Місце уряду в системі державних органів

Слово " уряд" зрозуміле кожній людині й не потребує особливого розшифрування. Однак дати визначення цього поняття все ж непросто, тому що на відміну, скажімо, від парламенту, який у будь-якій країні є одним і тим самим (орган, що видає закони), поняття " уряд" неоднозначне. Складність полягає в тому, що в різних країнах це слово означає зовсім не рівнозначні органи (за їх владними повноваженнями, способом формування і місцем у системі державного механізму). Якщо взяти найпростіший зміст цього слова (на побутовому рівні), уряд – це люди, які правлять країною. Якщо це визначення трохи ускладнити, то уряд – це центральний орган управління державою.

У найпоширенішому розумінні уряд – це виконавча влада, те, що в більшості країн світу позначається поняттями " рада міністрів", " кабінет міністрів". Тобто це група людей, які управляють повсякденними справами країни.

Однак у певних країнах поняття " уряд" означає більш високий рівень керування. Наприклад, англійське слово " government" означає весь державний механізм і включає як виконавчу, так і законодавчу й судову владу. Уряд – це вся державна машина, виходячи з трактування цього поняття американцями.

Очевидно, саме внаслідок розпливчастості терміна " уряд" в англійській мові частіше вживається конкретніший для них термін – виконавча або урядова влада. Такі позначення відмежовують функції ради міністрів, кабінету міністрів від функцій інших галузей влади, від інших ланок державного механізму і дають можливість вивчати їх у рамках їхніх власних повноважень і можливостей.

Отже, у найпоширенішому розумінні уряд – це колегіальний орган універсальної компетенції, що здійснює виконавчу и розпорядницьку владу в країні.

Зазначимо відразу, що таке визначення стосується парламентарних форм правління, а до президентських республік або До дуалістичних і абсолютних монархій воно навряд чи придатне. Справа в тому, що так званий кабінет при президентові США не є колегіальним органом, оскільки рішення на зборах членів кабінету приймаються не більшістю голосів, не колегією, а главою держави.

Так чи інакше в цілому зрозуміло, що мається на увазі під терміном " уряд" – це, говорячи військовою мовою, певний " штаб", що вирішує оперативні питання країни. Він координує різні напрями владної діяльності, управляє різноманітними галузями життя: оборона, охорона громадського порядку, закордонні справи, економіка, освіта, культура тощо.

Той орган, що ми йменуємо " уряд", по-різному називається в кожній окремо взятій країні. Найчастіше застосовуються такі стандартні найменування: рада міністрів (Індія), рада міністрів або уряд (Франція, Куба), просто уряд (Чехія, Колумбія), Кабінет (Японія). У деяких країнах є назва державна рада (Швеція, Норвегія, Фінляндія).

У федеративних державах у назві уряду позначається державний устрій. Так у ФРН він називається федеральний уряд, у Швейцарії – федеральна рада. Однак з погляду статистики, найчастіше вживаються терміни " рада міністрів" і " кабінет міністрів". До речі, іноді ці терміни вживаються як синоніми, а іноді позначають неоднакові поняття. Рада міністрів частіше зустрічається за парламентських форм правління. Кабінет, як правило, – за сильного президента або монарха (" кабінет" вважається таким, що діє при главі держави). Але іноді ці поняття співіснують в одній країні. Так у Великобританії уряд – це більше широке поняття. До нього входять близько 80 осіб. А всередині уряду є ще кабінет, що включав глав найзначні-ших міністерств, до якого входять 18–20 осіб. Це ніби уряд в уряді. Іноді в рамках кабінету виокремлюють ще вужчий внутрішній кабінет (3–5 осіб): прем'єр-міністр, міністр фінансів, міністр оборони й міністр внутрішніх справ. Ясно, що це " найважливіші" міністри, які користуються найбільшим впливом і довірою прем'єр-міністра.

Уряд, кабінет, рада міністрів – це завжди якась колегія, що визначає найважливіші вектори політики. Навіть у президентській республіці, де президент персоніфікує виконавчу владу, є реальний уряд. Однак він може позначатись якимось службовим словом, що не збігається з офіційним найменуванням. Так у США президент має кабінет, що складається з 10– 11 міністрів.

Те, що розуміється під урядом у європейському значенні слова, у США називається адміністрацією президента. До адміністрації входять міністри та інші державні службовці, в основному особи з оточення президента: радник з національної безпеки, глава Білого дому, глави спеціальних служб, помічники з економіки, зі зв'язків з іноземними державами і т. ін. Адміністрація – це коло людей, які виробляють політику, допомагають президентові приймати рішення. Саме слово " адміністрація" заміняє американцям звичне нам поняття " уряд".

Під видами урядів розуміють найчастіше відмінності за їх партійним складом. У зарубіжних країнах є партійні й безпартійні уряди. Партійні уряди є однопартійними й багатопартійними (коаліційні). Однопартійні уряди, як правило, бувають або в країнах з парламентарними формами правління, де яка-небудь із партій має домінуючу більшість у парламенті (наприклад, Великобританія або Австралія), або у президентських республіках, де міністрами, членами кабінету стають особи, які призначаються главою держави з членів своєї партії. Багатопартійні (коаліційні) уряди створюються в країнах, де жодна з політичних партій не має значної переваги в парламенті, не має абсолютної більшості. Коаліційні уряди найчастіше зустрічаються в Західній Європі – ФРН, Італії, Нідерландах, Бельгії тощо. Коаліційний уряд створюється на основі договору партійних фракцій за таким принципом: парламентська партійна фракція, що має найбільше число в парламенті, призначає свого представника на пост прем'єр-міністра й ще на кілька ключових посад. Фракція, що має менше місць, зазвичай обіймає менш значні пости: міністрів фінансів, народної освіти і т. ін. Найменші фракції переважно займають другорядні міністерські посади. Хоча це не догма, і трапляється, Що маленька партія домагається великої посади, оскільки без підтримки цієї партії коаліція не складається.

Так звані безпартійні уряди є трьох видів.

Перший вид – це безпартійні уряди, характерні для країн з абсолютною монархією (Близький Схід), де взагалі немає політичних партій. Це природна безпартійність як держави, так і уряду. Такі безпартійні уряди діють у Саудівській Аравії, Об'єднаних Арабських Еміратах, Омані, Катарі і т. ін.

Другий вид безпартійного уряду – це уряд, що створюється під час кризової ситуації. їх ще називають перехідними урядами, " діловими", " службовими", " урядами чиновників", іноді – " робочими урядами". Найчастіше говорять про уряд чиновників. Безпартійний уряд створюється тоді, коли партійні фракції не можуть домовитися й коаліція ніяк не складається. Тоді функції міністрів виконують постійні заступники міністрів (у ряді країн є така посада). Особи, що обіймають її, не змінюються залежно від того, чи приходять нові міністри або йдуть. Постійні заступники міністрів зобов'язані бути безпартійними й реалізувати наступність і традицію влади. Саме ці постійні чиновники й утворюють безпартійні уряди. Правда, слід зазначити, що такі уряди не приймають значних і важливих рішень, а займаються лише поточним управлінням країною. Такі ситуації були в Скандинавських країнах (Фінляндії, Норвегії), а в Нідерландах у 1977 р. майже півроку працював такий службовий кабінет, оскільки голландці дуже довго не могли утворити урядову коаліцію.

Уряди чиновників, або службові уряди, крім названих країн, в останні роки працювали також у Португалії, Італії, Марокко. Можливість утворення такого типу уряду передбачена навіть у деяких конституціях. Наприклад, Конституція Болгарії 1991 р. передбачає можливість створення такого уряду, якщо парламентські фракції не можуть досягти згоди й утворити коаліційний уряд (п. б ст. 99).

Третій вид безпартійного уряду, на відміну від перших двох, ненормальний варіант, оскільки безпартійні уряди можуть утворюватися за диктаторських режимів, коли всі політичні партії заборонені, а уряд формують військові. До речі, можна додати, що за диктаторських режимів не може бути й однопартійного уряду, скажімо, британського зразка, оскільки єдина партія за диктатури є просто групою прихильників диктатора. Це зовсім не партія, вона лише має назву партії й може вважатися партією тільки в уявленні прибічників режиму, а уряд, сформований із членів цієї псевдопартії, буде насправді військовою хунтою.

Залежно від підтримки уряду парламентом виокремлюють ще два типи уряду: уряд більшості й уряд меншості. Найпоширенішим варіантом є уряд більшості, тобто такий, що спирається на підтримку партійних фракцій, які утворюють коаліцію.

Уряд меншості може формуватися або фракцією, або коаліцією, яка не спирається на більшість. Існування урядів меншості можна пояснити різними причинами. Найчастіше це результат якихось політичних сутичок, конфліктів. Партії, які б могли утворити більшість, не можуть домовитися й не хочуть одна з одною об'єднуватися. Але оскільки повинна бути якась урядова влада, вони поступаються лідерством своїм політичним суперникам і обіцяють їм певний час не втручатися в їхню діяльність і не голосувати проти. Уряд меншості існує зазвичай нетривалий час, поки не виникне новий конфлікт і, як правило, така ситуація закінчується розпуском парламенту й призначенням нових виборів. Уряд меншості – дуже нестійкий, і утворюється він у кризовій ситуації. Такі уряди також можуть називатися службовими, тимчасовими, перехідними, у різних країнах по-різному. Найчастіше вони йме-нуються службовими або тимчасовими урядами. Це не те саме, що уряд чиновників, тому що уряд чиновників – це абсолютно нейтральні люди, які очолюють міністерства та відомства, а в уряді меншості міністрами є партійні діячі, які не мають абсолютної підтримки парламенту. Уряди меншості утворювалися в Скандинавських країнах (Данії, Швеції), були такі випадки в Індії та інших країнах.

Є ще поняття " уряд національної єдності". Під такою назвою виступає уряд, утворений у кризовій ситуації, у післявоєнний або післяреволюційний період, щоб об'єднати всі провідні політичні партії й політичні сили. Є істотна відмінність між коаліційним урядом і урядом національної єдності, оскільки до уряду національної єдності можуть входити партії, Що є політичними супротивниками. Вони об'єднуються на певний період заради блага країни. Скажімо, у Великобританії кілька разів створювалися такі уряди, сформовані політичними супротивниками в особі консерваторів, лейбористів і лібералів. Такі уряди іноді утворювалися і в інших країнах: Бельгії, Греції, Лівані. Мета таких урядів – подолання важкого становища в економіці або об'єднання всіх сил для відсічі зовнішньому ворогу тощо. Громадяни мають бачити, що всі сили об'єднані для подолання якоїсь загальної для всієї країни небезпеки.