Характеристика принципів побудови бюджетної системи України 1 страница

Дотримання обґрунтованих принципів побудови бюджетної системи, визначає ефективність її функціонування у країні.

4.Сучасні проблеми та перспективи реформування бюджетних доходів в Україні.

Розвиток на демократичних засадах ефективної бюджетної системи, науково обґрунтоване визначення її пріоритетів та орієнтирів фіскальної політики – це важливі чинники, що забезпечують конкурентоспроможність економіки України. Звідси питання вдосконалення бюджетної системи з урахуванням досвіду інших країн є дуже важливими і потребують подальших наукових досліджень. Саме з цих позицій бюджетну систему необхідно розглядати як важливий інструмент впливу щодо формування динаміки розвитку державних фінансів України. Аналіз останніх досліджень і публікацій.

Аналіз питань формування розвитку бюджетної системи країни досліджувалися в працях таких авторів, як Василик О.Д., Павлюк К.В., Пасічник Ю.В., Федосов В.М., Юрій С.І. та ін. Проте, в сучасній науково-економічній літературі ще недостатньо приділяється уваги висвітленню питань щодо розширення повноважень місцевих органів влади за умов запровадження системи децентралізації.

Структура бюджетної системи України визначається ст. 5 Бюджетного кодексу, за якою вона будується за двома, характерними для унітарних країн рівнями, коли на першому рівні – центральний, тобто Державний бюджет України, а на другому – місцеві бюджети, які теж поділяються на окремі підрівні. Державний, адміністративно-територіальний і бюджетний устрої визначають організацію і принципи побудови бюджетної системи України, її структуру, розподіл доходів і видатків між окремими ланками, правові основи функціонування бюджетів, встановлення характеру взаємовідносин між бюджетами, взаємозв’язок між окремими ланками бюджетної системи. Зокрема принципи бюджетної системи, а їх на сьогодні десять, визначаються у статті 7 Бюджетного кодексу України, це такі як: єдності, збалансованості, самостійності, повноти, обґрунтованості, ефективності та результативності субсидіарності, цільового використання бюджетних коштів, справедливості і неупередженості, публічності та прозорості.

Слід відразу ж вказати, що у порівнянні із попередньою редакцією Бюджетного кодексу де відзначалось 11 принципів щодо побудови бюджетної системи України у новій редакції цього документу залишилось 10 принципів, тобто виключено принцип відповідальності, який означає забезпечення дисциплінарної відповідальності всіх учасників бюджетного процесу за виконання своїх обов’язків і повноважень, а також бюджетних призначень відповідно до закону про державний бюджет та рішень про місцеві бюджети. Відразу ж можна зазначити, що такий принцип варто було б зберегти з огляду на необхідність посилення фінансової дисципліни серед усіх розпорядників бюджетних коштів та розробників завдань і напрямів бюджетної політики країни з урахуванням відповідальності за прийняті рішення та хід виконання затверджених показників, які знаходять своє відтворення, а в подальшому-і реалізацію у поступовому реформуванні бюджетної системи України.

В останні роки при розробці проекту основних напрямків бюджетної політики, а також Концепції реформування органів місцевого самоврядування та територіальної організації влади робиться акцент на посиленні ролі місцевих бюджетів у формуванні бюджетних доходів, в тому числі за рахунок власних джерел для того, щоб більша частина коштів бюджетних фондів залишалась на місцях, а співвідношення між державним і місцевими бюджетами ставало все більш збалансованим. В контексті уточнення складу дохідних джерел місцевих бюджетів передбачається, зокрема, можливість щодо розширення переліку місцевих податків і зборів та закріплення за органами місцевого самоврядування базового рівня граничних корегувань ставок оподаткування певними податками та зборами. Проте, частка доходів державного бюджету у доходах зведеного не зменшується, а можливо навіть дещо і зросте, а це означає, що і надалі залишатиметься наявність значної складової міжбюджетних трансфертів у доходах місцевих бюджетів. Наприклад, якщо в 2005 році частка міжбюджетних трансфертів у доходах місцевих бюджетів складала 42 %, то в 2013 році – більш, ніж 55%.

Така ситуація свідчить про надмірність процесів передачі коштів з центрального до місцевих бюджетів, а значить і обтяженість зустрічними бюджетними потоками, які у повній мірі не забезпечують реалізації, передусім, таких принципів як самостійності та ефективності побудови бюджетної системи України. В зв’язку з цим, фахівці з проблем розвитку бюджетної сфери як провідної складової державних фінансів справедливо вважають, що Україна потребує нової архітектури бюджетної системи та запровадження нових економічних механізмів, які дозволять підвищити її ефективність. Нинішня ж модель бюджетної системи формує простір для маніпулювання фінансовими потоками, внаслідок чого бюджетні ресурси часто використовуються неефективно, а на окремих щаблях бюджетної системи формуються дисбаланси.

З огляду на зазначене не важко зробити висновок, що позиція поступової децентралізації бюджетної системи повинна і в подальшому бути визначальною і знаходити своє підтвердження у документах щодо основних напрямків бюджетної політики та програмних документах Уряду, який має приділяти цьому питанню першочергову увагу з тим, щоб уже в наступному 2015 році зробити поштовх з посилення цих процесів насамперед шляхом передачі місцевим бюджетам видатків державного бюджету за окремими бюджетними програмами. І хоча перші кроки вже робляться стосовно сфери охорони здоров’я, проте, подальші дії повинні охоплювати бюджетні програми і у сфері освіти, житлово-комунального господарства, дорожнього господарства та енергозбереження, заходи з реалізації яких мають забезпечувати органи місцевого самоврядування з одночасним виділенням державою необхідних для цього коштів.

Досвід європейських держав показує, що реформування бюджетних систем і адміністративно- територіального устрою не може бути розведено в часі, воно найтіснішим чином пов’язане з процесом децентралізації, як базису реформи місцевого самоврядування через розширення повноважень місцевих органів виконавчої влади за рахунок повноважень центральних органів виконавчої влади з метою підвищення ефективності управління та найповнішої оптимізації регіональних і місцевих інтересів. І хоча необхідність проведення адміністративно-територіальної реформи в Україні не викликає заперечень, але ставить проблему визначення шляхів, рівнів та етапів здійснення такого реформування.

Очевидно, що раціональною слід вважати запропоновану двоетапність реалізації проведення реформи в контексті проведення місцевих виборів, що оптимізуватиме тривалість цієї реформи і полегшить сприйняття її населенням, а особливо районним керівництвом, яке на сьогодні найбільш опозиційно налаштоване проти будь-яких змін, що призведуть до ліквідації їхніх посад. Для реальної ж децентралізації влади й наближення її до населення слушною можна вважати і пропозицію стосовно послідовності проведення реформи, коли необхідний як вважається, процес не об'єднання (сіл у громади, громад у райони і т.д.), а саме розукрупнення, розділення нинішніх областей і районів на менші адміністративно-територіальні утворення — округи і громади. При цьому, починати адміністративно-територіальну реформу пропонується " згори", що дасть змогу ефективно організувати процес реформування й управляти ним. Першим етапом реформи має бути поділ областей на нові менші за територією й населенням адміністративно-територіальні утворення — округи, а згодом — поділ їх на громади.

Слід враховувати також, що для того, щоб новий механізм запрацював ефективно, недостатньо лише запровадити нову структуру бюджетної системи і передати кошти на рівень місцевої влади, одночасно розширивши обсяг делегованих повноважень. Необхідно, передусім, надати місцевим органам влади відповідальність та повноваження, які зобов’язуватимуть їх ефективно витрачати бюджетні кошти. А це потребує чіткої структуризації та перегляду власних та делегованих повноважень, що реалізують місцеві органи влади. При цьому обсяг делегованих повноважень має бути чітким і обмеженим, і саме на його виконання держава має надавати цільові трансферти з державного бюджету. Без запровадження вказаних заходів, щодо реформування бюджетної системи, що пов’язана із змінами у адміністративно-територіальному устрої, залишатиметься не вирішеною низка важливих проблем, інтегрованим показником глибини яких є сукупний дефіцит, який у 2013 році реально складав більш ніж 12 % ВВП. Така ситуація провокує низку негативних явищ в економіці України, головними серед яких вважаються: зростання боргового навантаження на бюджет та зниження інвестиційної активності через заморожування державних інвестицій. Як результат у 2013 році порівняно з 2004 роком капітальні видатки бюджету скоротилися майже вчетверо і становили всього 4, 4 % від загального обсягу видатків, що, безумовно, є низьким показником і не може не впливати на фінансову безпеку країни [10]. Разом з тим доведено, що якщо відбувається збільшення видатків зведеного бюджету, що спрямовуються на інвестиції, на 1 млрд. грн., то обсяги номінального ВВП збільшуватимуться на 3, 96 млрд. грн., що, безумовно, дозволить поступово змінити тенденцію спаду на тенденцію макроекономічного зростання.

Поряд із вказаними важливою проблемою бюджетної системи України є також невідпрацьований механізм проведення місцевих запозичень. Так, відповідно до останньої редакції Бюджетного кодексу міським органам влади міст з чисельністю більше 300 тисяч жителів зараз надається право щодо здійснення зовнішніх запозичень. При цьому місцеві зовнішні запозичення шляхом отримання кредитів (позик) від міжнародних фінансових організацій можуть нині здійснювати всі міські ради.

Проте в умовах, коли значну частку їхніх доходів складатимуть трансферти, це означатиме відсутність, перш за все, достатніх гарантій місцевих органів влади за взяті ними запозичення. З іншого боку, не зовсім зрозуміло, чому визначено критерієм обґрунтування фінансового потенціалу окремої території простий статистичний облік громадян, які постійно або тимчасово проживають у місті чи у іншій адміністративно-територіальній одиниці. На нашу думку, поряд зі статистичним обліком громадян за віковими групами населення варто обов’язково враховувати структуру фінансових ресурсів відповідної території, рівень зайнятості і рівень доходів на кожну сім’ю і на окремо взятого члена родини на основі даних балансу фінансових ресурсів, балансу доходів і витрат та балансу трудових ресурсів окремого регіону. Поряд з цим для підвищення ефективності видатків бюджетів доцільно провести інвентаризацію чинних державних цільових програм, які виконуються за рахунок коштів місцевих бюджетів і привести їх у відповідність з обсягами наявних фінансових ресурсів, а також передбачити в бюджетних програмах розрахунок результативних показників за напрямками і роками. Це дозволить відстежувати розвиток соціально-економічних процесів із своєчасним запровадженням відповідних заходів для створення ситуації щодо гармонічного використання фінансових ресурсів за рахунок раціонального поєднання як внутрішніх, так і зовнішніх джерел їх формування у складі доходів бюджетів. В кінцевому підсумку обґрунтування розширення сфери формування доходної частини бюджету сприятиме розвитку реальної економіки, стимулюванню приросту ВВП і збільшенню фінансових можливостей здійснення державних видатків.

Таким чином, подальше реформування бюджетної системи, що нерозривно пов’язане із змінами у адміністративно-територіальному устрої країни, давно потребує удосконалення в контексті забезпечення реалізації завдань щодо наближення безпосередньо до споживача надання бюджетних послуг, незалежно від місця проживання. Це означає, що кожний громадянин – чи він мешкає у віддаленому від районного центру селі, чи у великому місті – має отримувати коштами місцевого бюджетного фонду якісні послуги, що надаються державою і яка делегує свої функції органам місцевого самоврядування для ефективного вирішення всіх проблем соціального спрямування відповідно до державних соціальних стандартів. З урахування таких особливостей розпочинати реформаторські дії в адміністративно-територіальному поділі з метою побудови нової бюджетної моделі доцільно, як вже зазначалось, «згори», поступово рухаючись до базового рівня, тобто до рівня місцевого бюджету сіл, селищ, їх об’єднань чи окремих територій громад, щоб паралельно ще забезпечувати і адресність у наданні пільг окремим групам населення. Перегляд рішень щодо адміністративно-територіального підпорядкування сіл, селищ, міст і їх об’єднань вимагатиме, в свою чергу, подальшого перегляду повноважень держави й органів місцевого самоврядування щодо нормативного врегулювання делегованих і власних повноважень органів місцевого самоврядування з метою подальшого вдосконалення розмежування доходів і видатків між бюджетами на всіх рівнях бюджетної системи. Для фінансування власних повноважень має бути розширений кошик доходів органів місцевого самоврядування. Крім того, оскільки абсолютна більшість місцевих бюджетів отримують з державного бюджету дотації вирівнювання, раціональніше надати їм можливість залишати більшу частину загальнодержавних податків, зібраних на відповідній території, у своєму розпорядженні. Поряд із всебічним зміцненням дохідної бази місцевих бюджетів, необхідно забезпечити і прозорий механізм руху бюджетних коштів як з державного до місцевих, так і між місцевими бюджетами, а також чітко визначити відповідальність розпорядників всіх рівнів, щоб не припускати утворення заборгованості в бюджетній сфері, і контролювати максимальний рівень державного боргу та гарантійних зобов’язань уряду. Запорукою успішної реалізації таких завдань є точність, адекватність і відкритість фінансової інформації.

Запровадження середньострокового бюджетного планування, визначення збалансованості бюджету в середньо- й довгостроковій перспективі передбачають застосування таких принципів: по- перше, створення надійної системи статистичної бюджетної інформації і збору даних, а також технічне забезпечення програмування й бюджетного прогнозування. Бюджетні показники мають прогнозуватися з достатньою мірою точності для уникнення в подальшому ризиків значного відхилення від анонсованих позицій бюджетної політики, що може підірвати довіру до дієвості фінансових правил; по-друге, система бюджетної звітності має бути всебічною, всеохоплюючою в частині повного покриття бюджетних і фінансових показників, що надасть можливість здійснювати внутрішній контроль і моніторинг неухильного й послідовного виконання фінансових правил збалансованості бюджету, а також забезпечуватиме можливість вчасно повідомляти вищих посадових осіб про необхідність ухвалення політичних рішень щодо обґрунтованих пріоритетних завдань бюджетної й фінансової політики; по-третє, системи державного фінансового контролю, внутрішнього й зовнішнього аудиту мають гарантувати вчасне оприлюднення необхідної інформації стосовно жорстких бюджетних обмежень; по-четверте, фінансові й бюджетні показники мають оприлюднюватися відповідно до визначених термінів з урахуванням забезпечення ефективного зовнішнього контролю щодо дотримання фінансового і бюджетного законодавства.

Отже, з метою подальшого удосконалення бюджетної системи України першочергово необхідно забезпечити обґрунтоване формування основних параметрів бюджетної політики на кожний наступний період за чітко визначеними термінами відповідно до норм бюджетного законодавства, а також з урахуванням завдань економічної політики країни, концепція та довгострокові завдання якої повинні відображатися у державних програмах економічно і соціального розвитку на кожний наступний рік та на середньострокову перспективу.

Для цього у бюджетному законодавстві спершу слід чітко визначити поняття «бюджетна політика» та «пріоритети бюджетної політики», На нашу думку, бюджетна політика – це системна сукупність науково-обгрунтованих і законодавчо визначених засад, а також пріоритетів і конкретних заходів щодо цілеспрямованої діяльності держави з оптимізації взаємодії міжбюджетних відносин та бюджетного процесу з метою забезпечення збалансованості формування і розподілу фінансових ресурсів між різними ланками бюджетної системи та ефективного її функціонування, спрямованого на економічне зростання і підвищення рівня соціальних стандартів в контексті стратегічних завдань економічного розвитку країни.

Головною ж проблемою бюджетної системи України, залишається регулювання міжбюджетних відносин на різних її рівнях з метою збалансування доходів і витрат як окремих бюджетів, так і зведеного бюджету в цілому. Вирішити це питання водночас навіть за умов постійного коригування окремих положень Бюджетного кодексу не є можливим. Для цього необхідно застосувати нові, більш ефективні елементи бюджетного механізму, які б забезпечували стимулюючий вплив максимального зацікавлення органів місцевої влади у пошуках джерел власних бюджетних надходжень для формування доходної частини кожного місцевого бюджету. В даному аспекті важлива роль повинна відводитися удосконаленню механізмів формування кошика доходів місцевих бюджетів, який за своїм економічним змістом повинен бути першоджерелом у збалансуванні всіх складових доходної частини місцевого бюджету, а не передумовою немотивованої і безініціативної роботи місцевих органів у розробці проектів своїх бюджетів в контексті передусім формування доходів і пов’язаних з ними видатків та кредитування.

Доцільним видається також перехід на застосування цільових трансфертів при реалізації делегованих функцій; запровадження нових інструментів наповнення місцевих бюджетів, зокрема розширення джерел доходів за рахунок активнішої підприємницької, інвестиційної та фінансової діяльності; надання більшої самостійності місцевій владі шляхом децентралізації розподілу бюджетних ресурсів. Такі заходи мають бути ефективними регуляторами бюджетного впливу у зростанні доходів місцевих бюджетів з поступовим звуженням потреби використання для цього значних обсягів міжбюджетних трансферів. Оскільки ж, перебудова бюджетної системи потребує чималих фінансових ресурсів на адміністративні витрати, на вирівнювання фіскальних дисбалансів, масштабним реформам мають передувати часткові реформи та пілотні проекти.

Загалом же запровадження механізмів управління бюджетною системою слід здійснювати поступово, виходячи із необхідності забезпечення реалізації конституційних функцій і повноважень держави відповідно до обраної економічної моделі суспільства, яка декларується у державних концептуальних документах стратегічного значення і має спрямовуватися на гармонізацію державних і приватних інтересів суб’єктів господарювання та різних категорій населення.

5.Система бюджетних доходів в Україні та її правове значення.

Сутність державного бюджету проявляються в процесі їх формування, розподілу та відтворення з метою забезпечення фінансування суспільно необхідних видатків. Вони функціонують в умовах розширеного суспільного відтворення і мобілізації бюджетних ресурсів в єдиному фонді грошових коштів з метою використання для забезпечення виконання функцій держави.

Для функціонування держави необхідна наявність певних фінансових ресурсів, що дозволяли би їй здійснювати свої функції та реалізовувати певні завдання, що перед нею стоять.

Однак, варто розрізняти такі дефініції як «державні доходи» та «доходи бюджету». Державні доходи –це економічна категорія, що відображає об’єктивні явища, оскільки саме існування держави неминуче пов’язано із необхідністю формування фонду грошових коштів для виконання державною своїх економічних, соціальних та політичних функцій та завдань.

Доходи бюджету вже носять суб’єктивний характер, оскільки пов’язані із певною діяльністю держави та діями окремих людей.

Крім того, варто відмітити, що дефініція «державні доходи» є значно ширшою, ніж «доходи бюджету», оскільки у складі державних доходів крім доходів бюджету є інші складові. Таким чином, доходи бюджету є важливою складовою системи державних доходів, однак до складу державних доходів також включаються такі складові як доходи позабюджетних цільових фондів, державні позики та чисті доходи державних підприємств та організацій.

Відповідно до визначення, наданого у ст. 2 Бюджетного кодексу, доходи бюджету –податкові, неподаткові та інші надходження на без поворотній основі, справляння яких передбачено законодавством України (включаючи трансферти, плату за надання адміністративних послуг, власні надходження бюджетних установ).

Однак, таке визначення значно звужує сутність доходів бюджету як економічного поняття.

Доходи бюджету як економічне поняття–це економічні відносини, що виникають між державою, юридичними та фізичними особами з приводу формування частини фінансових ресурсів держави в процесі розподілу та перерозподілу ВВП, що акумулюється у бюджетах різних рівнів для виконання покладених на державу функцій.

6.Структура доходів Державного Бюджету України

Згідно бюджетного законодавства у складі доходів Державного бюджету України виділять:

– доходи загального фонду та спеціального фонду державного бюджету;

Склад доходів загального фонду державного бюджету, визначено ст. 29 Бюджетного кодексу. До складу доходів загального фонду бюджету зараховуються як податкові, так і неподаткові надходження, доходи від операцій з капіталом та трансферти.

Для реалізації своїх функцій держава відшукує фінансові ресурси. Основним джерелом доходів держави є валовий внутрішній продукт, частину якого вона і використовує. При чому, використовує лише ту частину, яка переходить у її власність без будь-яких умов і обов’язків по відношенню до інших осіб у вигляді різного виду платежів. Саме ця частина валового внутрішнього продукту і складає державні доходи, якими можуть розпоряджатися органи державної влади.

Доходи державного бюджету – поняття більш вужче, ніж доходи держави. Доходи Державного бюджету України – це частина доходів держави, яка використовується для фінансування виконання органами державної влади загальнодержавних функцій, які визначені Конституцією України.

Класифікація доходів бюджету визначена Постановою Верховної Ради України” “Про структуру бюджетної класифікації України”, яка була прийнята 12 липня 1996 року. Згідно з цим документом доходи групуються наступним чином:

Ø Податкові надходження:

§ податки на доходи, податки на прибуток, податки на збільшення ринкової вартості;

§ податки на власність;

§ платежі за використання природних ресурсів;

§ внутрішні податки на товари та послуги;

§ податки на міжнародну торгівлю та зовнішні операції;

§ інші податки.

Ø Неподаткові надходження:

§ доходи від власності та підприємницької діяльності;

§ адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційного та побічного продажу;

§ надходження від штрафів та фінансових санкцій;

§ інші неподаткові надходження.

Ø Доходи від операцій з капіталом:

§ надходження від продажу основного капіталу;

§ надходження від продажу державних запасів товарів;

§ надходження від продажу землі та нематеріальних активів.

Ø Офіційні трансферти:

§ від органів державного управління інших рівнів;

§ із-за кордону;

§ з недержавних джерел.

Ø Державні цільові фонди:

§ Фонд для здійснення заходів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та соціального захисту населення;

§ Пенсійний фонд України;

§ Фонд соціального страхування України;

§ Фонд сприяння зайнятості населення України;

§ Державний інноваційний фонд України;

§ Фонд розвитку паливно-енергетичного комплексу;

§ інші фонди.

Таким чином, під системою доходів Державного бюджету можна розуміти взаємозв’язок всієї сукупності доходів та її диференціацію на окремі групи.

Доходи бюджетів створюються за рахунок податків від фізичних і юридичних осіб, зборів та інших обов’язкових платежів, надходжень з інших джерел, що встановлені законодавством України.

Згідно зі ст. 11 Закону України “Про бюджетну систему України” доходи Державного бюджету України формуються за рахунок:

· частини податку на добавлену вартість, яка визначається Законом про Державний бюджет України на наступний рік;

· частини акцизного збору, яка визначається Законом про Державний бюджет України на наступний рік;

· податку на прибуток підприємств і організацій усіх форм власності (крім комунальної) і підпорядкування у розмірі, що дорівнює 30 відсоткам від ставки, передбаченої законодавством для відповідної категорії платників;

· податку на майно підприємств і організацій усіх форм власності і підпорядкування у розмірі, що дорівнює 30 відсоткам від ставки, передбаченої законодавством України;

· плати за землю, що дорівнює 30 відсоткам від ставки, передбаченої законодавством України;

· надходжень від зовнішньоекономічної діяльності;

· частини доходів від приватизації державного майна, що перебуває в загальнодержавній власності, яка визначається Законом про Державний бюджет України на наступний рік;

· надходжень від реалізації державного майна, що перебуває в загальнодержавній власності;

· орендної плати за оренду майна цілісних майнових комплексів, що перебувають у загальнодержавній власності;

· внесків до Пенсійного фонду України;

· внесків до Фонду для здійснення заходів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та соціального захисту населення;

· внесків до Державного фонду сприяння зайнятості населення;

· внесків до інших загальнодержавних цільових фондів, створення яких передбачено законодавством України;

· надходжень від внутрішніх позик;

· перевищення доходів над видатками Національного банку України;

· повернутих державі позик, процентів по наданих державою позиках і кредитах;

· дивідендів, одержаних від акцій та інших цінних паперів, що належать державі в акціонерних господарських товариствах, створених за участю підприємств загальнодержавної власності;