Розділ V. Нагляд за додержанням і застосуванням законів

§ 1. Сутність та завдання прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів

Відповідно до п.9 Перехідних положень Конституції України, на прокуратуру України покладається нагляд за додержанням і застосуванням законів. Цю функцію конкретизовано у ст.1 Закону України «Про прокуратуру», згідно з якою прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, органами державного і господарського управління та контролю, Радою Міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими радами, їх виконавчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами здійснюється Генеральним прокурором України та підпорядкованими йому прокурорами.

Прокурорський нагляд за додержанням і застосуванням законів є по суті видом діяльності спеціально уповноважених органів державної влади, що здійснюється від імені держави шляхом використання передбачених законом повноважень та правових засобів їх забезпечення, з метою з’ясування стану додержання Конституції України та законів, вжиття заходів до усунення порушень законів, притягнення винних до встановленої законом відповідальності, поновлення порушених прав.

У загальному вигляді завдання прокурорського нагляду сформульовані у ст.4 Закону “Про прокуратуру”. Відповідно до її положень, діяльність органів прокуратури спрямована на всемірне утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку і має своїм завданням захист від неправомірних посягань: 1)закріплених Конституцією України незалежності республіки, суспільного та державного ладу, політичної та економічної системи, прав національних груп і територіальних утворень; 2) гарантованих Конституцією, іншими законами України та міжнародними актами соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини і громадянина; 3) основ демократичного устрою державної влади, правового статусу місцевих рад, органів самоорганізації населення.

Зазначені завдання нагляду за додержанням і застосуванням законів конкретизовані у наказі Генерального прокурора України № 6 гн від 15.04.04 р. ”Про організацію наглядової діяльності органів прокуратури щодо захисту прав і свобод громадян та інтересів держави”. Зокрема, з урахування актуальності суспільно-правових відносин, які відбуваються в окремих галузях економіки, промисловості, агропромисловому комплексі, фінансової системи, зосереджувати діяльність на забезпеченні додержання вимог законів відносно:

- запобігання та пропозиції легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом;

- викриття корупційних діянь та інших правопорушень, пов’язаних з корупцією;

- охорони власності, земельних ресурсів і природного середовища;

- здійснення приватизації державного та комунального майна;

- банківської, митної та зовнішньоекономічної діяльності;

- бюджетної діяльності, оподаткування та енергозбереження (п. 2.3. Наказу Генерального прокурора України № 6 гн).

Першочерговим обов’язком прокурорів є своєчасне виявлення та опротестування незаконних нормативно-правових актів, оскільки їх дія одночасно поширюється на широке коло осіб.

Особливу увагу прокурори мають приділяти нагляду за додержанням законів про адміністративні правопорушення правоохоронними та контролюючими органами, використовувати в повному обсязі повноваження, зазначення у ст. 250 КУпАП. При цьому потрібно вживати заходів щоо опротестування незаконних постанов про накладання адміністративних стягнень: оперативно реагувати на факти незаконного засосування до громадян уповноваженими органами та посадовими особами заходів адміністративного примусу. З цією метою прокурори повинні щомісяця перевіряти додержання закону: при адміністративному затримання; при доставленні правопорушника; щодо порядку й умов тримання осіб, підданих адміністративному арешту, в спецприймальниках та ізоляторах тимчасового тримання.

§2. Предмет і межі нагляду за додержанням і застосуванням законів

Відповідно до частини 1 ст.19 Закону України “Про прокуратуру”, предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є:

1. Відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам.

До числа правових актів відносяться накази, інструкції, постанови, розпорядження, правила, статути, положення тощо. Вони можуть видаватися як посадовими особами одноособово, так і колегіальними органами.

За характером приписів акти поділяються на нормативні (мають загальний характер) та індивідуальні (акти застосування норм права). Перші встановлюють загальні правила поведінки, які розповсюджуються на конкретні органи, підприємства, установи, організації, територію тощо (локальні нормативні акти) або на визначену господарську систему та підпорядковані об’єкти (відомчі акти). Оскільки видання нормативних актів, які не відповідають вимогам закону, порушує права фізичних та юридичних осіб, а також тягне відповідні порушення при прийнятті індивідуальних актів, законність нормативних актів має перевірятися прокурором у першочерговому порядку, Що стосується індивідуальних актів (актів застосування норм права), то вони породжують права та обов’язки, як правило, тільки визначених в них суб’єктів за конкретних умов. Перевірки прокурором законності їх видання проводяться, зазвичай, за скаргами громадян та юридичних осіб, повідомленнями засобів масової

інформації тощо.

Прокурор оцінює акти, виходячи з їх відповідності Конституції України та законам.

2. Додержання законів про недоторканість особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав.

Конституція України (ст.29) гарантує кожному недоторканість особи, ніхто не може бути заарештований або утримуватися під вартою інакше, як за мотивованим рішенням суду і тільки з підстав і в порядку, встановленому законом. Прокурорський нагляд за додержанням законів при здійсненні провадження у справах про адміністративні правопорушення, зокрема, при застосуванні заходів адміністративного примусу та стягнень, пов”язаних з обмеженням особистої волі громадян, є однією з гарантій забезпечення недоторканості особи.

На органи прокуратури покладається захист соціально-економічних, політичних, особистих прав та свобод громадян, які передбачені Розділом ІІ Конституції України, Законами “Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи”[14], ”Про пенсійне забезпечення”[15] “Про соціальний та правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей”[16], “Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні”[17], “Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні”[18], “Про статус ветеранів війни та гарантії їхнього соціального захисту”[19], “Про зайнятість населення”[20], “Про охорону праці”[21], “Про оплату праці”[22], “Про об'єднання громадян”[23], “Про політичні партії”[24], “Про інформацію”[25], “Про звернення громадян”[26], “Про всеукраїнський та місцеві референдуми”[27], “Про вибори депутатів міських рад та сільських, селищних, міських голів”[28], “Про вибори народних депутатів України” [29], “Про вибори Президента України”[30] та ін. Першочергове значення прокурори мають надавати захисту прав учасників війни, інвалідів, осіб похилого віку та інших осіб, які потребують соціального захисту та державної підтримки (п. 2.4 Наказу Генерального прокурора України № 6 ГН).

3. Додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища. митниці та зовнішньоекономічної діяльності.

Прокуратура повинна забезпечити нагляд за додержанням законів у сфері економічних відносин, у тому числі: “Про власність”[31], “Про приватизацію майна державних підприємств”[32], “Про приватизацію невеликих державних підприємств(малу приватизацію)” [33], “Про оренду державного та комунального майна”[34], “Про інвестиційну діяльність”[35], “Про цінні папери і фондову біржу”[36], “Про захист прав споживачів”[37], “Про ціни та ціноутворення”[38], “Про операції з давальницькою сировиною у зовнішньоекономічних відносинах”[39]та інших законів, спрямованих на реалізацію економічної реформи та розвиток ринкових відносин.

Громадяни України різних національностей мають рівні права (ст.24 Конституції України), в Декларації прав національностей України від 1.11.91 р. вирішені питання національного рівноправ’я та міжнаціональних відносин. При здійсненні нагляду за додержанням законів органи прокуратури повинні вживати заходів до виключення дискримінації громадян за національною ознакою та виникнення конфліктів на цій основі. Цьому сприяють і положення Законів “Про національні меншини в Україні”[40], “Про мови в Україні”[41] та інших. Органи прокуратури зобов’язані забезпечити нагляд за додержанням законів про охорону навколишнього середовища, зокрема, ”Про охорону навколишнього природного середовища”[42], “Про охорону атмосферного повітря”[43], “Про тваринний світ”[44], “Про природний заповідний України”[45], “Про екологічну експертизу”[46], а також Водного кодексу[47], Лісового кодексу[48], Кодексу про надра[49] тощо.

Важливішим напрямком прокурорського нагляду в сфері економіки є додержання законодавства про зовнішньоекономічну та митну діяльність. При здійсненні нагляду органи прокуратури вживають заходи до захисту державних інтересів, запобігають розбазарюванню національного багатства (Закон “Про зовнішньоекономічну діяльність”[50], Митний Кодекс тощо).

Межі нагляду за додержанням і застосуванням законів позначені:

1. колом актів, за додержанням яких здійснюється нагляд – Конституція та закони України (у тому числі й міжнародні правові акти, які ратифіковані Верховною Радою України і складають частину національного законодавства). До предмету прокурорського нагляду відносяться і інші нормативні акти, що розкривають механізм застосування закону, прийняття яких передбачено відповідним законом (наприклад, відповідно до ч.3 ст.14 Закону “Про статус і соціальний захист громадян, які потерпіли внаслідок Чорнобильської катастрофи”, Кабінет Міністрів України постановою від 02.12.92 р. визначив порядок віднесення деяких категорій осіб до таких, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи).

2. Органами, які піднаглядові прокуратурі – прокурорський нагляд не поширюється на Верховну Раду України, Президента України, Конституційний Суд України. при цьому, відповідно до п. 1.1. наказу Генерального прокурора України № 6 гн – 2004р., органи прокуратури здійснюють наглядові функції за додержанням і застосуванням законів лише відносно: 1) органів виконавчої влади та місцевого самоврядування при прийнятті, виданні правових актів; 2) органів управління, контролю та міжгалузевого нагляду виконавчої влади.

3. Компетенцією прокурора з розгляду заяв та скарг громадян – по перше, прокурор на підставі ч.1 ст.12 Закону “Про прокуратуру” розглядає тільки ті заяви і скарги про порушення прав громадян та юридичних осіб, крім тих, розгляд яких віднесено до компетенції суду.[51] По друге, перевірки виконання законів проводиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають саме прокурорського реагування (ч.2 ст.19 Закону “Про прокуратуру”).

4. Неприпустимістю підміни органів відомчого управління та контролю, і не заснованому на законі втручанні у господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству (ч.2 ст.19 Закону “Про прокуратуру”).

У зв’язку з цим прокурор не має права витребувати та одержувати інформацію, яка не має відношення до предмету нагляду, вносити пропозиції органам та посадовим особам, які не спрямовані на усунення порушень вимог закону, їх причин та умов, що їм сприяють, втручатися у відносини, які врегульовані установчими та іншими відомчими документами підприємств, установ та організацій.

Прокурорський нагляд має сприяти тому, щоб порушення законів на піднаглядових об’єктах були своєчасно та в повному обсязі виявлені в першу чергу органами відомчого управління та контролю, на яких покладається забезпечення законності та дисципліни на підпорядкованих та підконтрольних ним об’єктах. З метою недопущення підміни органів відомчого управління та контролю прокурор використовує повноваження, надані йому п.3 ч.1 ст.20 Закону “Про прокуратуру”.