самоорганізації населення). Отже, сама громадськість розроблятиме акти про свій правовий статус. Обов'язок реєстрації як самих органів самоорганізації населення, а отже, і положень (статусів) виконко­мами місцевих рад означає лише перевірку цими виконкомами законності ухвалених мешканцями положень чи статутів. Адже принцип законності є також одним із основних принципів функціонування місцевого самоврядування (ст.ст. 5, 13 Закону про самоорганізацію населення). Причому рішення про відмову у реєстрації органу самоорганізації населення може бути оскаржено у встановленому Законом порядку.

Майбутнє урізноманітнить форми народовладдя (знову таки один із принципів місцевого самоврядування), адже зрозуміло,

441?

Розділ 13. Місцеві ради — органи місцевого самоврядування в Україні

що без активної участі населення у державно-суспільній сфері життя неможливим є прогресивний розвиток.

Функціонування органів самоорганізації населення розши­рює соціальну основу місцевого самоврядування, забезпечує умови для реалізації громадянами їх конституційних прав на участь в управлінні державними і громадськими справами.

Структурно поняття демократії включає до свого змісту, поряд з представницьким, безпосереднє народовладдя. Тому логічно законодавець у системі місцевого самоврядування України передбачає форми прямого волевиявлення населення. Найважливішим серед них є місцевий референдум, котрий визначається Законом, як форма прийняття територіальною громадою рішень з питань, що належать до відання місцевого самоврядування шляхом прямого голосування. Не можуть виноситися на референдум лише питання, віднесені Законом до відання органів державної влади. Рішення референдуму є обов'язковими для виконання на відповідній території (ст.ст. 1, 7 Закону про місцеве самоврядування).

Як на форму прямої демократії, вказує законодавець і на загальні збори громадян за місцем проживання. Загальні збо­ри громадян — складова частина місцевого самоврядування. Вони є важливою формою безпосередньої участі населення у вирішенні питань, віднесених до відання місцевого самовря­дування. Прийняті в межах чинного законодавства рішення зборів обов'язкові для виконання органами самоорганізації населення, усіма громадянами, котрі проживають на відповід­ній території. Органи місцевого самоврядування враховують у своїй діяльності рішення загальних зборів громадян. На сьо­годні, поряд з Законом про місцеве самоврядування, діє По­ложення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні⁵¹², яким детальніше формулюються компетенція зборів, порядок їх скликання та проведення. У майбутньому ці питання мають врегульовуватися законом та статутом територіальної громади.

'" Положения про загальні збори громадян на місцем проживання в Україні, затверджене Постановою Верховної Радії України 17 грудня 1993 р. // Голос України. — 1994. — 19 березня.

13.2. Система місцевого самоврядування України

Загальні збори територіальної громади за місцем проживан­ня є формою їх безпосередньої участі у вирішенні питань міс­цевого значення. Загальні збори членів територіальної громади проводять у межах села, селища, міста або їх окремих частин (будинків, вулиць, кварталів, дільниць, житлових комплексів, мікрорайонів, інших територіальних утворень).

Предметом загальних зборів територіальної громади є:

1) обговорення проектів законів, проектів рішень рад та їх виконавчих органів;

2) внесення пропозицій щодо доцільності розгляду радою та її виконавчим органом питань місцевого значення;

3) заслуховування інформації сільського, селищного, місь­кого голови, керівників відділів, управлінь та інших під­розділів виконавчого комітету ради, а також керівни­ків підприємств, установ і організацій, що належать до комунальної власності територіальної громади; по­рушення в разі необхідності перед відповідною радою чи сільським, селищним, міським головою питання про притягнення посадових осіб до відповідальності;

4) обговорення рішень рад та їх виконавчих органів, пи­тань про хід їхнього виконання, а також про виконання законів України, указів Президента України, іншігх актів органів законодавчої і виконавчої влади з питань, що зачіпають інтереси територіальної громади;

5) створення з дозволу відповідної ради будинкових, ву­личних, квартальних, сільських, селищних, дільничних комітетів та інших органів самоорганізації населення; затвердження їх статутів (положень), внесення змін і доповнень до них, вирішення питань про дострокове припинення їхніх повноважень (розпуск), а також про переобрання окремих їх членів;

6) порушення перед радою питань про наділення органів
самоорганізації населення частиною власної компе­
тенції, фінансів і майна, необхідних для її здійснення;
встановлення у разі необхідності структури, штатів, за­
твердження у межах визначених радою коштів витрат
на утримання створюваних зборами органів самооргані­
зації населення та умов оплати праці їхніх працівників;

44/>

Розділ 13, Місцеві ради — органи місцевого самоврядування в Україні

13.2. Система місцевого самоврядування України

7) надання згоди на включення до комунальної власності
об'єктів, які створені в результаті трудової участі гро­
мадян територіальної громади або придбані за їх добро­
вільні внески;

8) внесення до рад та їх виконавчих органів пропозицій щодо передання або продажу в комунальну власність відповідних територіальних громад підприємств, органі­зацій, їх структурних підрозділів та інших об'єктів, що належать до державної та інших форм власності, якщо вони мають особливо важливе значення для забезпе­чення комунально-побутових і соціально-культурних потреб територіальної громади;

9) вирішення питань щодо залучення на добровільних за­садах коштів членів територіальної громади, а також коштів підприємств, організацій і установ незалежно від форм власності, їх трудових і матеріально-технічних ресурсів та їх об'єднання і спрямування на будівництво, розширення, ремонт і утримання на пайових засадах об'єктів соціальної і виробничої інфраструктури, благо­устрій населених пунктів чи їх частин, на заходи щодо охорони навколишнього природного середовища; вне­сення відповідних пропозицій з цих питань для рад та їх виконавчих органів;

10) розгляд питань про надання допомоги інвалідам, вете­ранам війни і праці, одиноким громадянам похилого віку, багатодітним сім'ям та іншим категоріям громадян; внесення відповідних пропозицій на розгляд рад та їх виконавчих органів;

11) внесення пропозицій щодо встановлення радами місце­вих податків і зборів;

12) розгляд питань про найменування, перейменування на­селених пунктів, вулиць, об'єднання селищ, сіл, міст в сільський, міський округи чи вихід з них; внесення пропозицій з цих питань до відповідних рад;

13) обговорення питань, пов'язаних із залученням членів територіальної громади до ліквідації наслідків аварій і стихійного лиха, сприяння радам, їх виконавчим орга­нам, державним органам у проведенні робіт з ліквідації

наслідків аварій; заслуховування інформації виконавчих органів рад про екологічно небезпечні аварії та ситуації і стан навколишнього природного середовища, а також про заходи, що вживають з метою його поліпшення;

14) розгляд питань про об'єднання зусиль з іншими терито­ріальними громадами з реалізації спільних проектів;

15) внесення до рад пропозицій щодо проведення місцевого референдуму чи консультативного опитування, громад­ських слухань;

16) розгляд проектів статутів та символіки територіальних громад та внесення щодо них пропозицій;

17) обговорення проектів програм приватизації комуналь­ної власності, а також переліку об'єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації;

18) розгляд питань щодо доцільності приватизації окремих об'єктів комунальної власності територіальної громади та внесення відповідних пропозицій до рад та їх вико­навчих органів;