Изменения в государственном управлении после Петра I

Социально-экономическое и политическое развитие страны довольно успешно продолжалось и после смерти Петра I. Необходимость укрепления самодержавия по-прежнему побуждала совершенствовать систему государственных органов управления.

После Петра I высшим органом власти в 1725–1730 гг. стал Верховный тайный совет, оттеснивший Сенат (А. Д. Меньшиков, П. А. Толстой, Г. И. Головкин, Ф. М. Апраксин, А. И. Остерман, Д. М. Голицын). Руководящие роли при Петре II играли князья Долгорукие и Д. М. Голицын. Анна Иоанновна разогнала Верховный тайный совет. Долгорукие были сосланы и казнены, Голицын умер в Шлиссельбургской крепости. Анна создала Кабинет министров, в состав которого вошли граф А. И. Остерман, граф Г. И. Головкин, князь А. М. Черкасский. После смерти Головкина его сменяли П. И. Ягужинский, А. П. Волынский, А. П. Бестужев-Рюмин. При Елизавете Кабинет министров был упразднен, частично были восстановлены права Сената, но создан «Кабинет ее величества», а с 1756 г. – Конференция при высочайшем дворе.

При Петре III высшим органом стал Императорский совет (из 8 членов). При Екатерине II – Совет при высочайшем дворе.

Все эти органы руководили государственным аппаратом. Значение же Сената в эти годы сильно упало. При Екатерине II была предпринята попытка восстановить его права. Граф Н. И. Панин в 1762 г. предполагал усилить влияние Сената, который вместе с Императорским советом должен был ограничить власть императора. Но Екатерина II преобразовала Сенат, разделив его на шесть изолированных друг от друга департаментов: четыре – в Петербурге и два – в Москве. В первом были сосредоточены важнейшие государственные и политические дела. Его возглавлял генерал-прокурор. Он обнародовал законы, заведовал Тайной экспедицией, финансами и осуществлял финансовый контроль промышленности, торговли, ведал государственным и церковным имуществом. Второй департамент решал вопросы межевания, рассматривал прошения на имя императрицы. Третий департамент заведовал путями сообщения, медициной опекал науки, образование, искусства, а также окраины. Четвертый – занимался военно-сухопутными и военно-морскими делами. Московские департаменты были аналогичны петербургским. Все департаменты возглавляли обер-прокуроры, подчиненные генерал-прокурору, роль которого в эти годы сильно возросла. Временным высшим государственным органом стала Комиссия, созданная для составления нового «Уложения» (1767–1768 гг.). Комиссия была создана как сословно-представительское учреждение на основе Манифеста Екатерины II от 14 декабря 1766 г. Каждое высшее учреждение (Сенат, Синод, коллегии, канцелярии) посылало в нее по одному депутату. Дворяне (от уезда), горожане (от города), каждая сословная группа провинции: черносошные крестьяне, казаки, «ясачные люди» – тоже послали в нее по одному депутату.

Руководили выборами избранные уездные предводители дворянства и городские головы. А выборы других сословий направлялись местной администрацией. Крепостные крестьяне в Комиссии не были представлены. Всего в Комиссию избрали 564 депутата:

Ø 28 – от учреждений;

Ø 161 – от дворян;

Ø 208 – от горожан;

Ø 167 – от отсталых сословий.

Депутаты доставили в Комиссию 1465 «наказов». Вначале Комиссия заседала в Москве, в Грановитой палате, затем – в Петербурге. Состоялись 203 заседания Большой комиссии, и заседали 20 частных комиссий. В декабре 1768 г. Комиссия прекратила работу.

Каждое сословие отстаивало свои интересы. И только депутат от Козловского дворянства поручик Г. Коробьин при рассмотрении вопроса о причинах побегов крестьян предложил законодательно закрепить крестьянские повинности и право крепостных крестьян распоряжаться движимым имуществом. Его поддержали депутат майор Я. Козельский, некоторые черносошные крестьяне, но остальные депутаты возражали, и в частности историк князь М. М. Щербатов. Комиссия была распущена на неопределенный срок. Она так и не приняла решения, но ее материалы облегчили разработку реформ государственного аппарата в 70-е и 80-е годы. Центральные государственные учреждения в эти годы также меняли свой характер. Коллегии постепенно утрачивали коллегиальность решений, которые все чаще выносили возглавлявшие их должностные лица. Особую роль стали играть органы политического розыска – Тайная розыскных дел канцелярия (1731–1762 гг.) и Тайная экспедиция Сената (1762–1801 гг.).

Все крупные политические процессы 30–50-х годов проходили через Канцелярию тайных розыскных дел. При Екатерине II на почтамтах была введена перлюстрация писем, что давало властям дополнительную тайную информацию.

Для поддержания материального благосостояния дворян и верхов купечества при Сенате созданы были Дворянский (с 1786 г. – Государственный заемный) и Купеческий банки. С выпуском ассигнаций в 1769 г. при Сенате был создан Государственный ассигнационный банк. Придворным хозяйством заведовала Главная Дворцовая канцелярия (на нужды двора в 1725 г. было выделено 4, 6 % бюджета, в 1767 г. – 10, 7 %. За эти годы бюджет увеличился в 2, 6 раза, а расходы на содержание двора – в 7 раз).

Местные органы, созданные при Петре I, также оказались нежизненными. Россия не была готова к отделению суда от администрации, надзора – от исполнения, финансового управления – от полиции и т. д. Вновь созданные учреждения требовали огромных средств. И уже в 30-е годы от многого пришлось отказаться. Вернулись к прежней системе уездного деления. К 1727 г. Россия подразделялась на 14 губерний, 47 провинций и 250 уездов. Единственным органом управления и юстиции в губернии остался губернатор, в провинциях и уездах – воевода. Новая система местного управления была закреплена инструкцией 12 сентября 1728 г. Она установила иерархию воевод и губернаторов: уездный воевода подчинялся провинциальному, а тот – губернатору, который сносился с центральными учреждениями. Губернаторы и воеводы осуществляли свои функции через канцелярии, а с 1763 г. каждому губернатору для содействия в исполнении законов была дана воинская команда. С начала 60-х годов в подчинение губернаторам и воеводам попали и полицмейстеры. Восстановленные в 1743 г. магистраты и ратуши тоже подчинялись губернаторам и воеводам. Новые реформы управления в России были проведены после подавления восстания Е. И. Пугачева (1773–1775 гг.), когда Екатерина II окончательно отказалась от политического лавирования и либеральных обещаний. Период «просвещенной» монархии сменился военной и полицейской диктатурой. Были упразднены многие коллегии, конторы, канцелярии; их дела передавались местным учреждениям. К концу 80-х годов сохранились три государственные коллегии: Военная, Адмиралтейская, Иностранных дел. Влияние Сената резко упало. Генерал-прокурор стал своеобразным министром по делам внутреннего управления, воплощая собой министров юстиции, финансов, государственного казначейства и государственного контроля. С ним сносились наместники, ему подчинялась местная прокуратура.

В 1775 г. была проведена большая реформа местного управления и суда. Ее разрабатывали Я. Сивере, П. Завадский, А. Вяземский, Г. Ульрих и другие под руководством Екатерины II. Был принят законодательный акт «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» (он состоял из 28 глав в 1775 г., трех глав – в 1780 г.). К этому времени Россия разделялась на 23 губернии, 66 провинций, 180 самостоятельных уездов, не считая уездов губернских и провинциальных городов.

В предисловии к «Учреждениям...» объяснялось, что «по великой обширности некоторых губерний, оные недостаточно снабжены как правительствами, так и надобными для управления людьми», а прежнее наделение губернаторов и воевод административными, полицейскими, финансово-хозяйственными и судебными правами признавалось неудобным, так как «возрастают своевольство и ябеды общие со многими пороками». Было введено также новое административно-территориальное деление: были разукрупнены губернии (их стало 50), ликвидированы провинции. Новое деление обеспечивало достижение целей налоговой и карательной политики государства. Была проведена децентрализация местного управления, расширены функции и права местных чиновников. Столичные губернии и крупные регионы (в которые входили по две губернии) стали возглавлять назначаемые из крупных сановников и ответственные перед Екатериной II наместники, наделенные чрезвычайными полномочиями. Наместник, став главой местной администрации, осуществлял надзор за аппаратом управления, суда, чиновниками, сословными органами генерал-губернаторства. Он оказывал давление на судебные решения, мог приостанавливать исполнение приговоров; ему подчинялись и войска. Все должностные лица и учреждения местной администрации после местной реформы 1775 г. подразделялись на три основные группы. Административно-полицейская включала в себя губернатора, губернское правление и Приказ общественного призрения, в уезде – земского исправника, членов нижнего земского суда и городничего. Губернатор управлял губернией с помощью коллегиального учреждения – губернского правления. Но сразу же после реформы 1775 г. губернаторы стремились подчинить себе эти правления. Приказ общественного призрения также возглавлял губернатор. В его состав входили заседатели от губернских сословных судов. Приказ управлял местными школами, медицинскими и благотворительными учреждениями, «работными» и «смирительными» домами.

Губернатору подчинялся нижний земский суд, состоявший из избираемых дворянами уезда земского исправника и двух-трех заседателей. Этот суд исполнял распоряжения вышестоящих властей, приговоры судов, проводил предварительное следствие по уголовным преступлениям. Исправники и нижние земские суды следили за уплатой податей населением, исполнением натуральных повинностей, надзирали за порядком во время торговли, за состоянием дорог и пр. В уездных городах порядок и спокойствие должен был обеспечивать городничий, выполнявший на территории города функции земского исправника.

Вторую группу учреждений составляли финансово-хозяйственные органы: казенная палата в губернии, казначейство – в уезде. Казенная палата ведала податным делом, надзирала за налоговыми поступлениями, источниками доходов, осуществляла финансовый контроль, ведала государственным имуществом, откупами, подрядами, продажей соли, надзирала за частной торговлей и промышленностью, проводила учетно-статистическую работу по ревизиям – переписям податного населения. Ей подчинялись уездные казначейства, ведавшие приемом, хранением денежных сборов и доходов и выдачей чиновникам по распоряжению властей денежных сумм. Председателем казенной палаты был вице-губернатор, членами – директор экономии, советник, два асессора и губернский казначей.

Третью группу учреждений составляли судебные органы: общесословные (палата уголовного и палата гражданского суда в губернии), суды специального назначения (совестный и надворный), сословные губернские и уездные суды.

Палаты уголовного и гражданского суда были высшей апелляционной инстанцией для пересмотра дел, решенных в нижестоящих судах. Состав палат назначался Сенатом и включал в себя председателя, двух советников и двух асессоров.

Совестный суд разбирал уголовные и гражданские дела с целью примирения сторон. Если это не удавалось, дело рассматривали обычные суды. Надворные суды создавались в столицах. Состав их назначался. Они разбирали дела чиновников и разночинцев.

В губерниях действовали сословные суды: верхний земский суд для дворян, губернский магистрат – для горожан, верхняя расправа – для государственных, дворцовых крестьян, ямщиков. Председатели этих судов назначались Сенатом, заседатели избирались соответствующими сословиями.

В уездах действовали сословные суды первой инстанции: уездный суд – для дворян, городской магистрат – для горожан, нижняя расправа – для помещичьих крестьян. Реформа 1775 г. провозглашала разделение властей, но создание внешне обособленных от администрации и полиции органов суда не устранило их зависимости от наместников, губернаторов, органов полиции. Независимость суда обеспечивается при наделении гражданскими правами большинства населения, что в России конца XVIII в., конечно же, было неосуществимо.

Реформа 1775 г. создавала в губерниях штат чиновников прокурорского надзора, включавший губернского прокурора и двух его помощников («стряпчих»), по одному прокурору и по два стряпчих при губернском сословном суде, по уездному стряпчему в уезде, подчиненному губернскому прокурору. Однако по своему чину губернский прокурор был ниже губернатора, вице-губернатора, председателей палат, за деятельностью которых он должен был надзирать. Поэтому прокурорский надзор существовал лишь на бумаге.

Реформа 1775 г. усилила позиции дворянства, укрепила местный чиновничий аппарат. В составе новых учреждений губернии насчитывалось 75 штатных чиновников, треть их избирали дворяне (совестного судью, десять заседателей верхнего земского суда, двух заседателей совестного суда, десять заседателей в верхнюю расправу), треть чиновников, избираемых из местных дворян, утверждал Сенат.

В уезде дворяне выбирали главу уездного дворянства – предводителя, главу полиции – земского исправника, главу сословного суда – уездного судью, заседателей уездного суда, т. е. половину состава чиновников уезда. Остальные должности заполнялись губернской администрацией, выбиравшей из местных дворян.

Реформа 1775 г. проходила постепенно: Учреждения о губерниях дополнялись другими актами.

В 1782г. был принят «Устав благочиния или полицейский», определявший устройство полицейского аппарата городов.

Основным полицейским органом была «управа благочиния». В стольных городах ее возглавлял обер-полицмейстер. В состав управы входили два пристава – по уголовным и гражданским делам – и выборные члены от купечества – ратманы. Управа благочиния охраняла порядок в городе, следила за выполнением решений администрации, заведовала городским благоустройством и торговлей, проводила предварительное следствие и выносила судебные решения по мелким уголовным делам. В губернских городах управы благочиния возглавляли полицмейстеры или обер-коменданты. Города с числом дворов более четырех тысяч делились на части (по 200–700 дворов), в которые назначался частный пристав. Полицейская часть следила за порядком, исполнением судебных решений. При полицейских частях находился словесный суд по мелким гражданским делам, которые решались устно. Словесный судья избирался горожанами. Полицейские части делились на кварталы, в которых следили за порядком квартальные – надзиратели и квартальные поручики. В 80-е годы XVIII г. рядом документов, принятых Екатериной II, определялись права и привилегии дворян и горожан. «Грамота на права, вольности и преимущества благородного дворянства» (1785 г.) определяла его юридическое положение. Честь, жизнь и имущество дворянина можно было отнять только после совершения им преступления. Судили дворян только равные им, и приговор суда утверждала императрица. Дворяне освобождались от телесных наказаний. Они имели право служить или уйти в отставку, свободно выезжать за границу, распоряжаться своими поместьями и крестьянами. Из 35 статей, определявших привилегии дворян, только одна касалась их обязанности – по призыву самодержавной власти не щадить жизни на государственной службе.

Грамота дозволяла образовывать «дворянское общество». С разрешения губернатора дворяне могли раз в три года созывать в губернии губернское дворянское собрание; в уезде – уездное дворянское собрание. На собраниях могли присутствовать все дворяне, но право голоса имели только лица старше 25 лет, владевшие поместьями, или бывшие в отставке, но дослужившиеся до чина обер-офицера. На губернском собрании избирались кандидаты в губернские предводители дворянства, а одного из них наместник назначал губернским предводителем. Дворяне избирали совестного судью, заседателей в верховный земский суд. Такой же порядок был и в уездах. Все дворяне губернии вписывались в дворянскую «родословную» книгу, для составления и ведения которой создавалось дворянское депутатское собрание. Одновременно была жалована «Грамота на права и выгоды городам Российской империи». По этой «Грамоте...» все население города («городовые обыватели») делилось на 6 разрядов:

1) настоящие городовые обыватели – владельцы домов и земель в черте города;

2) купцы всех гильдий;

3) цеховые ремесленники;

4) иногородние и иностранные гости – русские и иностранные купцы и специалисты, приписанные к городу для торговли и промышленной деятельности, но не проживавшие в нем;

5) выборные должностные лица, а также нарождавшиеся будущие буржуа (банкиры, оптовые торговцы);

6) посадские – не записанные в цехи мелкие ремесленники, не состоящие в гильдии мелкие торговцы, чернорабочие, беднота (с конца XVIII в. их называли «мещане»).

Каждая из групп имела и обязанности, и привилегии. Настоящие городские обыватели, купцы, иногородние гости, именитые граждане были освобождены от телесных наказаний. Купцы не платили податей. Цеховые имели монопольное право на открытие ремесленных заведений. Все повинности ложились на ремесленников и посадских: те платили подати, выставляли рекрутов, несли натуральные повинности. «Грамота...» восстанавливала органы сословного городского «самоуправления». «Городское общество» получило права юридического лица, могло иметь собственность. Органом «самоуправления» было городское собрание всех «городских обывателей». Избирать и быть избранными могли люди, достигшие 25 лет, имевшие годовой доход 50 руб. ассигнациями (потом имущественный ценз возрос и в разных городах был разным, например, в Москве – 500 руб.). Городское собрание избирало городского голову, бурмистров, ратманов в магистрат, старост, судей словесных судов, заседателей от городского сословия в общественные сословные учреждения, избирало распорядительный орган – городскую думу (городского голову и гласных от шести групп населения). Городская дума собиралась раз в три года. Она избирала исполнительный орган – Шестигласную думу. Городской голова был и ее председателем, и председателем сиротского суда. Каждый обыватель заносился в книгу с указанием его семейного и имущественного положения. Книгу составляло особое городское депутатское собрание. Эта книга служила источником для раскладки налогов и податей.

Однако органы городского «самоуправления» были ограничены в правах: полиция им не подчинялась, податное дело было в руках казенных палат, суд зависел от администрации. Городское самоуправление решало лишь вопросы благоустройства, развития торговли, промыслов, защиты сословных прав. А основная часть городских расходов приходилась на содержание администрации, тюрем, казарм и прочих государственных учреждений.

Деятельность городских дум находилась под опекой губернатора и сдерживалась слабой финансовой базой.

Наряду с общими сословными органами создавались и частные: ремесленный сход, купеческие общества и купеческие управы и т. д., которые решали узкопрофессиональные дела.

Реформы 1775–1785 гг. завершили процесс формирования в России феодальных сословий, (словное деление общества сохранилось до 1917 г.). Эти реформы укрепили государственный аппарат, (он стал более успешно справляться с делами), но новые учреждения были дороги, действовали медленно, и волокита в них не была изжита.

При Павле I государство также укреплялось путем централизации власти, усиления военно-полицейского режима. Вновь были преобразованы органы местного управления. Были закрыты приказы общественного призрения, в столицах введена должность военного губернатора. В 1796 г. были упразднены сословные суды, дворянский уездный суд стал общесословным. Из чинов местной прокуратуры сохранялся только губернский прокурор. Число судебных инстанций сократилось. Палаты гражданского и уголовного суда были объединены в палату суда и расправы. Из уездного суда и магистрата апелляция подавалась сразу в эту палату, а потом – в Сенат. Реорганизовано было и городское управление: управы и думы ликвидированы, сословное управление слито с органами полиции. В городах были созданы городские правления – ратгаузы, которым подчинялись магистраты и ратуши. В их состав входили назначаемые правительством чиновники (президент и директор экономии) и выборные от городского общества, утвержденные императором. В губернских и уездных городах в 1799 г. были созданы новые военно-полицейские органы – ордонансгаузы (возглавлял их полицмейстер, городничий или комендант), в ведении которых находились военный суд и тюрьма.

Упорядочено было также управление удельными и государственными крестьянами. В 1797 г. был образован Департамент уделов в местах, где имелись удельные земли и крестьяне. В удельной волости (3000 душ крестьян) под руководством чиновников крестьяне избирали сельский приказ. Он и управлял. В состав его входили голова, два старшины (приказной – по полицейским делам, казенный – по податям и повинностям) и писарь. Сельский сход удельных крестьян избирал старост и низших полицейских чинов – сотских и десятских. Тогда же была введена новая система управления государственными крестьянами: они избирали волостные и сельские сословные органы. Волостной сход избирал волостное управление: волостного голову и двух заседателей. Сельский сход избирал сельского старшину и его помощников: старост, сборщика податей, сотских и десятских. Однако эти органы лишь обеспечивали правительственному административно-полицейскому аппарату управление, сбор податей, порядок, но не имели прав.

Новые учреждения местного управления оказались безжизненными, а кое-где так и не успели открыться.

Пришедший к власти Александр I восстановил почти все учреждения местного управления, суда, сословные органы, созданные реформами 1775–1785 гг.

Итак, в течение XVIII в. в России неоднократно проводились реформы органов управления, имевшие целью укрепление абсолютной монархии, но порою приобретавшие черты «просвещенного» абсолютизма. Но дворцовые перевороты, попытки ограничить самодержавие созданием специальных высших учреждений свидетельствовали о неустойчивости этого абсолютизма, который, однако, заметно окреп к концу XVIII в. Характерной чертой управления стала теперь большая бюрократизация государственного аппарата, что повлекло за собой увеличение числа чиновников. Новым для России (хотя и характерным для абсолютных монархий) стало создание учреждений полиции, органов надзора за законностью деятельности государственного аппарата и финансовых органов, управления регулярной армией. В то же время завершилось превращение церкви в особое звено государства.

Литература:

1. Анисимов, В.Е. Шведская модель с русской особенностью: реформа власти и управления при Петре I / В.Е. Анисимов. – Звезда, 1995. – №1.

2. Голиков, Н.Б. Политические процессы при Петре I по материалам Преображенского приказа / Н.Б. Голиков. – М., 1957.

3. Государственные учреждения в России в XVIII век: законодательные материалы – М., 1960.

4. Реформы Петра I и судьбы России – М., 1994.

5. Стешенко, Л.А., Софроненко, К.А. Государственный строй России в первой четверти XVIII века / Л.А. Стешенко, К.А. Софроненко. – М., 1973.

6. Троицкий, С.М. Финансовая политика русского абсолютизма в XVIII век / С.М. Троицкий. – М., 1966.

7. Медушевский, А.Н. Административные реформы в России 18–19 веков в сравнительно-историческом аспекте / А.Н. Медушевский. – М., 1990.

8. Быстренко, В.И. История государственного управления и самоуправления в России / В.И. Быстренко. – Новосибирск-Москва, 1997.

9. Личман, Б.В. История России / Б.В. Личман. – Екатеринбург, 1995.

10. Соловьев, С.М. Чтения и рассказы по истории России / С.М. Соловьев. – М., 1989.