Глава 6. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

6.1. Предмет, пределы надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и полномочия прокурора по его осуществлению*(80)

Статьей 19 Конституции РФ провозглашен принцип равенства всех перед законом независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55).

С учетом сложившейся практики принято различать три группы прав и свобод человека и гражданина. К первой группе относятся личные права и свободы, в том числе: право на жизнь; право на охрану достоинства личности государством; право на свободу и неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну; право на защиту своей чести и доброго имени; право на неприкосновенность жилища и др. Вторую группу составляют политические права и свободы граждан, к которым отнесены: право на свободу мысли и слова; право на свободу совести; право на объединение, включая создание профессиональных союзов для защиты своих интересов; право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование; право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей; избирательные права и др. Третью группу составляют социально-экономические права и свободы человека и гражданина, включая: право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной экономической деятельности; право частной собственности, включая право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию; право на социальное обеспечение; право на охрану здоровья и медицинскую помощь и др.*(81)

Конкретизация прав и свобод, а также существенные аспекты порядка их реализации нашли закрепление в кодифицированных федеральных актах (кодексах), федеральных законах и законах субъектов РФ.

Согласно ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью отечественной правовой системы. В контексте рассматриваемого вопроса следует назвать: Всеобщую декларацию прав человека 1948 г.; Конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 г.; Конвенцию МОТ относительно дискриминации в области труда и занятий 1958 г.; Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г.; Конвенцию СНГ о правах и основных свободах человека 1995 г. и др.

В условиях отсутствия должного законодательного регулирования важную роль в вопросах защиты прав могут играть указы Президента РФ.

Анализ и обобщение материалов прокурорской деятельности, статистических данных правоохранительных и контролирующих органов свидетельствуют о том, что в целом состояние законности и правопорядка в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина на протяжении последних нескольких лет продолжает оставаться весьма сложным. Эти обстоятельства диктуют необходимость организации работы прокурора в рассматриваемой сфере с условием постоянного наступательного реагирования на правонарушения, четкого планирования и повышения результативности мер прокурорского реагирования.

Согласно ст. 26 Закона о прокуратуре предметом надзора является соблюдение прав и свобод федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Объектом прокурорской защиты выступает, по сути, перечень прав человека и гражданина, реализация которых затрагивает все стороны общественной жизни. Поэтому прокурор обязан принимать все предусмотренные законом меры к восстановлению нарушенных прав и свобод граждан. Вместе с тем особое внимание необходимо уделять вопросам соблюдения прав, свобод и интересов граждан, которые в силу состояния здоровья, возраста и иных причин не могут в полной мере их отстаивать. Перечень лиц данной категории обширен, это: инвалиды, пенсионеры, малообеспеченные, многодетные, несовершеннолетние граждане и др.

Пределы надзора в рассматриваемой сфере охватывают весь комплекс прав и свобод граждан, установленных Конституцией РФ. Согласно п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре " органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций". Надзорные мероприятия в первую очередь должны проводиться в отношении контролирующих органов, которые обладают обширным правозащитным потенциалом, позволяющим непосредственно обеспечивать защиту прав и свобод заинтересованных лиц. Прокурору также необходимо опираться в своей деятельности на возможности контролирующих органов в части выявления и устранения нарушений прав и свобод человека и гражданина.

В сферу надзора входит соблюдение прав и свобод граждан России, граждан, имеющих двойное гражданство, иностранных граждан и лиц без гражданства. Названные категории лиц отличаются объемом предоставляемых им прав и свобод. В полной мере ими пользуются граждане России. Несколько меньший диапазон прав у лиц с двойным гражданством, хотя наличие у гражданина России гражданства иностранного государства согласно ст. 62 Конституции РФ не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства. Исключения из этого правила могут быть предусмотрены только федеральным законом или международным договором РФ (например, Законом о прокуратуре, Федеральным законом " О государственной гражданской службе Российской Федерации").

Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются правами и свободами наравне с российскими гражданами за исключением некоторых видов прав, которые могут принадлежать только гражданам России (например, право избирать и быть избранным в органы публичной власти, право поступления на государственную службу и т.п.).

Объем полномочий прокурора при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в большей части идентичен полномочиям прокурора по надзору за исполнением законов. В целях выявления нарушений прав человека и гражданина прокуроры используют предоставленные им законом возможности: 1) беспрепятственно посещать органы, указанные в п. 1 ст. 26 Закона о прокуратуре; 2) иметь доступ к документам и материалам; 3) проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; 4) требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических сведений, выделения специалистов, проведения проверок и ревизий; 5) получать объяснения от должностных лиц и граждан по поводу нарушения законов. Исходя из конкретно складывающихся обстоятельств, прокурор избирает форму получения объяснения: письменную или устную.

Меры по предупреждению нарушений прав и свобод человека и гражданина также следует применять на основании обобщенных данных о состоянии законности в сфере их соблюдения как в целом, так и по отдельным их видам и группам.

Разноплановый характер сфер и направлений надзора за соблюдением законов о правах граждан ставит перед прокурором важную задачу содержательного планирования. Оперативный анализ фактического положения дел с использованием законодательства является основой не только для правильного выбора объекта конкретной надзорной проверки, но также и для составления реально выполнимых мероприятий текущего (квартального, полугодового) и перспективного (годового и на более длительный период) планирования. В связи с этим приоритетные направления прокурорской деятельности определяются не только требованием законодательства и ведомственного нормотворчества, но и общей ситуацией на поднадзорной территории.

Условием правильной организации работы является также надлежащее информационное обеспечение, позволяющее прокурору своевременно оперировать оперативными данными о совершенных правонарушениях. В целях решения поставленных задач прокурор должен использовать специализированные правовые справочно-информационные базы типа " КонсультантПлюс", " КонсультантПлюс Регион", " Гарант", что упрощает процесс поиска необходимых актов. Важным источником необходимой информации выступают периодические издания, в частности, " Российская газета" (с приложениями), " Собрание законодательства Российской Федерации", " Законность", " Российская юстиция" и др.

Необходимо обеспечить учет поднадзорных объектов, которые в современных условиях постоянно изменяются (регистрируются, реорганизуются, прекращают свою деятельность). С этой целью на постоянной основе накапливаются банки данных о поднадзорных объектах, истребуются сведения о них от администраций местного самоуправления, а также регистрирующих, налоговых органов, банковских и иных структур. Также могут быть использованы справочно-информационные издания администрации субъекта РФ, района (города): телефонные справочники; списки предприятий, организаций, учреждений.

Организация работы по надзору строится с расчетом на максимально полное обеспечение профилактической направленности надзорной практики (п. 14 приказа Генпрокурора РФ от 07.12.2007 N 195). Для этого работа в данной сфере организуется таким образом, чтобы на основе тщательного и полного установления причин и условий правонарушений, регулярного пополнения информации и фактическом состоянии законности, стратегически выверенного, тактически обоснованного подхода к выбору средств прокурорского реагирования, используя результаты надзорной деятельности на других направлениях, реально воздействовать на природу правонарушений и весь комплекс обстоятельств, приводящих к их совершению.

Критерии оценки результатов деятельности по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина основаны на правомерности и своевременности вмешательства, полноте использования предоставленных прокурору полномочий, принципиальности и настойчивости в устранении нарушений закона, восстановлении нарушенных прав, привлечении виновных к ответственности (п. 21 приказа).

Закон о прокуратуре не содержит применительно к рассматриваемой сфере обязательного требования о наличии информации о нарушении закона как основании проведения проверки. Вместе с тем обращения граждан, как правило, выступают основным источником сведений, инициирующим надзорную деятельность прокурора. В качестве повода для проверок рекомендовано рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона. К важным источникам информации о нарушениях прав и свобод человека и гражданина относятся: а) жалобы, заявления и иные обращения граждан и их объединений; б) обращения должностных лиц органов публичной власти и руководителей хозяйствующих субъектов; в) акты органов местного самоуправления, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций; г) сведения, предоставляемые СМИ; д) материалы, аккумулируемые в контрольных (надзорных) органах; е) отчеты Судебного департамента при ВС РФ, в которых перечислены данные о количестве рассмотренных дел, числе лиц, подвергнутых конкретному виду административного взыскания, суммах штрафов, наложенных и взысканных; ж) материалы, накапливаемые в самой прокуратуре: проверочные материалы; акты реагирования; материалы уголовных дел; приложения к постановлениям об отказе в возбуждении уголовных дел (отказные материалы); информационно-аналитические справки и обобщения.

Всю поступившую в прокуратуру из различных источников информацию о правонарушениях надлежит регулярно (ежемесячно, ежеквартально) анализировать и обобщать. По результатам составляются справки, в которых информацию о нарушениях следует подразделять по определенным направлениям: а) типичные нарушения прав граждан; б) законность правовых актов; в) перечень поднадзорных объектов, где наиболее часто нарушаются права граждан; г) социальные группы и слои населения, права которых не соблюдаются. Исходя из оценки ситуации прокурор определяет, где, как и кому изучать те или иные материалы и документы, представляющие интерес для выяснения правовых вопросов. Не исключается передача материалов в ходе проверки для предстоящего исследования непосредственно специалистам, привлеченным для рассмотрения конкретных возникающих на практике вопросов.

Основной перечень вопросов, подлежащих выяснению в ходе конкретной проверки, определяется характером предстоящего надзорного мероприятия на основе информации о совершенных нарушениях прав и свобод человека и гражданина. Направления надзорной работы определяются исходя из характеристики ситуации в целом по стране и на поднадзорной территории в частности. В настоящее время приоритетное значение придается защите закрепленной в Конституции РФ трудовых, жилищных, политических прав и свобод человека и гражданина, права на социальное обеспечение, неприкосновенность частной жизни и др. В зависимости от изменения обстановки приоритеты могут меняться. Это должно обязательно учитываться при выборе направления и тактики прокурорского надзора.

Особенностью организации надзора является необходимость широкого внедрения в деятельность прокуроров принципа гласности: гражданам, общественным организациям, СМИ должна предоставляться возможность получения в предусмотренных законом пределах сведений о деятельности прокуратуры, состоянии законности и правопорядка. Информация должна регулярно предоставляться органам публичной власти, а также населению (п. 19 приказа Генпрокурора РФ от 07.12.2007 N 195). Если в других отраслях прокурорского надзора известная закрытость находящихся в производстве прокуратуры материалов в большинстве случаев оправдана, то рассматриваемая сфера фактически никаких оснований для ограничения принципа гласности не дает. Более того, прокурор заинтересован в том, чтобы результаты проверок приобретали широкую огласку: от этого существенно возрастает профилактический эффект его работы. Реализация принципа гласности достигается привлечением к освещению результатов работы органов прокуратуры СМИ, проведением консультирования граждан и должностных лиц, докладами прокуроров в трудовых коллективах, участием в обсуждении коллегиальными органами актов прокурорского реагирования и др.

При проведении плановых, внеплановых проверок необходимо исключить случаи истребования излишних материалов, документов и сведений, которые могут быть получены прокурорами непосредственно в ходе проверки с выходом на место, а также не допускать факты возложения на контролирующие и иные органы (статистики и др.), организации и их должностных лиц обязанности по представлению в органы прокуратуры сведений, не относящихся к предмету проверки либо выходящих за ее пределы, а также не предусмотренных законодательством статистических данных.

При проверках исполнения работодателями трудового законодательства прокурору необходимо анализировать выполнение ими обязанностей по созданию безопасных условий труда, своевременной выплате заработной платы, при этом особое внимание уделять организациям-должникам, в отношении которых применены процедуры банкротства, а также градообразующим предприятиям, принимать меры к повышению ответственности руководителей предприятий за несоблюдение трудовых прав граждан.

В период проведения избирательных кампаний федерального, регионального и муниципального уровней следует уделять повышенное внимание вопросам соблюдения законодательства о выборах и о проведении публичных мероприятий, обеспечивать должное взаимодействие с избирательными комиссиями и правоохранительными органами.

Итоги проведенных проверок находят отражение в аналитических документах: справках, обобщениях. Итоговый документ по результатам проверки составляется прокурорским работником, проводившим проверку. В нем излагаются все установленные факты, имеющие юридическое значение. В заключительной части формируются предложения о принятии мер, направленных на устранение выявленных нарушений закона.

В соответствии с положениями ст. 23, 28 Закона о прокуратуре прокурор приносит протест в орган или должностному лицу, издавшим противоречащий закону правовой акт, нарушающий права и свободы человека и гражданина, либо обращается в суд в установленном законе порядке. В случае установления нарушения правовыми актами конституционных прав и свобод человека и гражданина прокурор во всех случаях обязан принести протест. В ситуациях, требующих, например, более профессионального юридического анализа, а также связанных с общественной значимостью оспариваемого правового акта, прокурор вправе обратиться в суд в порядке, установленном ч. 1 ст. 251 ГПК.

Представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина в соответствии со ст. 24, 28 Закона о прокуратуре вносится прокурором в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения.

Прокурор обязан возбуждать производство об административном правонарушении за нарушения порядка предоставления гражданам информации о деятельности органов публичной власти (неправомерный отказ, несвоевременное предоставление, предоставление заведомо недостоверной информации), права на ознакомление с документами и материалами соответствующих органов, непосредственно затрагивающих права и свободы, гарантированных ст. 24 Конституции РФ. Помимо права возбуждения производства об административном правонарушении прокурор в соответствии с п. 3 ст. 27 Закона о прокуратуре может передать сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые правомочны рассматривать дела об административных правонарушениях.

В соответствии с ч. 1 ст. 28.4 КоАП прокурору предоставлено исключительное право возбуждать производство об административных правонарушениях, предусмотренных в 31 статье КоАП, причем часть из них касается конституционных политических прав граждан.

Прокурор обязан пресекать факты незаконного применения к гражданам административного задержания, штрафов и иных мер административной ответственности (п. 7 приказа Генпрокурора РФ от 07.12.2007 N 195).

Пунктами 16 и 17 приказа установлено, что в документах реагирования должна излагаться правовая сущность, а также негативные последствия нарушений закона, причины и условия, которые этому способствовали, при этом следует ставить вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц. При необходимости прокурору предполагается принимать участие в рассмотрении внесенных актов реагирования, а также контролировать фактическое устранение нарушений законов, принципиально реагировать на неисполнение законных требований.

В случаях нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, прокурор предъявляет и поддерживает в судах иски в интересах пострадавших.

Специфические особенности организации прокурорского надзора по конкретным направлениям излагаются в последующих параграфах настоящей главы.

Рекомендуемая литература

1. Бессарабов, В.Г. Европейский суд по правам человека: учебно-практич. пособие / В.Г. Бессарабов. - М., 2003.

2. Бессарабов, В.Г. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина / В.Г. Бессарабов, К.А. Катаев. - М.: Городец, 2007.

3. Рохлин, В.И. Прокурорский надзор: защита прав человека / В.И. Рохлин, И.И. Сыдорук. - СПб., 2001.