Акти нагляду за додержанням і застосуванням законів

Повноваження прокурора по виявленню та усуненню порушень закону, усуненню причин та умов, що їм сприяти та притягненню винних до відповідальності реалізуються у формі наглядових актів. Такі акти, в залежності від мети їх застосування прокурором, містять вимоги, які підрозділяються на такі види:

а) обов’язкові для виконання (наприклад, про подання в прокуратуру для перевірки документів та матеріалів, видачу необхідних довідок, про проведення перевірок, ревізій діяльності підконтрольних та підпорядкованих підприємств, установ, організацій, інших структур; про явку за викликом посадових осіб та громадян до органів прокуратури для дачі пояснень; про невідкладне усунення очевидних порушень закону тощо);

б) обов’язкові для розгляду відповідними органами та їх посадовими особами (про скасування акта або приведення його у відповідність з законом, про припинення незаконної дії посадової особи, поновлення порушеного права; про усунення порушень закону, причин порушень та умов, що їм сприяють; про притягнення особи до дисциплінарної, адміністративної відповідальності тощо).

Вимоги прокурора, які відповідають діючому законодавству, є обов’язковими для всіх органів, підприємств, установ, організацій, посадових осіб та громадян і виконуються невідкладно (наприклад, припис) або у передбачені законом (наприклад, протест) чи визначені прокурором (наприклад, вимога про виділення спеціаліста для проведення перевірок, відомчих та позавідомчих експертиз) строки.

Акти нагляду за додержанням і застосуванням закону можуть бути у формі вимоги (п.1, 2, 3 ч.1 ст.20 Закону “Про прокуратуру”); протесту (п.1 ч.2 ст.20, ст.21 Закону “Про прокуратуру”); припису ( п.4 ч.2 ст.20, ст.22 Закону “Про прокуратуру”); подання (п.п.2, 5 ч.2 ст.20, ст.23 Закону “Про прокуратуру”); заяви до суду або господарського суду (п.6 ч.2 ст.20, ч.3 ст.36-1 Закону “Про прокуратуру); постанови (п.3 ч.2 ст.20, ст.24 Закону “Про прокуратуру”, а у випадках, визначених відповідними законами – протоколу про адміністративне правопорушення).

Основними умовами застосування цих актів є: своєчасність, точність та достовірність фактів, що в них вказуються; юридична обґрунтованість та вичерпне мотивування, правильність вибору адресату. Крім того, у протесті, поданні, приписі, постанові прокурора обов’язково зазначається ким і яке положення закону порушено, в чому полягає порушення та що і в який строк посадова особа або відповідний орган мають вжити до його усунення (ст.25 Закону “Про прокуратуру”).

Для кожного із прокурорсько-наглядових актів законом передбачені специфічні умови його застосування.

Вимога прокурора спрямована на одержання статистичної та іншої інформації, документів, матеріалів, актів державних органів та їх посадових осіб, проведення керівниками та колегіальними органами перевірок[57], ревізій[58] діяльності підпорядкованих і підконтрольних підприємств, установ, організацій та інших структур, виділення спеціалістів для проведення відомчих і позавідомчих експертиз тощо. Вимога прокурора повинна містити такі реквізити: найменування органу або посадової особи, до яких звертається прокурор; найменування документа, матеріалу, інформації, яка підлягає поданню в прокуратуру, зміст дій, які мають бути вчинені, коротке викладення даних про порушення законів, які відомі прокурору, вимога про надання необхідної інформації, документів, матеріалів, про проведення перевірок, ревізій, виділення спеціаліста для проведення перевірки, відомчої (позавідомчої) експертизи з викладенням конкретних питань, які підлягають з’ясуванню, з посиланням на п.1 (або 2 чи 3 ч.1 ст.20 Закону “Про прокуратуру”), строк виконання вимоги, прохання повідомити прокурора про початок перевірки, ревізії; посаду, класний чин і підпис прокурора.

Протест – акт прокурорського нагляду, який приноситься на акт органу, рішення або дію посадової особи, що суперечать закону. Він містить мотивовану вимогу про скасування акта або приведення його у відповідність з законом, а також припинення незаконної дії посадової особи, поновлення порушеного права.

Протест приноситься прокурором до органу, який його видав, або до вищестоящого органу, і повинен містити такі реквізити: найменування органу, до якого він приноситься, дату направлення протесту, назву акту –“протест”, найменування опротестованого акту (дії) або його частини, що суперечить закону, юридичне обґрунтування протесту (викладення підстав, за якими акт (дія) визнається незаконним, з обов’язковим викладенням змісту порушеного закону), пропозицію прокурора про скасування акта або приведення його у відповідність із законом, а також припинення незаконної дії посадової особи, поновлення порушеного права.

У разі, коли акт, що опротестовується, не виконано, або виконано частково, прокурор посилається на положення ч.3 ст.21 Закону “Про прокуратуру”, відповідно до якої протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта. У заключній частині протесту також вказується на обов’язковість його розгляду у десятиденний строк після його надходження, та необхідність повідомлення прокурора про його наслідки.

Прокурору надане право обрання адресата протесту: він може бути принесений до органу, який видав акт, що суперечить закону, або до вищестоящого органу в порядку підпорядкування. При обранні адресату слід виходити з того, чи потрібно втручання вищестоящого органу для усунення порушень закону, чи ні (наприклад, у випадках, коли незаконний акт видано на виконання акту вищестоящого органу управління, узгоджено з ним тощо).

У разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися з заявою до суду про визнання акта незаконним. Заяву до суду може бути подано протягом п’ятнадцяти днів з моменту одержання повідомлення про відхилення протесту або закінченого передбаченим законом строку для його розгляду. Подача такої заяви зупиняє дію правового акта.

Порядок подання прокурором заяви до суду про визнання акта незаконним передбачено главою 31-В ЦПК України. Зокрема, заява розглядається суддею одноособово у 10-денний строк з дня її надходження у відкритому судовому засіданні за участю прокурора та представника органу чи посадової особи, які прийняли рішення про відхилення протесту або не розглянули його у встановлений 10-денний строк після його надходження. Встановивши, що опротестований акт, рішення або дія посадової особи не відповідають вимогам закону, суддя постановляє рішення про задоволення вимог прокурора, визнання акта органу (рішення чи дії посадової особи) незаконними та про його скасування.

Припис – акт прокурорського нагляду, звернений до органу чи посадової особи з вимогою негайно усунути очевидне порушення закону, яке може завдати істотної шкоди інтересам держави, підприємства, установи, організації, а також громадянам, якщо не буде невідкладно усунуте. Припис вноситься тому органу або посадовій особі, які правомочні усунути порушення закону, і підлягає негайному виконанню, про що повідомляється прокурору.

Підставою для внесення припису є встановлене прокурорською перевіркою одночасне існування двох умов: 1)очевидність, неоспорюваність порушення закону та 2)реальна небезпека завдання внаслідок цього суттєвої шкоди інтересам держави, підприємства, установи, організації або громадянину, якщо порушення закону не буде негайно усунуте. Визнання шкоди суттєвою та наявність причинного зв’язку між можливістю її спричинення та порушенням закону встановлюється з урахуванням конкретних обставин (наприклад, пошкодження або втрата майна, забруднення оточуючого природного середовища, знищення природних об’єктів, порушення трудових, житлових та інших конституційних прав громадян).

Припис вноситься письмово і повинен містити: найменування адресата, найменування – “припис про усунення порушень закону”, місце та дату його винесення, джерело інформації про порушення закону, обставини порушення закону, коли і ким вони допущені, порушення якого закону має очевидний характер, вказівку на можливі наслідки порушення (кому і яка може бути завдана шкода, якщо порушення закону не буде негайно усунуте), пропозицію про конкретні дії, які необхідно вчинити з метою припинення порушень закону та недопущення завдання шкоди, вимогу про негайне виконання припису та повідомлення про це прокурора,

роз’яснення особі, якій адресовано припис, права на його оскарження вищестоящому прокурору, який зобов’язаний розглянути скаргу протягом десяти днів, або до суду.

Внесення прокурором припису про усунення порушень закону не звільняє осіб, винних у протиправних діяннях, від притягнення до кримінальної, адміністративної або дисциплінарної відповідальності, а також відшкодування матеріальної шкоди, завданої внаслідок порушення закону.

Подання – акт прокурорського нагляду про усунення порушень закону причин цих порушень та умов, що їм сприяють. Вноситься державному органу, громадській організації або посадовій особі, які уповноважені усунути порушення закону та підлягає невідкладному розгляду. Не пізніш як у місячний строк має бути вжито відповідних заходів до усунення порушень закону, причин та умов, що їм сприяють, і про наслідки повідомлено прокурору.

Подання є засобом не тільки усунення порушень закону, а й попередження порушень закону шляхом спонукання органів державної влади, управління та господарювання до вжиття заходів з ліквідації причин [59] та умов[60], які сприяють правопорушенням.

В основу подання покладаються матеріали перевірок виконання законів, узагальнень практики нагляду за виконанням окремих законів, вивчення структури, динаміки та при чин порушень законів; в ньому наводяться найбільш характерні приклади порушень закону, вказуються посадові особи, винні у неналежному виконанні або невиконанні покладених на них службових обов’язків щодо забезпечення дотримання (виконання) законів в певній правовій сфері.

Подання повинно містити такі реквізити: найменування органу, якому воно вноситься (П., І., Б., керівника), дату внесення подання, найменування акту – “подання про усунення порушень закону, причин цих порушень та умов, що їм сприяють”, вказівка на джерела, з яких одержано інформацію, факти, на підставі яких внесено подання (прокурорська перевірка, узагальнення матеріалів нагляду за додержанням законів тощо), аналіз суті виявлених порушень закону (ким і яке положення закону порушено, у чому воно полягає, наслідки порушення закону, аналіз причин порушень закону та умов, що їм сприяти, вимогу про усунення порушень закону, вжиття заходів до ліквідації причин та умов, що їм сприяють, про притягнення винних до дисциплінарної, матеріальної відповідальності, вказівку на обов’язковий невідкладний розгляд подання, не пізніше як у місячний строк вжиття відповідних заходів до усунення порушень закону. причин та умов, що їм сприяють, повідомлення прокурора про день розгляду подання на засіданні колегіального органу для участі у ньому прокурора та наслідки розгляду подання.

Подання вноситься тому органу та посадовій особі, від яких залежить своєчасне вжиття заходів до усунення порушень закону, причин порушень та умов, що їм сприяють. До вищестоящого органу прокурор вносить подання у випадках, коли порушення закону допущено за вказівкою вищестоящого органу; коли є дані про аналогічні порушення на інших підпорядкованих об’єктах; коли за порушення закону несе відповідальність керівник підпорядкованого органу тощо.

Слід також враховувати, що місцеві державні адміністрації, органі місцевого самоврядування мають значні повноваження щодо забезпечення законності на підпорядкованій їм території, підприємствах державної та комунальної форм власності. Тому в окремих випадках доцільне внесення подання цим органам.

Постанова – акт прокурорського нагляду, який виноситься прокурором в залежності від характеру порушень закону посадовою особою або громадянином, про порушення кримінальної справи, провадження про адміністративне правопорушення або дисциплінарне провадження.

Мотивована постанова виноситься прокурором і в інших випадках (наприклад, про передачу матеріалів на розгляд громадської організації).

Якщо в порядку нагляду за додержанням і застосуванням закону прокурор встановлює достатньо даних, які вказують на ознаки злочину в діях (бездіяльності) посадових осіб або громадян, він у встановленому законом порядку порушує кримінальну справу шляхом винесення відповідної постанови. Постанова надсилається органам дізнання або досудового слідства.

За наявності даних про вчинення посадовою особою або громадянином правопорушення, за яке встановлена адміністративна або дисциплінарна відповідальність, прокурор виносить відповідно постанову про порушення провадження про адміністративне правопорушення[61] або про порушення дисциплінарного провадження.

Ці постанови повинні містити: найменування, місце та дату її винесення, ким складено постанову, викладення обставин порушення закону, обґрунтування вини особи, яка на думку прокурора підлягає притягненню до відповідальності, вказівка на порушення норми закону, на підставі якого особа підлягає відповідальності, посилання на відповідну норму КК, КУпАП, КЗпП, Дисциплінарного статуту тощо. яка передбачає відповідальність за правопорушення, коротке викладення пояснення особи, яка притягається до відповідальності, їх оцінка прокурором, вимога прокурора про розгляд постанови про порушення провадження про адміністративне правопорушення або дисциплінарне правопорушення вповноваженою посадовою особою чи відповідним державним органом у 10-денний строк після її надходження, вимога прокурора повідомити про наслідки розгляду постанови.

Постанова виноситься також прокурором для примусового доставляння посадової особи або громадянина, які ухиляються від явки за викликом прокурора. У цьому випадку у постанові повинні бути наведені факти, які свідчать про ухилення особи від явки за викликом прокурора для дачі пояснень з обставин, які з’ясовуються під час проведення прокурорської перевірки, а також обґрунтовано необхідність примусового доставляння такої особи в прокуратуру, із визначенням відповідного часу. Постанова надсилається для виконання органу внутрішніх справ.

Заява до суду або господарського суду – це акт прокурорського нагляду, метою якого є захист прав та законних інтересів громадян, держави, а також підприємств та інших юридичних осіб. Звернення до суду з позовами або заявами про захист прав і свобод іншої особи, невизначеного кола осіб, прав юридичних осіб, коли порушуються інтереси держави, або визнання незаконними правових актів, дій чи рішень органів і посадових осіб – є однією із форм представництва прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді. Частина 2 ст.36-1 Закону “Про прокуратуру” визначає, що підставою представництва у суді інтересів громадянина є його неспроможність через фізичний або матеріальний стан або з інших поважних причин самостійно захистити свої порушені чи оспорюванні права або реалізувати процесуальні повноваження. Підставою для представництва в суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб. що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Під час підготовки заяви до суду прокурор: з’ясовує обставини правопорушення та пов’язані з цим правові наслідки; визначає коло осіб, які причетні до правопорушення, збирає докази, необхідні для обґрунтування вимог, з врахуванням заперечень відповідачів, визначає ціну позову, якщо позов підлягає оцінці, встановлює, якому суду підвідомча справа. Позови оформлюються відповідно до ст.137, 138 ЦПК, ст.54-57 ГПК.

Вимоги прокурора, які відповідають чинному законодавству, є обов’язковими для всіх органів, підприємств, установ, організацій, посадових осіб та громадян. Невиконання без поважних причин законних вимог прокурора тягне передбачену законом відповідальність (ч.3 ст.8 Закону “Про прокуратуру”).

Відповідно до ч.2 ст.185-6 КУпАП, залишення посадовою особою без розгляду протесту, припису або подання прокурора, а так само несвоєчасна відповідь на подання, протест чи припис – тягнуть накладання штрафу.

Стаття 185-8 (ч.1) КУпАП передбачає відповідальність посадової особи за невиконання законних вимог прокурора про проведення перевірки чи ревізії діяльності підконтрольних або підпорядкованих підприємств, установ, організацій або про виділення спеціалістів про проведення такої перевірки, про надання необхідних матеріалів. Частина 2 цієї статті встановлює відповідальність осіб за ухилення від прибуття за викликом в прокуратуру.

Протокол про вчинення такого правопорушення складає прокурор або уповноважена ним особа з числа працівників прокуратури (п.8 ч.1 ст.255 КУпАП) і надсилає його на розгляд суду.