Общие принципы организации и деятельности прокуратуры РФ

Общими принципами организации и деятельности прокуратуры РФ являются положения, закрепленные в ст. 129 Конституции РФ, ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и приказах Генерального прокурора РФ, которыми устанавливается организационное построение прокуратуры, ее основания и важнейшие условия деятельности.

Основными из них являются:

- единство системы органов прокуратуры;

- централизация системы органов прокуратуры;

- независимость деятельности;

- законность деятельности;

- гласность.

Принцип единства системы органов прокуратуры РФ имеет решающее значение для организации органов прокуратуры РФ и для выполнения стоящих перед ними задач по реализации функций прокурорского надзора, предварительного следствия, иной предусмотренной законом деятельности. В самой основе образования органов прокуратуры лежит идея о необходимости обеспечения задачи единства понимания и применения законов по всей стране. Законность должна быть единой, потому что в системе организационных связей структуры государства законы выполняют роль «кровеносных сосудов». Их основная функция состоит в регулировании общественных отношений, сохранении при этом организационного единства государства и обеспечении баланса интересов государства и личности. Государство в лице его органов и должностных лиц, а также граждане, входящие в это государство, должны быть равными перед законом. Это, прежде всего, означает, что законы едины для всех, а кроме того, у закона нет альтернативы. Поскольку значение закона столь велико, для реализации этой идеи важно не только ее провозгласить, но и создать механизм единого соблюдения прав и обязанностей в государстве. Все организационные элементы такого механизма должны быть в единой системе. Поэтому очень важно, чтобы органы прокуратуры РФ были единой организационной системой. Она, в свою очередь, является эффективным гарантом обеспечения единства понимания и применения законов в государстве. Принцип единства системы органов прокуратуры РФ обеспечивается различными способами.

Прежде всего, этот принцип организационного строения органов прокуратуры РФ прямо закреплен в Конституции РФ и в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации». Так, в соответствии со ст. 129 Конституции РФ и ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура РФ является единой федеральной системой, осуществляющей от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов.

Особое значение для сохранения единства органов прокуратуры РФ имеет требование ст. 11 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», запрещающей создание и деятельность на территории Российской Федерации иных органов, не входящих в единую систему прокуратуры РФ

Единство системы органов прокуратуры РФ обеспечивает также требование закона о недопустимости вмешательства в осуществление прокурорского надзора федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц с целью повлиять на принимаемые прокуратурой решения или воспрепятствовать в какой либо форме их деятельности.

Единство системы органов прокуратуры РФ обеспечивает и исключительная компетенция Генерального прокурора РФ как главы ведомства.

В ст. 129 Конституции РФ, в частности, указано, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Все прокуроры назначаются приказами Генерального прокурора РФ. Об этом же говорится в ст. 1, 4 11, 13, 17 Федерального закона «О прокуратуре РФ».

Только Генеральный прокурор РФ имеет право принятия решений об образовании, реорганизации и упразднении органов прокуратуры, определении их статуса и компетенции.

Генеральный прокурор РФ в пределах штатной численности и фонда оплаты труда устанавливает штаты и структуру Генеральной прокуратуры РФ, определяет полномочия структурных подразделений, устанавливает штатную численность и структуру подчиненных органов и учреждений прокуратуры.

Генеральный прокурор РФ издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации и деятельности системы прокуратуры РФ. В то же время Генеральный прокурор РФ несет и ответственность за выполнение задач, возложенных на органы прокуратуры Федеральным законом «О прокуратуре РФ».

Фактически такие же права, обязанности, ответственность имеют и все нижестоящие прокуроры, однако в объеме и пределах возглавляемых ими органов прокуратуры. Такое распределение компетенции позволяет сохранять и укреплять единство системы органов прокуратуры РФ.

Не менее важными обстоятельствами, позволяющими эффективно реализовать организационный принцип единства системы органов прокуратуры РФ, являются единые для всех должностных лиц, подразделений и органов прокуратуры цели, задачи, направления деятельности и полномочия. В соответствии с ними органы прокуратуры любого звена обязаны обеспечить единство понимания и применения федеральных законов на территории Российской Федерации. Их задачами являются выявление нарушений законов, реагирование на эти нарушения, восстановление нарушенных установленных законом прав интересов граждан и государства, устранение причин и условий способствующих совершению правонарушений. В соответствии с этими задачами все органы прокуратуры действуют на строго определенных в ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» направлениях, используя при этом единые полномочия.

Следующим принципом организации является принцип централизации системы органов прокуратуры Он означает, что все нижестоящие органы и подразделения прокуратуры, а также должностные лица подчиняются вышестоящим органам, подразделениям и должностным лицам органов прокуратуры. Как и ранее рассмотренный принцип, принцип централизации служит обеспечению единства законности и единству прокурорского надзора. Этот же принцип обеспечивает удобство и простоту управления всеми составляющими систему органов прокуратуры элементами, а также оперативность в реализации задач организации и деятельности органов прокуратуры.

Данный принцип законодательно закреплен в ст. 129 Конституции РФ, в ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ». Кроме того, он реально обеспечивается закрепленной в законе системой норм, предусматривающих права, обязанности, ответственность прокуроров.

Все, что ранее говорилось о принципе единства, в равной степени можно отнести к принципу централизации системы органов прокуратуры РФ потому, что эти два принципа очень тесно связаны друг с другом и не могут быть реализованы индивидуально.

В то же время принцип централизации системы органов прокуратуры РФ в большей мере относится к организационным вопросам построения структуры управления в органах прокуратуры, в то время как принцип единства - к вопросам деятельности.

При положительной в целом оценке принципа централизации системы управления в органах прокуратуры следует иметь в виду, что усиление централизации влечет свертывание инициативы подчиненных, и это может отрицательно сказываться на результативности их деятельности. С другой стороны, в практике организации управления органами прокуратуры принцип централизации постоянно подвергается проверке на прочность. В этом смысле необходимо учитывать, что составляющие организационную систему элементы имеют различной силы собственную энергию в виде своих целей, задач, ресурсов, и эти обстоятельства, в свою очередь, могут становиться препятствием для реализации принципа централизации. Многие руководители прокуратур субъектов РФ постоянно изыскивают возможности усилить свою собственную роль в решении организационных вопросов, отнесенных к компетенции Генеральной прокуратуры РФ. Но усиление роли отдельных элементов системы, как известно, способствует децентрализации и в рассматриваемом случае инициирование самостоятельности опасно распадом централизованной системы органов прокуратуры РФ. В связи с этим очень важно найти баланс интересов всех составляющих структуру органов прокуратуры элементов и в то же время сохранить централизованную систему, так как только реализация этого принципа позволяет решить задачу единства законности в стране.

Как некоторое посягательство на принцип централизации следует рассматривать положение ст. 13 Федерального закона «О прокуратуре РФ», в соответствии с которым прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами власти субъектов РФ, определяемыми последними. Это означает, что при принятии решения о назначении на должность прокурора округа, области, края, республики предварительно должен решаться вопрос о согласии с назначением конкретного лица на должность в органах власти субъекта РФ. Следует признать, что это обстоятельство является серьезным препятствием для проведения прокурором субъекта РФ единой правовой политики Генеральной прокуратуры РФ.

Принцип независимости деятельности органов прокуратуры РФ закреплен в ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре РФ». Законом установлено, что органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами.

Гарантируется такая независимость недопустимостью вмешательства в какой-либо форме в осуществление прокурорского надзора со стороны указанных выше органов, а также со стороны средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц.

Согласно п. 2 ст. 5 Закона о прокуратуре, прокурор и следователь не обязаны давать каких-либо объяснений по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством. При этом следует отметить, что Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. № 3-П п. 2 ст. 5 признан не соответствующим Конституции РФ постольку, поскольку по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, он во всех случаях приводит к отказу органами прокуратуры в предоставлении гражданину для ознакомления материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы, без предусмотренных законом надлежащих оснований, связанных с содержанием указанных материалов, и препятствует тем самым судебной проверке обоснованности такого отказа.

Кроме того, независимость при осуществлении функций прокурорского надзора обеспечивается достаточно широкими полномочиями прокуроров и следователей, а также весьма высоким социальным положением работников прокуратуры в системе государственной службы.

Значение принципа независимости деятельности органов прокуратуры заключается в том, что его реализация, как и реализация уже названных принципов, позволяет решать задачи единства понимания и применения законов. Только независимый прокурорский надзор может обеспечить реализацию идеи о единой законности во всей стране. При этом следует иметь в виду, что речь идет о независимости в принятии решений, отнесенных к компетенции органов прокуратуры.

Независимость деятельности органов прокуратуры, однако, относится к решению внешнефункциональных задач системы. Что касается внутриорганизационной деятельности органов прокуратуры, взаимоотношений ее отдельных частей внутри системы, то здесь не может быть речи о независимости. Наоборот, все части системы взаимозависимы. Нередко недостатки работы одних подразделений органов прокуратуры напрямую связаны с упущениями в деятельности других органов и подразделений прокуратуры.

Законность является следующим принципом деятельности органов прокуратуры. Этот принцип означает, что прокуроры и следователи должны действовать в рамках и пределах, установленных законом.

Кроме того, принцип законности деятельности подразумевает строго определенные, а также предусмотренные в законе полномочия прокуроров, которыми они пользуются при осуществлении функций органов прокуратуры. Это означает, что, с одной стороны, прокуроры должны действовать в пределах предусмотренных законом прав, а с другой – этот же закон обязывает их обеспечивать верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре РФ» органы прокуратуры осуществляют свои полномочия в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами.

Гарантиями реализации принципа законности деятельности органов прокуратуры являются строгая подчиненность и подконтрольность нижестоящих прокуроров вышестоящим, а также конституционные и иные нормы, предусматривающие права граждан на судебную защиту от всякого произвола.

Принцип гласности назван в числе последних. Это, однако, не означает о его меньшей значимости для эффективности деятельности прокуратуры. Данный принцип получил закрепление в ст. 4 Федерального закона РФ «О прокуратуре РФ», в соответствии с которой органы прокуратуры действуют гласно в той мере, какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне. Реализуя принцип гласности, прокуратура обязана информировать федеральные органы государственной власти, органы власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности.

Генеральный прокурор РФ (ст. 12 Закона о прокуратуре) ежегодно представляет палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению.

Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации указанный доклад Генеральный прокурор представляет лично на заседании палаты.

Следует в то же время учитывать, что в реализации принципа гласности деятельности органов прокуратуры имеются и некоторые ограничения, которые также установлены в законе. В частности, прокуроры и следователи не обязаны давать каких-либо объяснений по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также представлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и в порядке, предусмотренных федеральным законодательством. Кроме того, никто не вправе без разрешения прокурора или без разрешения следователя разглашать материалы проверок и предварительного следствия, проводимых органами прокуратуры, до их завершения.

До сих пор речь шла о гласности деятельности органов прокуратуры, однако можно также утверждать, что этот принцип в определенной мере проявляется и как принцип организации. Например, законом предусмотрена необходимость публикации сообщения о назначении Генерального прокурора РФ на должность и освобождения его от должности. Также публикуются в печати сообщения о назначении других прокуроров на должность и освобождения от должности. Нет никаких секретов в организационном строении органов прокуратуры, направлениях деятельности, полномочиях. Все эти данные строго регламентированы в законе и доступны для изучения и обсуждения.

Названными принципами, безусловно, не исчерпываются все положения организации и деятельности органов прокуратуры РФ. Существует достаточно много других, не менее важных обстоятельств, оказывающих реальное влияние на организацию и деятельность органов прокуратуры. Например, внепартийность, недопустимость совмещения службы в прокуратуре с иной оплачиваемой деятельностью и некоторые другие. В то же время именно вышеназванные положения учитываются как принципиальные при организации системы прокурорского надзора.