Акции на местах: избирательные закупки как способ воздействия на транснациональные корпорации

Поскольку федеральные правительства в Северной Америке и Европе не очень хотят применять действенные меры против таких нарушителей прав человека, как Бирма, Нигерия, Индонезия и Китай, предпочитая «конструктивно вовлекать» эти страны в торговлю, инициативу взяли в свои руки правительства менее высокого уровня. В США советы мелких и крупных городов, школьные отделы муниципальных администраций и даже правительства отдельных штатов пытаются обойти этот балаган «торговых миссий», что нынче называется «внешней политикой», и вырабатывают свою собственную политику — на местном уровне.

Местные законодатели знают, что они не могут запретить транснациональным корпорациям давать деньги диктаторским режимам Нигерии и Бирмы или запретить импорт продукции компаний, использующих труд детей и заключенных в Пакистане и Китае, но могут сделать нечто другое. Они могут коллективно отказаться закупать у таких компаний товары и услуги, когда приходит время выбирать деловых партнеров во всех областях — от мобильной связи до футбольных мячей для детских спортивных школ. Цель у этих «избирательных закупочных соглашений», как называют такую политику этичной торговли, двоякая. Во-первых, такие соглашения могут привести отдельные компании к решению, что продолжать вести бизнес в неэтичных условиях за границей невыгодно, — например, если это означает потерю контрактов дома. Во-вторых, действия местных правительств могут оказать давление на правительство федеральное, чтобы то заняло более принципиальную позицию в вопросах своей внешней политики.

Переняв многое от подобных начинаний в годы борьбы с апартеидом, нынешний «бзик» (как язвительно назвал его один комментатор-республиканец) внешней политики на местном уровне зародился, как и многие другие движения за социальную справедливость, в США, в Беркли, штат Калифорния. В феврале 1995 года городской совет Беркли принял резолюцию, запрещающую закупку товаров и услуг у компаний, имеющих предприятия или дочерние компании в Бирме, или инвестирующих в экономику этой страны. Разумеется, эти компании могли по-прежнему продавать свой товар в черте города, — но только не муниципальным учреждениям, например, не полиции и не санитарной службе. Это вызвало «эффект домино» по всей стране: по последним подсчетам, двадцать два города, один округ и два штата имеют избирательные закупочные соглашения, исключающие сделки с компаниями, ведущими бизнес в Бирме, а в ряде городов запрещена закупка у компаний, инвестирующих в предприятия на территории Нигерии.

Формулировки этих регулирующих актов слегка отличаются друг от друга, но их дух хорошо передает резолюция, принятая единогласно правительством города Кембриджа, штат Массачусетс, 8 июня 1998 года:

ПРИНИМАЯ ВО ВНИМАНИЕ, ЧТО

Правительство города Кембриджа провозглашает свое право оценивать нравственные качества своих деловых партнеров при определении того, с кем оно стремится иметь деловые отношения,

ПО СТАНОВЛЯЕТСЯ:

В качестве одного из пунктов своей политики правительство города Кембриджа провозглашает, что оно не будет закупать товары и услуги у компаний или корпораций, которые ведут бизнес в Бирме…

Самый значительный шаг был сделан в июне 1996 года, когда Законодательное собрание штата Массачусетс провело «Массачусетский закон о Бирме», сильно затрудняющий компаниям, ведущим бизнес в этой стране с диктаторским режимом, получить в штате правительственный контракт. Как отметила влиятельная газета Journal of Commerce, «хотя мишени находятся далеко от их дома, местные власти неожиданно показали, что могут простирать свое влияние по всему миру».

Другое пользующееся популярностью ограничение на закупки целит не во все корпорации в данной стране, а в те, что замечены в той или иной неприемлемой деятельности конкретно, например, в использовании потогонной системы производства или детского труда. Один из примеров такого рода — средняя школа им. Монро в Лос-Анджелесе. Прочтя в журнале Life статью о производстве в Пакистане футбольных мячей, вспоминает школьница из Монро Шэрон Полсон, она и несколько ее одноклассников «сбежали с урока и стали проверять мячи, и там везде было написано Made in Pakistan. И тогда все стало как бы реальней. Раньше это было нечто такое, про что мы просто читали, а тут… „Эй, мы победили на городских соревнованиях, а ведь там были эти самые мячи“. Мы сразу поняли, за что бороться». А боролись они — и победили! — за то, чтобы отдел образования Лос-Анджелеса приостановил заказы на мячи, сделанные в Пакистане, а городской совет «провел расследование производства футбольных мячей, изготовленных в странах, где используется детский труд». Согласно Исследовательскому центру по ответственности инвесторов, «в 1997 году около двадцати больших и малых городов США… приняли „антипотогонные“ постановления, требующие, чтобы продукция, закупаемая правительствами этих городов (в том числе форменная одежда и обмундирование для полицейских, пожарных и работников коммунального хозяйства), производилась без применения потогонной системы труда».

Хотя поначалу избирательные закупочные соглашения были в первую очередь явлением американским, теперь они начинают появляться и в других местах. Город Сент-Джонс в Ньюфаундленде принял «антипотогонную» резолюцию в июне 1998 года, а группа школьников в Форт-Макмуррее, провинция Альберта, смогла заставить свой городской совет принять резолюцию, запрещающую использование изготовленных детьми футбольных мячей и петард в общественных местах. Тем временем резолюции, включающие пункт об освобождении Бирмы, стали распространяться по всему миру. 17 марта 1998 года городской совет Марриквилля в австралийском штате Новый'Южный Уэльс «единогласно проголосовал за то, чтобы стать первым органом власти за пределами США, принявшим закон об избирательных закупках в связи с Бирмой».

За последние четыре года городской совет Беркли принял множество резолюций о бойкотах — против компаний, ведущих бизнес в Бирме, Нигерии и Тибете, связанных с военной промышленностью или атомной энергией. В связи с этим депутат совета Полли Армстронг пошутила: «Скоро нам придется самим бурить нефтяные скважины». Действительно, в силу резолюций по Нигерии и Бирме и истории с разливом нефти из танкера Exxon Valdez, муниципальный совет не имеет права пользоваться услугами ни одной крупной нефтяной компании, поэтому ему приходится заправлять свои машины «скорой помощи» и поливальную технику бензином малоизвестной компании Golden Gate Petroleum. Беркли прекратил отношения с Pepsi как с поставщиком для своих муниципальных торговых автоматов из-за ее инвестиций в Бирме, но позже, когда корпорация прервала свои связи с Рангуном, возобновил контракты с ней; затем было принято решение бойкотировать компанию Соке из-за ее связей с Нигерией.

Возможно, все это звучит, как история из «Алисы в стране чудес», но подобные бойкоты действительно оказывают влияние на транснациональные корпорации. Они могут хихикать над одетым в «варенки» студенческим городком Беркли, бойкотирующим все, кроме самокруток из марихуаны и второсортного кофе, но когда в дело вступают богатые штаты типа Массачусетса или Вермонта, корпоративному миру это удовольствия не доставляет. В мае 1999 года еще три штата — Техас, Вашингтон и Нью-Йорк — приняли (пока еще не вступившие в силу) «законы о Бирме». Наконец вся эта деятельность начала приносить реальные результаты. Перед уходом из Бирмы вследствие скандала с Селин Дион, компания Ericsson проиграла тендер на модернизацию телекоммуникационного оборудования «Службы спасения 911» в Сан-Франциско из-за своих деловых связей с Бирмой; сообщается, что и Hewlett-Packard лишилась нескольких крупных муниципальных контрактов.

То, что многие компании начали уступать требованиям правозащитников, неудивительно. С тех пор как в июне 1996 года Массачусетс принял «закон о Бирме», начался массовый исход из диктаторских государств больших и знаменитых транснациональных корпораций, в том числе Eastman Kodak, Hewlett-Packard, Philips Electronics, Apple computers и Texaco. Но то, что эти компании решили уступить, вовсе не означает, что они готовы без боя принять новые препоны международным коммерческим трансакциям со стороны местных властей. Как объясняет в Wall Street Journal Роберт С. Гринбергер, " контракты на поставку в одной только, например, Калифорнии ценнее для некоторых компаний, чем любой бизнес, который они могут вести во многих странах, но они не хотят, чтобы их заставляли делать выбор".

Именно потому, что переведенная на местный уровень внешняя политика заставляет компании делать такой нелегкий выбор, многие убеждены сегодня, что она является самым эффективным политическим средством для завоевания хотя бы некоторого контроля над транснациональными корпорациями. «Избирательные закупки по „бирманской модели“, — говорит Дэнни Кеннеди, координатор лоббистской организации шахтеров Project Underground, — наша самая большая надежда».

Заявления такого рода приводят в бешенство деловое сообщество, которое, будучи застигнуто врасплох неожиданной волной муниципальных постановлений об избирательных закупках, полно решимости не повторять одну и ту же ошибку дважды. Группа компаний, в том числе ключевые бирманские и нигерийские инвесторы, такие, как Unocal или Mobil, объединилась в «Национальный совет по внешней торговле» (National Foreign Trade Council, NFTC) с целью массированного наступления на местные соглашения по избирательным закупкам. В апреле 1997 года этот совет сформировал коалицию USA*Engage, представляющую, по его собственному утверждению, 670 корпораций и торговых ассоциаций. Ее конкретная цель — коллективно бороться против подобных законов, чтобы отдельным компаниям не приходилось подставляться под огонь в одиночку. Фрэнк Киттридж, президент NFTC и одновременно вице-председатель USA*Engage, объясняет, что «многие компании отнюдь не стремятся прослыть пособниками Ирана или Бирмы. Чтобы этого избежать, нужно объединиться в коалицию».

Аргумент коалиции таков: внешняя политика — прерогатива федерального правительства, а муниципальным и местным органам власти в ней делать нечего. С этой целью USA*Engage разработала «Перечень указаний для наблюдения за действиями муниципальных властей и властей штатов», чтобы отслеживать все штаты, города и поселки, в которых принимаются соглашения по избирательным закупкам, а также и те, где возможность введения подобных мер только рассматривается, и которые пока еще подвержены внешнему нажиму. С помощью агрессивного лоббирования члены USA*Engage уже успели провалить законопроект по Нигерии, который должен был в марте 1998 года быть принят штатом Мериленд, а компания Unocal (которой не удалось не впутать свое имя в эти дебаты) сумела убедить законодательное собрание штата Калифорния не принимать «закона о Бирме» по массачусетской модели.

Наступление пошло также и с более отдаленных рубежей. Действуя в интересах транснациональных корпораций, размещенных в Европе, Европейский союз официально оспорил массачусетский «закон о Бирме» во Всемирной торговой организации, утверждая, что он нарушает норму ВТО, запрещающую правительствам принимать решения о закупках, исходя из «политических» соображений. Шли даже разговоры о том, что муниципальные власти и правительства штатов могут быть привлечены к суду их собственным федеральным правительством за нарушение устава ВТО. Хотя федеральные законодатели категорически отрицают наличие у себя такого рода намерений, Конгресс США лишь незначительным большинством голосов отклонил 5 августа 1998 года проект резолюции, которая должна была запретить правительству тратить деньги налогоплательщиков на подобные судебные иски.

Пока продолжались эти торговые баталии, транснациональные корпорации отнюдь не предавались пассивному ожиданию, гадая, уцелеют ли в этих битвах соглашения по избирательным закупкам. В апреле 1998 года Национальный внешнеторговый совет возбудил дело в федеральном окружном суде в Бостоне, оспаривая массачусетский «закон о Бирме» как антиконституционный. NFTC утверждал, что «массачусетский „закон о Бирме“ непосредственно посягает на принадлежащее исключительно федеральному правительству право и власть определять внешнюю политику, дискриминирует компании, занятые международной коммерцией, и противоречит принципам политики и целям федерального закона, самостоятельно налагая санкции на Союз Мьянмы». NFTC сумел добиться судебного решения, включающего запрет на разглашение сведений об отдельных корпорациях, подававших иск, и в суде заявил только, что опротестовываемый закон отразился на тридцати его членах. В ноябре 1998 года NFTC выиграл дело: суд признал массачусетский «закон о Бирме» неконституционным, потому что он «непозволительно посягает на право федерального правительства проводить внешнюю политику государства».

Штат уже проиграл одну апелляцию, но обе стороны заявляют, что преисполнены решимости дойти до Верховного суда. NFTC открыто признает, что его иск — это попытка создать прецедент, который полностью искоренит все муниципальные соглашения по избирательным закупкам и запреты, принятые на кампусах и в школьных отделах образования. «Мы считаем этот иск важным, создающим прецедент делом, которое решит чрезвычайно значимый, запутанный и давно уже тянущийся спор о конституционности санкций местных властей и правительств штатов», — сказал Фрэнк Киттридж.

Сторонники соглашений по избирательным закупкам возражают: они не пытаются вести собственную внешнюю политику. Они говорят, что называть эти законы «санкциями», как неизменно делают их критики, неправильно: это не правила, регулирующие бизнес, а крупномасштабное давление со стороны потребителей. Саймон Билленнесс, участник «бирманской кампании», один из составителей этих законодательных актов, образно характеризует их как «запрет на употребление стероидов». Подобно тому, как потребители имеют право личного выбора на рынке, они имеют и право выбора коллективного — в составе школьных советов, муниципальных властей или правительств штатов. Он указывает также на то, что у таких соглашений есть демонстрируемый послужной список важных побед в деле защиты прав человека. Во времена движения против апартеида пять американских штатов, девять городов и 59 университетов приняли резолюции, либо совершенно запрещавшие закупки у компаний в Южной Африке, либо требовавшие от них следования принципам Салливана^[40]. «Если бы USA*Engage преуспела в своей тактике в годы апартеида, Нельсон Мандела мог бы все еще сидеть в тюрьме», — говорит Саймон Билленнесс.

И может быть, самое важное: нападки на соглашения по избирательным закупкам превратили то, что начиналось как кампании за права граждан дальних стран, в битву за свои собственные права и свободы. Билленнесс, например, называет попытки объявить соглашения по избирательным закупкам криминальными «нарушением суверенитета штатов и демократии на местах». И это, несомненно, тактический просчет. Объявив войну этим местным начинаниям, NFTC фактически подкрепил убеждения, которые их, собственно, и породили: что корпорации стали более могущественными, чем правительства, и что федеральные правительства перестали служить интересам народа. Вследствие двух этих факторов у граждан не остается иного выбора, как только противостоять корпоративной власти собственными силами.

Находящееся в стадии обсуждения Многостороннее соглашение по инвестициям (Multilateral Agreement on Investment, MAI) проблемы не решит. В настоящий момент дискуссии по нему приостановлены, но его сторонники никоим образом не отказались от своего замысла. Согласно просочившемуся в прессу проекту 1997 года, соглашения по избирательным закупкам могут в любой момент стать незаконными. MAI недвусмысленно запрещает дискриминацию корпораций на основании их торговых отношений с другими странами и утверждает, что этот прецедент будет иметь приоритетную силу над любым предшествующим законом на всех уровнях управления, включая муниципалитеты. Мало того, транснациональным корпорациям будет дано право непосредственно подавать судебные иски на правительства за любое подозрение в нарушении постановления. Многие считают, что эти пункты положения будут вынесены на обсуждение уже в ходе следующего раунда переговоров во Всемирной торговой организации.

Так же, как в 1998 году, группировки граждан по всему миру мобилизовались на борьбу с MAI, многие подобные организации теперь провозгласили готовность противостоять лобовой атаке делового сообщества на избирательные закупки. Участники движения за свободную Бирму клянутся вывести из тени корпорации, стоящие за судебным иском NFTC, и организовать их бойкотирование. Они также указывают, что местные правительства могут легко осуществлять свой «запрет на употребление стероидов» и без запротоколированных формальных резолюций. Примером тому служит правительство города Ванкувера. В 1989 году Ванкувер принял резолюцию о соглашении по избирательным закупкам, перекрывшую доступ бензина корпорации Shell в находящийся в муниципальной собственности автопарк — из-за сомнительной деятельности компании в Южной Африке. Подобные резолюции были приняты — главным образом против банков, выдававших займы Южной Африке, — советами Торонто, Оттавы и Виктории. Но Shell Canada решила подать на город Ванкувер в суд за дискриминацию. Процесс тянулся почти пять лет, и в феврале 1994 года Верховный суд Канады пятью голосами против четырех вынес решение в пользу Shell. Судья Джон Сопинка написал, что совет действительно дискриминировал Shell, a депутаты обязаны действовать в рамках своих полномочий и при принятии решений о поставках должны ограничиваться заботой о жителях Ванкувера, а не о народе Южной Африки. Цель бойкота Shell, заключил он, «состоит в том, чтобы воздействовать на происходящее вне границ города без какой-либо заметной выгоды для его жителей».

Shell получила то, чего хотела: контракт на поставку бензина властям города Ванкувера. Но на этом проблемы компании отнюдь не закончились. Когда Shell снова стала предметом международного внимания после казни Кена Саро-Вивы, активисты местного Sierra Club^[41] снова начали давить на ванкуверский городской совет, чтобы он порвал связи с Shell. В свете постановления Верховного суда совет не мог формально принять еще одну резолюцию по избирательным закупкам. Но случилось так, что 8 июля 1997 года он передал шестимиллионный контракт на заправку своего парка машин «скорой помощи», полицейской и пожарной техники во всем округе Большого Ванкувера конкуренту Shell — компании Chevron. Вполне возможно, что решение совета было принято исключительно после анализа тендерных заявок каждой из компаний, но вряд ли можно сомневаться, что вопрос о правах человека тоже был не обойден вниманием. В административный округ Большого Ванкувера входит населенный пункт Северный Ванкувер; за четыре месяца до того, как контракт перешел к Chevron, депутаты его муниципального совета единодушно проголосовали за осуждение поведения Shell на земле народа огони и призвали всех сотрудников совета не пользоваться ее заправочными станциями. «Мы должны занять твердую позицию в отношении корпораций: нельзя забывать, как Shell грабила народ огони», — сказал тогда один из депутатов. И поскольку резолюция Северного Ванкувера была просто выражением убеждений совета, без всякого упоминания о муниципальных контрактах, Shell не могла опротестовать ее в суде. Когда контракт перешел к Chevron, местные защитники окружающей среды, уже год устраивавшие еженедельные бдения у заправочных станций Shell в Ванкувере, праздновали это как победу.

Но было ли это победой? Не пройдет и года, и Бола Ойинбо, 33-летний активист, который будет руководить захватом принадлежащей Chevron нефтеналивной баржи в нигерийском штате Ондо, напишет в своем отчете:

Мы уже собирались уходить, как вдруг увидели три вертолета. Они налетели на нас, как коршуны на цыплят, и того, что произошло дальше, никто не мог предвидеть. Вертолеты сели один за другим, из них посыпались солдаты, раздались ружейные выстрелы и автоматные очереди. Собственно, они начали в нас стрелять, как командос, даже не приземлившись. Они стреляли отовсюду. Ару лика и Джолли упали. Они умерли мгновенно… Ларри был поблизости, бросился к ним на помощь, но его тоже застрелили. Потом солдат стало еще больше, стрельба не прекращалась ни на минуту. Некоторые из моих друзей прыгали за борт в океан, другие убегали в трюм. Это был кромешный ад. Они взрывали гранаты со слезоточивым газом. Пилоты были все белые… А ведь мы были беззащитны, и не представляли для них никакой угрозы…

Протест мирно начался 25 мая 1998 года, а три дня спустя закончился бойней — два активиста были убиты. Обстоятельства зловеще напоминали те, что пятью годами раньше вызвали кампанию против Shell под руководством Кена Саро-Вивы. " Приезжайте в поселок Авойе и посмотрите, что они наделали, — пишет Ойинбо. — Там все мертвое — мангровые рощи, тропический лес, рыба, пресная вода, природа — все. Chevron убила все… Наш народ оплакивает «мертвые ручьи». По словам Ойинбо, местная община несколько раз пыталась вести переговоры с Chevron, но ее начальство так ни разу и не появилось. Захват стоявшей на рейде баржи, по их словам, был для них крайним средством, а единственным требованием — официальные переговоры с руководством Chevron.

Ойинбо и его товарищи обвиняют компанию в том, что она наняла солдат, совершивших рейд на баржу, убивших двоих и ранивших около тридцати человек. Chevron утверждает, что не несет ответственности за действия полицейских на своем судне: они просто действовали согласно закону против «пиратов». Пресс-представитель Chevron Майк Либби отрицает, что компания заплатила охранникам за вмешательство, хотя и признает, что она оповестила власти и предоставила средства транспортировки. «Очень жаль, что люди погибли, в этом, возможно, необходимости не было, но это никак не меняет того обстоятельства, что Chevron, чтобы вести бизнес в девяноста странах мира, должна сотрудничать с самыми разными правительствами», — сказал он журналистам. Компания еще больше возмутила общественность тем, что отказалась выплатить компенсацию семьям погибших — только стоимость похорон. «Если они хотят еще какой-то компенсации, пусть напишут нам, и компания, возможно, решит помочь им из гуманных соображений», — сказал Дежи Хааст-руп, менеджер Chevron по связям с общественностью. По-видимому, не случайно CEO Chevron Кен Дерр — один из самых активных участников USA*Engage и ее «крестового похода» против общественных санкций и избирательных закупок.

В отличие от Shell, Chevron еще не стала мишенью международного бойкота брэндов, хотя все больше и больше людей в мире узнают о гибели двух активистов 28 мая. Поначалу смерть коллег Болы Ойинбо даже не попала в газеты за пределами Нигерии, может быть, потому, что у него нет таких международных связей, какие были у Кена Саро-Вивы. Печальная ирония состоит в том, что Chevron, несомненно, извлекла выгоду из того, что общественные активисты приняли стратегическое решение сосредоточить свою критику на компании Shell, а не на всей нигерийской нефтяной промышленности в целом. Это указывает на самую значительную, временами вызывающую досаду, ограниченность антикорпоративных политических движений.