Основні способи формування урядів

Порядок формування уряду, як правило, визначається формою правління держави. Можна виокремити два основних способи утворення уряду: парламентський і позапарламентський.

Парламентський спосіб утворення уряду має кілька різновидів. Найбільш відома англійська модель, за якою лідер партії, що перемогла на виборах, формує уряд. Уточнимо, що це не обов'язково може бути лідер партії. Це може бути лідер коаліції, блоку. Принаймні є певний державний діяч загальнодержавного масштабу, що спирається на більшість у парламенті.

Такий лідер формально призначається главою держави (або монархом, або президентом). Він формує склад уряду й представляє його та програму діяльності для затвердження парламентом. Після затвердження парламентом глава держави видає або підписує формальний акт про призначення прем'єр-міністра. Іноді глава держави таких актів не видає, і уряд приступає до роботи безпосередньо після затвердження його парламентом і видання при цьому звичайної парламентської постанови.

Такий варіант, крім Великобританії, характерний для країн, які були під впливом англосаксонської правової системи, входили до складу Британської Співдружності Націй або були її територіями (колоніями, домініонами): Канади, Австралії, Нової Зеландії, Індії, Малайзії та ін.

Якщо жодна партія не має більшості у парламенті, то ситуація ускладнюється. У такому випадку глава держави проводить консультації з лідерами партійних фракцій і намагається з'ясувати, чи можливе утворення коаліції і хто з керівників фракції може очолити цю коаліцію або організувати навколо себе коаліцію.

У деяких країнах (Нідерланди, Бельгія, Данія) перед такими переговорами призначається не прем'єр-міністр, спеціальна державна фігура – форматор. До речі, треба виокремити два рідких терміни: " форматор" і " інформатор". Форматор – це відповідальна особа, якій глава держави доручає визначити потенційних членів уряду й осіб, які могли б очолити уряд. Це особа, що від імені глави держави веде переговори з політичними діячами й займається організаційною роботою з підбору майбутніх членів уряду. Якщо форматор може домовитися з лідерами фракцій, заручитися їхньою підтримкою, він складає список фракції, що його підтримують. У випадку успіху такої місії форматор, як правило, стає главою уряду – прем'єр-міністром, однак він може привести до влади іншу особу. Так, у Бельгії в 1982 р. була складна політична ситуація й змінилося чотири форматори, перш ніж М. Мартене зміг надати королеві список реального уряду та став прем'єр-міністром.

Інша тимчасова державна посада – інформатор. Інформатор – особа, що проводить консультації, зустрічається з різними політичними силами й підбирає майбутнього форматора. Інформатором, як правило, стає прем'єр-міністр, що збирається піти у відставку, або якийсь політичний діяч, що не претендує на посаду глави уряду, а займається цією роботою для блага держави. В основному такі своєрідні посади, як форматор та інформатор, застосовуються в Скандинавських країнах: Данії, Норвегії та ін.

У низці країн у процесі утворення уряду завжди застосовується процедура, суттю якої є формальне обрання парламентом глави уряду. Тобто певна особа, конкретний політичний діяч представляється й пропонується парламенту як глава уряду, а парламент голосує за цю особу. Система схвалення кандидатури голови уряду парламентом застосовується у ФРН, Японії, Швеції та ін. У ФРН кандидат на посаду канцлера формально пропонується президентом, але президент не має права вибору. Він пропонує особу, яка йому представляється керівниками фракцій. Зазвичай фракції заздалегідь домовляються, і після неформального підрахунку голосів, і після того, як вони впевнені, що запропонована особа буде обрана, вони пропонують цю кандидатуру президентові. Президент вносить таку пропозицію в бундестаг, а бундестаг голосує за цю особу. У ФРН для обрання канцлера потрібне схвалення тільки нижньої палати.

У деяких країнах потрібне схвалення обох палат. У Японії, наприклад, потрібно, щоб обидві палати підтримали кандидатуру прем'єр-міністра. Якщо в розбіжності, то думка нижньої палати вважається вирішальною.

У Швеції застосовується своєрідний спосіб голосування за твердження прем'єр-міністра членами парламенту (риксдагу). Там обраним уважається кандидат, проти якого не проголосувала більшість. У літературі відзначений цікавий випадок, коли в жовтні 1978 р. був сформований уряд, що мав у своєму розпорядженні підтримку лише 10 % депутатів. Одночасно з обранням уряду був обраний його глава – У. Ульстон – голосами лише 39 депутатів (представників його партії). Проти нього проголосувало 72 депутата, інші утрималися. І оскільки 72 депутата, що проголосували проти Ульстона, природно, не становили абсолютної більшості, він став прем'єр-міністром і певний час виконував ці обов'язки.

У певних країнах для того, щоб приступити до виконання обов'язків і стати законним і легітимним, уряд має одержати підтримку парламентської більшості. Підтримка оформлюється у вигляді вотуму довіри складові уряду, лідерові уряду й програмі уряду. Така модель, коли необхідно одержати вотум довіри, називається " позитивний парламентаризм" і застосовується в Греції, Італії, Польщі, Туреччині та ін.

На одержання такої парламентської підтримки виділяється певний час. Іноді уряд приступає відразу до виконання своїх функцій, але потім протягом певного строку має одержати вотум довіри. В Італії це 10 днів, у Чехії – 80 днів. Якщо протягом цього часу підтримка не отримана, уряд не стає законним органом і йде у відставку.

В інших країнах Європи застосовується принцип так званого негативного парламентаризму. Це означає, що уряд не повинен одержувати вотуму довіри, а діє після формування доти, доки не буде пред'явлений вотум недовіри. Вважається, що уряду довіряють доти, доки спеціально не проголосують про недовіру. Така система існує в Данії, Нідерландах, Норвегії. Там уряд відразу приступає до виконання своїх функцій після затвердження главою держави (монархом). За такої ситуації можливе й існування уряду меншості. Він буде діяти доти, доки більшість не вирішить його змістити.

Найчастіше уряд формується в такий спосіб. Пропонується кандидатура на посаду глави уряду, і якщо ця кандидатура підтримується членами парламенту, то глава уряду пропонує список членів свого уряду. Зазвичай цей список затверджується цілком або взагалі не затверджується, а вважається, що це право прем'єр-міністра.

У деяких країнах є практика, коли всі члени уряди обираються парламентом. Прикладом такого роду є Швейцарія. Правда, там уряд (федеральна рада) складається всього з 7 осіб. Всі ці 7 осіб обираються на спільному засіданні обох палат Федеральних зборів.

Слід зазначити, що ці процедурні розбіжності й варіанти в порядку формування уряду в парламентарних республіках і монархіях, звичайно, мають юридичне значення, але не визначають ні склад, ні програму, ні напрям діяльності уряду, оскільки головна роль у формуванні уряду в цих країнах належить політичним партіям, виборчим блокам, об'єднанням, які мають парламентську більшість. Тому, як правило, якщо партії домовляються, то питання про склад уряду вирішується заздалегідь, і всі процедури матимуть формальний характер.

Досить своєрідна специфіка є в країнах, де діє змішана форма правління. У Франції, наприклад, за Конституцією 1958 p., прем'єр-міністр, а за поданням прем'єр-міністра – члени уряди призначаються президентом. До 1986 p., оскільки був збіг парламентської більшості й партійної належності глав держави, якихось колізій не виникало. Скажемо, президент Ш. де Голль очолював партію Об'єднання на підтримку республіки, що мала більшість у парламенті, тому де Голль призначав потрібну йому особу прем'єр-міністром. Те саме було за президентів Жискара д'Естена й Жоржа Помпіду. Однак у березні 1986 р. склалася ситуація, коли президент Міттеран, соціаліст, зіштовхнувся з парламентською більшістю, що його не підтримувала. У цих умовах він був змушений призначати не ту особу, яка підходила йому за політичними та іншими умовами, а ту, яка користувалося підтримкою парламенту. І, хоча вибір нового президента став обмежений, він все-таки впливав на призна-

чення прем'єр-міністра й деяких міністрів шляхом відхилення певних кандидатур (на пости міністрів закордонних справ і оборони). У будь-якому разі він був змушений ніби миритися з фігурою прем'єр-міністра.

У президентських республіках глава держави сам є головним носієм виконавчої (урядової) влади. У президентських республіках президент призначає й звільняє членів кабінету або уряду. У США формально діє формула, за якою призначення членів кабінету відбувається за порадою та згодою сенату. Однак випадки відмови сенату в затвердженні запропонованих президентом кандидатур трапляються дуже рідко – лише тоді, коли проти запропонованого президентом кандидата є якийсь негативний матеріал, про який президент не знав. Тоді президент сам, як правило, не наполягає і знімає кандидатуру. Якщо жодних обґрунтованих заперечень не наводиться, то призначення затверджуються майже формально. Подібним чином призначається уряд у більшості латиноамериканських країн: Чилі, Уругваї та ін. У більшості країн, що розвиваються, право призначення й звільнення членів уряду також належить главі держави, що одночасно є главою уряду (Кенія, Малаві, Заїр та ін.).

У деяких країнах до осіб, які претендують на посаду членів уряду, ставляться спеціальні вимоги. Наприклад, у Великобританії формально немає закону, що зобов'язував би міністра бути членом парламенту. На практиці членом уряду може бути тільки депутат нижньої палати парламенту – палати громад. Це пов'язане з багатовіковою традицією, і при цьому посилаються на ту обставину, що міністри несуть відповідальність перед парламентом, зобов'язані відповідати на питання членів парламенту й пояснювати свої дії. Вважається, що для цього вони повинні бути членами парламенту.

У деяких країнах міністри можуть бути, але не зобов'язані бути депутатами. Тобто наявність депутатського мандата не перешкоджає зайняттю міністерського поста (Іспанія, Фінляндія та ін.).

У Конституції Японії записано, що більшість міністрів повинні бути членами парламенту (ст. 68).

У певних країнах, навпаки, є заборона на парламентську діяльність для міністрів. Відповідно до французької Конституції діяльність членів уряду несумісна з будь-якою діяльністю професійного представництва загальнонаціонального характеру (ст. 23). Тобто французький міністр не може бути депутатом, і, якщо його призначають на посаду міністра, він повинен скласти свій депутатський мандат.

Інколи взагалі обмежується будь-яка інша діяльність для членів уряду. Основний закон ФРН передбачає, що глава держави (а також федеральний канцлер або федеральний міністр) не можуть обіймати інші оплачувані посади й навіть входити до складу наглядової ради підприємства без згоди бундестагу.

Деякі конституції містять особливі вимоги до осіб, які претендують на посаду члена уряду. Наприклад, до особливих вимог належить така, щоб міністри сповідували панівну релігію (це властиво ісламським країнам). У деяких конституціях передбачається, що майбутній міністр повинен мати особливі моральні якості й бути уродженцем країни. Такі вимоги записані в законодавстві Фінляндії. У деяких конституціях закріплюється, що міністри повинні мати особливу компетенцію, досвід, утворення тощо.

У деяких країнах під час формування уряду, особливо в країнах з багатонаціональним складом населення, враховуються географічні, етнічні та релігійні фактори. В Індії, за багаторічною традицією, у раді міністрів повинні бути представлені різні штати країни й релігійні громади, щоб уряд не був моно-етнічним і не представляв одну релігію. Вихідці з великих штатів обов'язково очолюють кілька важливих міністерств. Завжди, наприклад, представлені в уряді штати Уттар-Прадеш, Західна Бенгалія та ін. У Лівані, де уживаються майже два десятки релігійних громад, ще в 1943 р. був прийнятий спеціальний закон – Національний пакт, відповідно до якого розподіляються всі вищі посади в державі. За цим законом прем'єр-міністром країни може бути тільки мусульманин-суніт.

Щось подібне має місце в Канаді, де є дві основні мовні групи (англійська й французька). Тому в Канаді не може бути такого уряду, де б були представлені тільки англомовні громадяни країни. Обов'язково буде представлено кілька франко-фонів (осіб французького походження). Більше того, у Канаді простежується досить цікава ситуація: останнім часом прем'єр-міністр, реальний лідер країни, як правило є франко-канадцем. До речі, у Канаді також піклуються про те, щоб в уряді були представлені канадці ірландського й шотландського походження та представники кількох великих міст країни, тобто щоб не було представництва якоїсь однієї групи громадян (наприклад, англосаксів протестантського віросповідання). Там завжди є представники кількох етнічних груп і релігій.