Центральные государственные учреждения. В начале XVIII в. в России была проведена реформа центрального правления: 44 приказа были объединены в 25 групп

В начале XVIII в. в России была проведена реформа центрального правления: 44 приказа были объединены в 25 групп. Купцы и посадское население были «изъяты» из ведомства воевод и приказов и переданы специально созданной Бурмистрской палате в Москве – с 1700 г. она называлась Ратушей. Президент и члены Ратуши избирались купцами. В городах были созданы выборные бурмистрские (земские) избы, подчиненные Ратуше. Такое «самоуправление» было организовано во имя улучшения деятельности торгово-промышленного населения, а фактически созданием городского, сословного, финансового и полицейско-судебного «домоуправления» правительство добилось более исправного поступления прямых и косвенных налогов с городского населения. К Ратуше «отошли» финансовые функции 13 приказов, а после городской реформы 1708–1710гг., когда финансистов и бурмистрские избы подчинили губернаторам, Ратуша превратилась в местное московское учреждение.

В эти же годы прошла и военная реформа. Вначале был создан Приказ военных дел (1701г.), ведавший комплектованием создающейся регулярной армии, снабжением полков, подготовкой командного состава и т.д. После местной реформы (1708г.) комплектованием частей стали заниматься губернаторы, снабжением – полевые органы армии, а ее составом – Главная военная канцелярия (1711г.), после создания, которой Приказ военных дел был упразднен. Вещевым и денежным довольствием армии в 1711–1797гг. ведал Главный комиссариат, одно время подчинявшийся военной коллегии.

В начале XVIII в. создавались новые центральные учреждения, но иногда называвшиеся по-старому (приказы) и сохранявшие элементы старого. Так, Преображенский приказ вначале обслуживал резиденцию Петра I и его матери, потом стал военно-административным органом, а после Азовских походов – органом следствия и суда по политическим преступлениям (изменам, «бунтам», выступлениям против царя и членов его семьи). Преображенский приказ заведовал охраной порядка в Москве, в Кремле, ведал Преображенским и Семеновским полками. Главным судьей этого приказа был Ф. Ю. Ромодановский, известный в истории как мастер «пыточного дела». Закон разрешал пытать обвиняемых трижды. Пытки были жестокие. К примеру, по делу об Астраханском восстании из 365 чел., привлеченных к суду, 45 умерло от пыток. По делу о стрелецком мятеже 1698–1699 гг. казнено 799 стрельцов. Преображенский приказ существовал до 1729 г.

Однако система приказов уже не удовлетворяла потребности государства из-за их громоздкости, нечеткости функций, несовершенства делопроизводства и т.п. Поэтому в 1718–1720 гг. на смену приказам пришли коллегии, созданные по образцу тех, которые уже существовали в Дании, Швеции, Германии, Франции.

Коллегии в основном создавались на базе старых учреждений и являлись их правопреемниками, хотя акты об учреждении коллегий и их устройстве не касались порядка ликвидации старых ведомств. Старые приказы или заменялись коллегиями, или несколько старых ведомств преобразовывались в новое – коллегию. Но в системе высшего управления России XVII–начала XVIII в. не было приказов, осуществлявших единое руководство промышленностью и торговлей. Потребности государства в развитии этих отраслей хозяйства обусловили появление Коммерц-коллегии и Мануфактур-коллегии. Это были единственные учреждения, которые в ходе реформы пришлось создавать заново.

С образованием коллегий было ликвидировано двойное руководство иностранными и внешними делами. Кроме того, впервые в истории государства было централизовано управление торговлей и промышленностью, ранее рассредоточенное по разным приказам, объединено и систематизировано судебное ведомство.

С развитием внутреннего рынка, укреплением внешнеторговых связей и усилением бюрократического аппарата росли и финансовые обороты государства, что потребовало создания новой финансовой администрации. Вновь организованные Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия и Ревизион-коллегия как раз и занимались государственными доходами и расходами. Интересы укрепления самодержавия требовали подчинения духовного ведомства общегосударственной системе управления. В этих целях вместо патриаршего сана и была учреждена Духовная коллегия, получившая название Святейшего Правительствующего Синода. В 1722 г. была образована Малороссийская коллегия, к которой перешли функции Малороссийского приказа. Она была единственной коллегией. Заседания коллегии проходили по расписанию: понедельник, вторник, среда, пятница. По четвергам президенты заседали в Сенате. В комнате, убранной коврами, за столом, покрытым сукном, сидели члены коллегии. Перед каждым стояла чернильница, на столе лежала книга нерешенных дел. Позднее на столе обязательно находилась треугольная призма с печатными текстами указов от 17 апреля 1722 г. «О хранении прав гражданских» и от 21 января 1724 г. «О государственных уставах («Зерцало»)». Эта призма служила символом законности.

Заседанием коллегии руководил президент. Секретарь докладывал о деле. Просители ждали в прихожих «камерах», их было две: для знатных и «подлых». Дела обсуждали коллегиально: сначала мнение высказывали младшие чины, но, не повторяя друг друга, чем обеспечивалась самостоятельность этих мнений. Вопрос решался большинством голосов. Протокол решения подписывали президент и члены коллегии. Приглашенные просители в звании полковника и выше получали разрешение сесть, остальные отвечали перед коллегией стоя. Коллегия иностранных дел была V высшим органом государства, определявшим его внешнюю политику. Коллегия принимала иностранных и отправляла за границу русских дипломатических агентов, направляла им указы, ведомости и другие записки для сведения и исполнения. Она заведовала сношениями и переговорами с иностранными дипломатическими представителями, была хранителем государственных печатей, государственных актов и посольских дел. В Коллегии иностранных дел действовал принцип отделения суда от администрации. Ее присутствие работало в разных составах в зависимости от рассматриваемых дел. Непосредственное участие царя обеспечивало Коллегии иностранных дел большую независимость от Сената. Возглавлял коллегию канцлер Г. И. Головкин, вице-президентом ее был П. П. Шафиров.

Военная коллегия направляла комплектование регулярной армии, управляла делами донских, яицких и губернских казаков, устройством госпиталей, обеспечением армии. В системе военной коллегии находилась военная юстиция. На ее утверждение выносились приговоры военных судов, по которым офицеры приговаривались к смертной казни. Первым президентом коллегии был «светлейший князь», первый генералиссимус А. Д. Меньшиков, вице-президентом – военный специалист генерал А. Вейде.

Адмиралтейская коллегия ведала воинскими морскими делами, комплектовала морские кадры, через соответствующие конторы обеспечивала флот материально. Во главе ее стоял первый русский генерал-адмирал Ф. М. Апраксин.

Берг-коллегия занималась поисками новых месторождений, исследовала присылаемые из провинции руды, выдавала денежные пособия на разработку полезных ископаемых, занималась подготовкой кадров, рассматривала проекты усовершенствования горнозаводской техники. В ее ведении находилась вся казенная горнодобывающая промышленность, исключая Олонецкие, Липецкие, Кузьминские заводы, находившиеся в подчинении образованной не по функциональному, а по территориальному принципу, и ведала делами на Украине.

Система коллегий формировалась постепенно: в течение первой половины XVIII в. продолжали возникать новые или реорганизовываться уже действующие коллегии. К концу первой четверти XVIII в. существовало уже 13 коллегий.

Однако коллегии не охватывали весь строй высшего управления. Единоначалие сохранялось в Преображенском приказе и Тайной канцелярии, занимавшихся организацией политического сыска на всей территории страны.

Вначале у каждой коллегии был свой регламент, а в 1720 г. был введен единый «Генеральный регламент», состоявший из 156 глав. Организационное устройство и делопроизводство стали единообразными. Коллегии отличались от приказов более четкой организацией дела, коллегиальным (совместным) обсуждением вопросов, что позволяло решать их гораздо быстрее. В регламенте специально подчеркивалось: «Что один не постигнет, постигнет другой»; «Президент не может без соизволения товарищей своих ничего учинить». Коллегии должны были бороться с произволом чиновников, добиваться «правого суда». Каждая коллегия подчинялась лишь царю и Сенату, а ей – местный аппарат. Президент коллегии назначался царем, а вице-президент, советчики и асессоры – Сенатом и утверждались царем.

Если член коллегии был «мало раздумен», президент ставил перед Сенатом вопрос о его замене. С 1722 г. надзор за правильностью действий коллегий осуществляли назначенные в них прокуроры. Они принимали участие и в заседаниях коллегий. Обнаружив злоупотребления, прокурор докладывал присутствию, а если коллегия не принимала мер, входил с предложением к генерал-прокурору. Для записи предложений прокуроров в коллегиях были заведены особые книги.

Появление в коллегиях органов надзора было признаком их явной бюрократизации.

Коллегия имела следующую структуру:

Адмиралтейской коллегии. Берг-коллегия полностью контролировала казенные заводы, а влияние ее на частные предприятия ограничивалось предоставлением им технической помощи и консультаций. Берг-коллегия управляла монетными и денежными дворами, ведала закупкой золота и серебра за границей. Она могла выносить решения по вопросам, касающимся ущемления ее прерогатив.

Мануфактур-коллегия руководила всей промышленностью, кроме горнодобывающей, и находилась в Москве. Она всесторонне регламентировала крупную и мелкую промышленность, имела право контролировать технологию производства, капиталовложения, занималась снабжением заводов материалами, обеспечением их рабочей силой, подготовкой кадров, осуществляла суд по тяжбам между мастеровыми и учениками. Берг-коллегию и Мануфактур-коллегию возглавлял Я. В. Брюс.

Коммерц-коллегия наблюдала за всеми отраслями торговли, ведала постройкой и снаряжением купеческих судов, осуществляла таможенный досмотр, составляла таможенные уставы и тарифы, наблюдала за правильностью мер и весов, руководила внешней торговлей России, контролировала действия купцов, ведущих заграничную торговлю, «чтобы они товары посылали туда добрые». Коммерц-коллегия имела право выносить судебные решения по спорам и преступлениям, затрагивающим торговые и таможенные уставы. Президентом ее был П. А. Толстой.

С организацией Главного магистрата Коммерц-коллегия утратила влияние на внешнюю торговлю. Главный магистрат содействовал развитию торговли и промышленности в городах, управлял посадским населением, наблюдал за хозяйством городов. С созданием Главного магистрата была ликвидирована подсудность посадского населения воеводской власти, установлен принцип его иммунитета против юрисдикции общих судов. Все это создавало благоприятные условия для развития промышленности и торговли в городах, устранения чиновничьей волокиты.

Камер-коллегия надзирала за всеми видами государственных сборов. Подушные деньги собирали в провинциях назначаемые ею комиссары под надзором губернаторов и воевод. Распоряжалась этими деньгами Военная коллегия, а губернаторы и воеводы давали отчеты об этих сборах в Камер-коллегию. Президентом ее был князь Д. М. Голицын. В 1719–1724 гг. была проведена первая подушная ревизия (следующая – в 1744–1747 гг.), были составлены списки мужчин податного сословия. Существовало множество других прямых налогов экстренного характера: корабельные, рекрутные и другие, а также косвенных. К концу правления Петра I в России насчитывалось 40 видов косвенных податей и канцелярских сборов (налоги на хомуты, гробы, водяной налог, отвальные и привальные для судов, пристающих к пристани, и пр.). Всеми сборами в городах занимались магистраты. Собранные деньги по указанию Камер-коллегии рассылались в разные ведомства. Сама Камер-коллегия ведала питейными и соляными сборами черед подчиненную ей Соляную контору.

Камер-коллегия имела право делать письменные представления в Сенат на предмет введения новых сборов, заключала контракты об откупах и подрядах, утверждала пошлины и цены на привозимые и вывозимые товары. Камер-коллегия имела право штрафовать и судить за неисправности в сборах податей, иногда вела расследования о хищениях денежной казны.

Штатс-контор-коллегия осуществляла контроль за всеми государственными расходами, составляла государственный штат (коллегий, губерний, провинций и т. д.). Все штаты заносились в книгу под названием «Генеральный штат всего государства», которая ежегодно подписывалась царем. Жалованье чиновникам выдавалось только на основе распоряжений Штатс-конторы.

Peвизиoн-кoллeгия осуществляла ревизию всех счетных дел. Все коллегии и канцелярии присылали сюда счетные выписки из приходных и расходных книг. Ревизион-коллегия сверяла их с указами и контролерскими книгами, наказывала коллежских чиновников за преступления по части сбора доходов и ведения счетов.

Коллегия юстиции ведала общеуголовными, гражданскими и фискальными делами. Она возглавляла судебную систему, начальным звеном которой были провинциальные нижние и городовые суды, вторым – надворные суды. Коллегия юстиции действовала как апелляционная инстанция по отношению к надворным судам, как суд первой инстанции по наиболее важным делам, которые не могли решить надворные суды, хотя закон не определял точно, какие дела наиболее важные, – это решали сами суды. На практике дело принималось Коллегией юстиции к производству на первой инстанции по указу царя или Сената.

Коллегия юстиции осуществляла и судебно-административное руководство: устанавливала часы работы, налагала взыскания на судей, решала вопрос об их ответственности и т. д.

Духовная коллегия – Синод – ведала делами церкви, являлась административным и судебным учреждением. Члены Синода, как и другие чиновники, приводились к присяге на верность императору. Синод назначал епископов, осуществлял финансовый контроль духовного ведомства, управлял церковными и монастырскими вотчинами, осуществлял суд в отношении еретиков, нарушителей церковной дисциплины. Его права ограничивались светской властью. Сенат же мог вмешаться в решение даже церковных вопросов.

Одним из важнейших результатов административных реформ первой четверти XVIII в. стало превращение бюрократии в сословие, положение и привилегии которого в обществе были закреплены законодательно. Принятая в 1722 г. Табель о рангах фиксировала реальную структуру чиновной иерархии, выявляла принципиально новую историческую тенденцию, суть которой в переходе от традиционных в своей основе феодальных принципов организации государственной службы к рациональным. Внешним выражением процесса (как и в других странах Европы) становится борьба родовитости с выслугой. Табель о рангах закрепила приоритет принципа выслуги над знатностью происхождения. В социальном плане это означало известную демократизацию правящего сословия, так, как узаконено, было приобретение дворянства выслугой и пожалованием государя. Была создана четкая иерархическая система: новые должности расписывались по 14 классам, или рангам, каждый из них подразделялся на чины военные, гражданские (статские) и придворные.

Приобретение дворянства выслугой чина усилило социальную мобильность правящего сословия, так как открывало возможность пополнения его способными выходцами из других сословий. Табель о рангах закрепила отделение военной службы от гражданской и придворной, отдавая при этом преимущество воинским чинам перед всеми прочими. Однако Петр I использовал, прежде всего, старую знать, обладавшую престижем, образованием, навыками управления. Анализ состава, родственных уз, карьеры, например, генералитета Петровского и постпетровского времени показывает, что две трети его были выходцами из служилого класса прежнего времени или находились с ним в родстве. Основными способами социальной мобильности в то время были служба, установление родственных связей с реальными носителями власти, экономическое влияние (покупка должности или коррупция). В результате Петровских реформ число чиновников и расходы на их содержание увеличились. В 1715 г. численность чиновников в России в центральных и местных учреждениях составляла 5300 человек, расходы в результате перехода от приказов к коллегиям выросли в 2 раза. В 1715 г. они составили 96 622 руб., в 1721 г. – 196 841 руб., не считая натурального жалованья в виде хлеба, муки, овса. Чиновники полностью зависели от монарха.

Итак, развитие высшего государственного управления в первой четверти XVIII в., вызванное внутренними потребностями и международным положением страны, обеспечило монархии централизацию руководства страной, способствовало усилению власти царя, ликвидации пережитков сословно-представительной монархии, но и бюрократизации государственного аппарата, формированию сословия чиновничества. Кроме того, более четко были определены компетенция и положение каждого звена системы управления.