Лекция 8. Государственное экологическое управление

План:

1. Понятие государственного экологического управления

2. Система органов государственного экологического управления

3. Функции государственного экологического управления

4. Экономический механизм охраны окружающей природной среды

Понятие государственного экологического управления. Управление природопользованием и охраной окружающей среды - это проявление экологической функции государства. Оно представляет собой деятельность компетентных государственных органов, направленную на организацию рационального использования и воспроизводство природных ресурсов, сохранение и улучшение окружающей природной среды.

Одной из важнейших задач экологической деятельности государства в современных условиях является создание эффективной системы управления природопользованием и охраной природы, которая бы обеспечила надежный механизм экологической безопасности, ресурсосбережение, заинтересованность предприятий и организаций в защите окружающей среды от загрязнения и других вредных последствий хозяйственной деятельности.

Система органов государственного экологического управления. В настоящее время система органов государства, осуществляющих функции в сфере природопользования и охраны окружающей природ­ной среды, весьма сложна и изменчива. Тем не менее, можно выделить две основные группы органов государственного экологического управления - органы общей и специальной компетенции.

К числу первых относятся высшие государственные органы управления (Президент РФ, Правительство РФ), которые играют ведущую роль в определении экологической политики государства, ее задач и принципов, путей и методов реализации, создании организационных и правовых основ природоохранительной деятельности, осуществляют высший контроль в данной сфере. К органам общей компетенции следует также отнести местные органы управления (местные администрации), которые выполняют функции государственного регулирования и контроля в области природопользования и охраны окружающей природной среды на подведомственных им территориях. Рассматриваемая функция для органов общей компетенции не является главной, они решают и многие другие вопросы в пределах своей компетенции.

Органы специальной компетенции - это государственные органы, специально уполномоченные выполнять функции экологического управления. Их можно в свою очередь разделить на несколько групп по характеру выполняемых функций и задач.

К первой группе принадлежат органы, осуществляющие надведомственные задачи по управлению природопользованием и охраной окружающей среды, а именно:

- осуществлять разработку и реализацию целевых экологических программ;

- принимать нормативные акты по вопросам охраны окружающей природной среды;

- организовывать экологический мониторинг, проводить экологический контроль и экологическую экспертизу;

- осуществлять выдачу (аннулирование) лицензий на отдельные виды природопользования;

- согласовывать нормы и лимиты использования природных ресурсов;

- проводить совместно с другими органами стандартизацию в сфере охраны окружающей среды;

- проводить обязательную сертификацию на соответствие экологическим требованиям;

- ограничивать или приостанавливать хозяйственную деятельность, осуществляемую с нарушением экологических норм и правил;

- рассматривать дела об административных правонарушениях в области природопользования и охраны окружающей среды;

- предъявлять в суде иски о возмещении вреда, причиненного экологическими правонарушениями.

Другая группа органов государственного экологического управления осуществляет ведомственные, отраслевые задачи по управлению использованием и охраной отдельных видов природных ресурсов как непосредственно, так и в составе других государственных органов.

В число органов специальной компетенции входят также некоторые органы, которые выполняют лишь отдельные функции в сфере экологического управления. Например, Федеральный горный и промышленный надзор России - по контролю за безопасным ведением работ при использовании недр, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - по ликвидации последствий экологических катастроф, Государственный комитет РФ по стандартизации и метрологии - по нормированию (стандартизации) качества окружающей среды, Министерство внутренних дел РФ - по охране атмосферного воздуха от вредного влияния автотранспорта и защите природных объектов и комплексов (лесов, вод, заповедников и др.), Государственный таможенный комитет РФ - по предотвращению незаконного ввоза в РФ и вывоза из нее животных и растений, занесенных в Красную книгу РФ, экологически опасных веществ и товаров и т. д.

Структура и компетенция рассматриваемых органов специального управления определяются федеральным законодательством.

Функции государственного экологического управления. Несмотря на разнообразие задач и особенности компетенции рассмотренных государственных органов, их деятельность в той или иной степени затрагивает ряд общих вопросов управления в сфере использования природных ресурсов и охраны окружающей природной среды. В связи с этим можно говорить об основных направлениях деятельности органов экологического управления или их функциях.

Исходя из характера и содержания составляющих их правомочий следует выделить несколько наиболее важных функций государственного экологического управления:

1. Учет и ведение кадастров природных ресурсов. Учет и регистрация природных ресурсов - необходимая предпосылка реализации всех остальных функций государственного экологического управления, поскольку она возможна лишь при наличии соответствующей информации о природных ресурсах. Так Водный кодекс в целях обеспечения текущего и перспективного планирования, рационального использования водных объектов, их воспроизводства и охраны осуществляется учет поверхностных и подземных вод, который представляет собой систему определения и фиксации в установленном порядке состояния водных объектов по качественным и количественным показателям, степени изученности и использования. Государственный учет лесного фонда ведется для организации рационального использования, охраны и защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, систематического контроля за количественными и качественными изменениями лесного фонда и обеспечения достоверными сведениями о лесном фонде компетентных органов, юридических лиц и граждан. Аналогичные нормы содержатся в других законах, определяющих правовой режим природных ресурсов.

Учет природных ресурсов осуществляется по административно-территориальным единицам (районам, областям и т. д.), конкретным природопользователям или собственникам природных ресурсов. Данные о количественном и качественном состоянии природных ресурсов обобщаются в едином государственном документе - кадастре.

Государственный кадастр природного ресурса представляет собой совокупность необходимых и достоверных сведений о природном, хозяйственном и правовом положении природного ресурса.

Органы, на которые возложены функции по ведению природноресурсовых кадастров, а также его порядок, определяются специальными нормативными актами. Законодательством предусмотрено ведение следующих видов кадастров природных ресурсов.

Государственный земельный кадастр содержит систему необходимых сведений и документов о правовом режиме земель, их распределении по собственникам земель, землевладельцам, землепользователям и арендаторам, категориям земель, о качественной характеристике и народнохозяйственной ценности земель (ст. 110 Земельного кодекса РСФСР). В нем содержатся сведения о размерах и сравнительной оценке сельскохозяйственных угодий (бонитировка почв), экономические показатели урожайности, доходности, окупаемости и др. (экономическая оценка земель).

Данные государственного земельного кадастра подлежат обязательному применению при планировании использования и охраны земель, при их изъятии и предоставлении, при определении платежей за землю, проведении землеустройства, оценке хозяйственной деятельности и других мероприятий, связанных с использованием и охраной земель. Ведение государственного земельного кадастра обеспечивается осуществлением топографических, геодезических, почвенных, агрохимических, геоботанических и других обследований и изысканий и возложено на Государственный комитет РФ по земельной политике и его территориальные органы на местах.

В целях проведения единой политики в области земельных отношений, информационного обеспечения управления земельными ресурсами на всех уровнях, функционирования цивилизованного земельного рынка в Российской Федерации на базе новейших компьютерных сетей и информационных технологий осуществляется разработка и развертывание комплексной земельно-информационной системы в соответствии с Федеральной целевой программой «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 № 932.

Государственный водный кадастр представляет собой свод данных о водных объектах, об их водных ресурсах, использовании водных объектов, о водопользователях. Он ведется по единой системе и основывается на данных государственного учета вод (ст. 79 Водного кодекса РФ). В соответствии с Постановлением Правительства РФ «О ведении государственного водного кадастра РФ» от 23 ноября 1996 г. № 1403 его осуществляют специально уполномоченные органы по управлению водным хозяйством - Министерство природных ресурсов РФ и Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.

Государственный лесной кадастр содержит сведения об экологических, экономических и иных количественных и качественных характеристиках лесного фонда РФ, которые используются при государственном управлении лесным хозяйством, переводе лесных земель в нелесные, изъятии земель лесного фонда, определении размеров платежей за пользование лесным фондом, оценке хозяйственной деятельности лесопользователей т. д. Ведение лесного кадастра возложено на Федеральную службу лесного хозяйства России и ее территориальные органы.

Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых включает сведения по каждому месторождению, характеризующие количество и качество основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых, содержащиеся в них компоненты, горно-технические, гидрологические, экологические и другие условия разработки месторождений, содержащие геолого-экономическую оценку каждого месторождения и сведения по выявленным проявлениям полезных ископаемых.

Кадастр ведется федеральным органом управления государственным фондом недр на основе геологической информации, предоставляемой предприятиями, осуществляющими геологическое изучение недр, а также разведку и добычу полезных ископаемых (ст. 30 Закона РФ «О недрах»).

Государственный кадастр объектов животного мира содержит совокупность сведений о географическом распространении объектов животного мира, их численности, а также характеристику среды обитания, информацию об их хозяйственном использовании и другие данные, необходимые в целях обеспечения охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания (ст. 14 Федерального Закона «О животном мире»).

Ведение кадастра возлагается на различные специально уполномоченные государственные органы в зависимости от вида объектов животного мира, подлежащих учету: по охотничьим животным - на Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ; рыбным запасам - на Государственный комитет РФ по рыболовству; другим животным и животным, занесенным в Красную книгу - Государственный комитет РФ по охране окружающей среды; по объектам животного мира, занесенным в специальные перечни вредителей леса или опасных для человека - соответственно на Федеральную службу лесного хозяйства России и Министерство здравоохранения РФ (п. 2 Постановления Правительства «О порядке ведения государственного учета, государственного кадастра и государственного мониторинга объектов животного мира» от 10 ноября 1996 г. № 1342).

Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий включает сведения о статусе этих территорий, их географическом положении и границах, режиме особой охраны, природопользователях, эколого-просветительской, научной, экономической, исторической и культурной ценности и ведется в целях оценки состояния природно-заповедного фонда, определения перспектив развития сети данных территорий, повышения эффективности государственного контроля за соблюдением соответствующего режима, а также учета данных территорий при планировании социально-экономического развития регионов (ст. 4 Федерального Закона «Об особо охраняемых природных территориях»).

Кадастр составляется соответствующими органами исполнительной власти (федеральной, субъектов РФ и местного самоуправления), в ведении которых они находятся. Свод кадастровых сведений в целом по Российской Федерации осуществляет Государственный комитет РФ по охране окружающей среды (п. 3 Постановления Правительства РФ «О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий» от 19 октября 1996 г. № 1249).

Своеобразным кадастром можно считать и Красную книгу РФ, так как она представляет собой официальный свод сведений о состоянии и распространении редких и находящихся под угрозой исчезновения видов диких животных и растений с целью их охраны и воспроизводства[3].

2. Определение и проведение единой экологической политики, разработка и принятие планов и программ по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей природной среды. В рамках указанной функции осуществляется разработка экологических концепций государственного развития РФ, федеральных целевых программ, ежегодных планов Правительства по вопросам рационального использования природных ресурсов и охране окружающей природной среды и других документов в сфере экологии.

3. Финансирование и материально-техническое обеспечение экологических программ и мероприятий. В соответствии с законодательством финансирование программ и мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей природной среды производится за счет:

- федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов;

- средств предприятий, организаций и учреждений;

- экологических фондов;

- фондов экологического страхования;

- кредитов банков;

- добровольных взносов юридических лиц и граждан;

- других источников (ст. 17 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды»).

Финансирование экологических программ и мероприятий в федеральных, республиканских и других бюджетах выделяется отдельной строкой и обеспечивается материально-техническими ресурсами.

В настоящее время наблюдается значительное сокращение объема средств, выделяемых на осуществление мероприятий по охране окружающей среды из федерального и местных бюджетов. В связи с этим важным источником финансирования становятся экологические фонды.

Экологические фонды представляют собой единую внебюджетную систему государственных фондов, объединяющую федеральный, республиканские и местные фонды, которые образуются из средств, поступающих от предприятий, организаций, учреждений, граждан, а также иностранных юридических лиц и граждан, в том числе:

- сумм, полученных по искам о возмещении вреда и штрафов за экологические правонарушения;

- платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды загрязнения;

- средств от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции;

- процентов, полученных в виде дивидендов по вкладам от долевого использования собственных средств фонда в деятельности предприятий и юридических лиц;

- инвалютных поступлений от юридических лиц и граждан.

Экологические фонды расходуются на решение неотложных природоохранительных задач, воспроизводство природных ресурсов, научные исследования, внедрение экологически чистых технологий, строительство очистных сооружений, восстановление потерь в окружающей природной среде, компенсацию вреда здоровью граждан, причиненного загрязнением окружающей среды, развитие экологического воспитания и образования и др.

Помимо рассмотренных фондов могут создаваться также фонды экологического страхования с целью добровольного и обязательного страхования юридических лиц и граждан, объектов их собственности и доходов на случай экологического вреда. Их средства используются на прогнозирование, предотвращение и ликвидацию последствий экологических и стихийных бедствий, аварий и катастроф.

4. Установление правил и норм по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды; стандартизация в сфере экологии. Органы государственного экологического управления в пределах своей компетенции принимают нормативные акты, содержащие правила, требования и нормы по рациональному использованию, воспроизводству и охране земель, лесов, вод, недр, животного мира и других природных ресурсов. Эти акты являются важнейшей составной частью экологического законодательства.

Большую роль в регулировании охраны окружающей природной среды играет стандартизация (нормирование), то есть создание научно обоснованных показателей и нормативов качества природной среды, ее охраны и улучшения, а также деятельности по использованию природных ресурсов, созданию приборов контроля за состоянием природной среды и т. д.

Нормирование качества окружающей природной среды производится с целью установления предельно допустимых норм воздействия на нее, гарантирующих экологическую безопасность населения и сохранение генетического фонда, обеспечивающих рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов в условиях устойчивого развития хозяйственной деятельности.

Нормативы предельно допустимого вредного воздействия основываются на медицинских, технических и других показателях, то есть разрабатываются с учетом вредности того или иного воздействия для здоровья людей, а также с учетом уровня технического состояния производственных и других объектов и возможностей предотвращения вредного воздействия их деятельности на окружающую среду.

Нормативы предельно допустимого вредного воздействия имеют юридическое значение, так как закрепляются в нормативно-правовых актах и являются обязательными для исполнения. Они выступают критериями правомерности поведения субъектов экологических отношений, и за их нарушение установлена юридическая ответственность.

Система экологических стандартов включает в себя нормативы предельных воздействий на окружающую среду (производственных, территориальных и др.), нормативы организации охраны окружающей среды и контроля за ее качеством, а также стандарты, определяющие экологические понятия и термины.

Наиболее важное значение среди них имеют нормативы предельно допустимых воздействий на окружающую природную среду:

- нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ (ПДК) в воздухе, воде и почве. ПДК установлены для нескольких сотен химических веществ при их изолированном действии и их комбинаций в мг/куб. м (двуокиси азота, бензола, окиси углерода, пыли, сажи, свинца, ртути, фенола, хлора и т. д.);

- нормативы предельно допустимых уровней вредных физических воздействий (ПДУ), таких, как шум, вибрация, ультразвук, радиация, магнитные поля и др., для которых приняты различные единицы измерения (например, децибелы - для шума, мкВт/кв. см - для электромагнитных полей, мбэр/час - для радиационного облучения и др.). Они устанавливаются на уровне, обеспечивающем сохранение здоровья и трудоспособности людей, охрану растительного и животного мира, благоприятную для жизни окружающую природную среду;

- нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ в воду, воздух, почву (ПДВ). Они устанавливаются с учетом производственных мощностей объекта (источника загрязнения), данных о наличии мутагенного эффекта и иных вредных последствий по каждому источнику загрязнения согласно действующим нормативам ПДК. Источники загрязнения должны также соблюдать установленные уровни шума, вибрации, электромагнитных полей и других вредных физических воздействий (ПДУ).

Эти нормативы в отличие от предыдущих являются по существу индивидуальными для каждого источника загрязнения (вредного физического воздействия) и фиксируются в разрешениях (лицензиях), выдаваемых компетентными государственными органами;

- предельно допустимые нормы нагрузки на окружающую природную среду. Это комплексные нормативы, учитывающие суммарное хозяйственное и рекреационное воздействие на окружающую среду и потенциальные возможности природы при формировании территориально-производственных комплексов, развитии промышленности, сельского хозяйства, строительстве и реконструкции городов и других населенных пунктов с целью обеспечения благоприятных условий жизни населения, недопущения разрушения естественных экологических систем, необратимых изменений в окружающей природной среде.

В сфере охраны окружающей природной среды применяются также предельно допустимые нормы использования агрохимикатов в сельском хозяйстве (минеральных удобрений, пестицидов, гербицидов, стимуляторов роста и др.), нормативы предельно допустимых остаточных количеств химических веществ в продуктах питания (минимально допустимые дозы, безвредные для здоровья человека), нормативы санитарных и защитных зон для охраняемых водоемов и иных источников водоснабжения, курортных, лечебно-оздоровительных зон, экологические требования к продукции, новым технике, технологии, материалам, веществам и т. д., а также другие нормативы.

5. Распределение и перераспределение природных ресурсов; лицензирование и лимитирование природопользования и охраны окружающей природной среды. Данная функция подразумевает осуществление государственными органами деятельности по предоставлению природных объектов в пользование, собственность, аренду, а также их изъятие у природопользователей по основаниям, установленным в закон

Деятельность по распределению и перераспределению природных ресурсов проводится в рамках государственной системы лицензирования и лимитирования использования природных ресурсов, то есть путем выдачи или аннулирования соответствующих лицензий на право пользования природными ресурсами, а также определения предельных объемов такого использования (изъятия природных ресурсов или загрязнения окружающей природной среды) - лимитов. Общие вопросы лицензирования и установления лимитов в сфере природопользования рассматриваются в предыдущем разделе учебного пособия, а конкретный порядок предоставления отдельных видов природных ресурсов - в соответствующих темах, посвященных правовому режиму земель, лесов, вод, недр и др.

6. Пространственно-территориальное устройство природных ресурсов. Пространственно-территориальное устройство природных ресурсов представляет собой систему мероприятий, направленных на обеспечение реальной возможности использования природного объекта, предоставленного в пользование, и предполагает осуществление взаимосвязанных действий по обоснованию и определению границ выделяемого природного объекта, установлению их на местности, разработке планов и схем их использования, отводу соответствующих участков земель, лесов, вод, недр и т. д., составлению проектов внутрихозяйственной организации их территорий. Эта деятельность осуществляется на основе топографо-геодезических, картографических работ, инвентаризации, обследования, надзора за проведением устроительных проектов и т. д.

Функции землеустройства, лесоустройства, недроустройства и др. регламентируются законодательством о соответствующих видах природных ресурсов.

7. Контроль за рациональным использованием природных ресурсов и охраной окружающей природной среды. Контроль является важнейшей функцией государственного управления в любой его отрасли. Однако контроль в сфере экологии имеет особое значение в силу той роли, которую он способен играть в предупреждении экологических правонарушений, вред от которых, причиненный природной среде, зачастую оказывается необратимым.

8. Разрешение споров о праве природопользования; применение ответственности за экологические правонарушения.

Все споры, касающиеся предоставления и изъятия природных ресурсов, порядка и условий их использования, а также нарушения прав собственности, пользования, аренды и возмещения причиненных этим убытков, в настоящее время отнесены законодательством к рассмотрению судов: арбитражных судов, если споры возникают между юридическими лицами, или судов общей юрисдикции при разрешении споров с участием граждан. Защита прав пользования природными объектами в административном порядке осуществляется лишь в случаях, предусмотренных федеральным законом. Решения, принимаемые при разрешении споров о праве природопользования в административном порядке, могут быть обжалованы в суд.

Для рассмотрения споров, возникающих между природопользователями, находящимися на территориях разных субъектов РФ, законодательством установлен особый порядок. Такие конфликты рассматриваются специально созданными комиссиями, образованными на паритетных началах из представителей заинтересованных субъектов (ст. 79 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды»).

Процедура разрешения споров регламентируется законодательством о судопроизводстве.

Органы государственного экологического управления специальной компетенции участвуют в применении юридической ответственности за экологические правонарушения. Это может выражаться в предъявлении исков в суд о возмещении ущерба, причиненного экологическим правонарушением здоровью граждан, а также имуществу государства, юридических лиц и граждан; в наложении административных взысканий за нарушение экологических требований, направлении материалов о привлечении виновных в них лиц к дисциплинарной ответственности; в содействии компетентным правоохранительным органам в их деятельности по предупреждению и выявлению экологических преступлений, привлечению к уголовной ответственности лиц, их совершивших.

Экономический механизм охраны окружающей природной среды. В условиях формирования рыночной экономики при осуществлении функций государственного экологического управления наряду с использованием административных методов все большее значение приобретают экономические средства обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей природной среды. В связи с этим Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» вводит понятие экономического механизма охраны окружающей природной среды и определяет его задачи и основные элементы. К числу последних Закон относит рассмотренные выше экономические аспекты учета природных ресурсов, финансирование экологических мероприятий, создание и расходование экологических фондов, экологическое страхование, платность природопользования, а также экологическое стимулирование, которое может выражаться в льготном кредитовании и налогообложении предприятий и организаций при осуществлении ими деятельности, обеспечивающей природоохранительный эффект (внедрение малоотходных и безотходных технологий, использование вторичного сырья и т. д.), в применении поощрительных цен и надбавок за экологически чистую продукцию и др.