Центральные учреждения

Первая половина XVII в. – время расцвета приказной системы и постепенного внедрения ее во все отрасли управления. В течение 10–20-х годов XVII в. происходило восстановление всех звеньев системы государственного управления, разрушенной в годы «смуты». В первые годы правления династии Романовых начали функционировать около 20 прежних центральных учреждений. Новому правительству пришлось решать серьезные социально-экономические и политические проблемы. Прежде всего предстояло пополнить опустошенную государственную казну, наладить поступление государственных налогов. Поэтому в первые годы правления новой династии усиливается фискальная деятельность приказов. Окончательно оформились четвертные приказы и был создан ряд новых постоянных и временных центральных учреждений, ведавших сбором налогов (Новая четверть в 1619 г., приказ Большой казны – в 1621–1622 гг.).

Новым элементом в приказной системе управления стало формирование учреждений патриаршего управления. После возвращения патриарха Филарета из плена на базе патриаршего двора были созданы три приказа (Дворцовый, Казенный, Разрядный), управлявшие всем патриаршим хозяйством.

В первой половине XVII в. широко распространены были временные приказы, создаваемые заведомо как временные по специальному указу, определяющему функции, главу приказа, весь его штат и бюджет. Например, война 1632–1634 гг. с Польшей и начало строительства оборонительных линий на юге страны вызвали к жизни целый ряд временных приказов. Всего к 1646 г. в стране насчитывалось 26 приказов общегосударственной компетенции (постоянных), 3 – временных, 5 – дворцовых, 3 – патриарших.

Во второй половине XVII в. в связи с коренными изменениями в социально-экономической жизни России, ее внутриполитическом развитии и международном положении меняется государственный аппарат.

В это время окончательно укрепляется и оформляется крепостничество, складывается всероссийский рынок, возникает мануфактурное производство, углубляется социальное расслоение деревни. Противоречивость этих процессов обусловила обострение социальных отношений в городе и деревне. В 1670–1671 гг. Россию охватила мощная крестьянская война. Одновременно в этот период продолжается освоение Сибири, строятся оборонительные крепости на юге, юго-востоке и юго-западе страны.

Сословно-представительная монархия к этому времени себя изжила. Уложение 1649 г. определяло по-новому права разных слоев общества, прежде всего дворянства и верхушки посада. Дворянство стремилось на деле осуществить законодательные нормы Уложения и обеспечить «крепость» крестьян владельцам, подавить их сопротивление. Старый государственный аппарат не мог в полной мере обеспечить выполнение этих задач. Это потребовало изменения формы правления путем усиления абсолютистских начал и перестройки организации армии.

Система приказов сохранилась. Основное ядро их осталось прежним. Но были созданы новые территориальные приказы для управления освобожденными русскими землями. С новыми условиями страны связано создание Монастырского приказа, ведавшего монастырскими землями и судебными делами населения духовных вотчин, и Рейтарского, созданного для организации и управления войсками нового строя. Особое место занимал функционировавший в 1654–1675 гг. приказ Тайных дел. Основная часть дел этого приказа была связана с управлением дворцовым хозяйством. Для этого времени характерно развитие дворцовых учреждений. В 1664 г., например, выделился Судный дворцовый приказ.

Серьезная перестройка с целью упрощения и дальнейшей централизации была предпринята в 80-е годы. Наиболее важной была попытка объединить все вопросы финансового характера в укрупненном приказе Большой казны, к которому отошел ряд функций четвертей и некоторых других приказов. К этому времени относятся мероприятия по концентрации всех вотчинных и поместных дел в Поместном приказе, а дел о службе – в Разрядном с изъятием их из ведения территориальных приказов.

Во второй половине XVII в. широкое распространение получили временные учреждения – комиссии, которые формировались в Москве из дьяков и московских подьячих и посылались вместе с сыщиками, межевщиками, разборщиками и т. д. на поиск беглых крестьян. Комиссии создавались по специальному указу, который определял их количественный состав, направление деятельности, назначал руководителей. Создание подобных комиссий с 60-х годов XVII в. приобрело массовый характер.

Всего к 1698 г. в России насчитывалось 26 приказов общегосударственной компетенции (постоянных), 1 – временный, 6 – дворцовых, 3 – патриарших и 19 других высших городских и дворцовых учреждений.

Во главе приказа стоял начальник – судья, в основном из членов Боярской думы, некоторые из них управляли сразу несколькими приказами. Так, боярин Б. И. Морозов, любимец Алексея Михайловича, возглавлял 5 приказов: Стрелецкий, Большой казны, Новой четверти, Иноземский,

Аптекарский; дипломат А. Л, Ордин-Нащокин – Посольский и Малороссийский приказы и три четверти (Новгородскую, Владимирскую и Галицкую).

Помощниками начальника–судьи были дьяки (число их в разных приказах разное). Дьяки набирались в основном из рядового дворянства или из духовного звания, Они вершили дела, выносили приговоры. За службу получали поместный оклад – до 600 четвертей земли – и денежный – до 240 руб. в год. Им подчинялись канцелярские служащие из дворян и детей приказных людей – подьячие, служившие сначала без жалованья, потом, по мере приобретения опыта, получавшие оклад 1-5 руб. в год.

Важнейшей чертой приказной системы XVII в. является возрастание количества занятых в ней людей.

Таблица 1

Численность судей и приказных людей московских учреждений XVII в.

Окончание табл. 1

Наибольший рост числа приказных людей приходится на 70-е годы XVII в. При этом заметно возрастание подьяческих штатов, что происходило по инициативе приказных судей и дьяков и диктовалось внутренними потребностями учреждения. С 60-х годов приказы превращаются в крупные учреждения с большим штатом и разветвленной структурой. Почти исчезают приказы с 1–3 подьячими. Средним становится приказ со штатом 20–40 чел. Среди крупных приказов видное место занимал Поместный со штатом в 1698 г. в 416 чел. В приказе Большой казны в 1698 г. работало 404 чел., Большого дворца – 278 чел., в Разряде – 242 чел.

Таблица 2

Число приказных людей в государственных учреждениях XVII в.

Московские подьячие часто переводились во временные приказы, посылались с административными заданиями в города, полки, посольства. Резкое возрастание с 70-х годов XVII в. этой служилой группы послужило базой для формирования государственного аппарата абсолютной монархии, основные черты которой четко проступают в последние десятилетия века.

Структура приказов определялась их компетенцией и широтой деятельности, с чем были связаны и размеры приказных штатов. Большие приказы (Поместный, Разрядный, Казанского дворца) делились на столы. Разделение происходило в основном по территориальному принципу. Например, в Поместном приказе в течение XVII в. имелось четыре территориальных стола, хотя состав подведомственных им городов и их названия менялись. В 1627–1632 гг. в приказе имелись Московский, Рязанский, Псковский и Ярославский столы, с середины века исчезает Ярославский стол, но образуется Владимирский. В результате перестройки работы приказов в 80-е годы в нем появилось еще три стола, но организованных уже не по территориальному, а по функциональному принципу. Иначе складывалась структура приказа Казанского дворца. В 1629 г. в нем имелось три функциональных стола (Денежный, Разрядный и Поместный) и один территориальный (Сибирский). В 1637 г. последний был преобразован в самостоятельный Сибирский приказ, в котором к концу века появились территориальные Тобольский, Томский, Ленский столы. Бывали случаи, когда тому или иному приказу передавались функции другого учреждения, что приводило к выделению в его составе особого стола. Так, в 1667–1670 гг. в составе Посольского приказа, ранее не имевшего деления на столы, создан был особый Смоленский стол, который ведал землями, вошедшими в состав России по Андрусовскому перемирию. При уничтожении в 1681 г. Холопьего приказа, функции которого перешли к вновь созданному Судному, в составе последнего был организован для выполнения их особый стол.

Столы делились на повытья, создававшиеся в основном по территориальному принципу. Повытья не были устойчивыми структурными единицами и не носили определенного названия. Иногда они носили порядковый номер или наименование по фамилии стоявшего во главе их подьячего. В более мелких приказах деления на столы не было, а существовали только повытья. Например, Посольский приказ делился на повытья. Три из них ведали связями со странами Западной Европы, два – с азиатскими государствами.

Приказная система с ее централизацией и бюрократией, бумажным делопроизводством и бесконтрольностью породила волокиту, злоупотребления, взяточничество, что особенно явственно обнаружилось к концу XVII в.