Глава 10 ПРАВОТВОРЧЕСТВО

(См. схему 9 на стр. 578)

1. Понятие и стадии правотворчества

Потребность общества и государства в законодательстве, обеспе­чивающем реальное действие прав и свобод граждан и иных лиц и способствующем прогрессивному развитию общественных отноше­ний, вынуждает государственные органы постоянно и весьма интен­сивно заниматься совершенствованием действующих норм права, вносить в них необходимые коррективы. Деятельность государствен­ных органов, а в случаях, предусмотренных федеральным законодатель­ством, и других лиц по подготовке и принятию норм права понимается как правотворчество.

Правотворчество осуществляется в целях совершенствования дей­ствующих в обществе норм права, создания таких нормативно-пра­вовых регуляторов, которые бы обеспечивали эффективное регули­рование общественных отношений. Эти цели достигаются тремя пу­тями: подготовкой новых норм права, внесением изменений и дополнений в действующие нормы либо их отменой.

Наиболее весомые результаты правотворчества достигаются под­готовкой и принятием новых нормативно-правовых актов, которые вносят принципиальные изменения в регулирование целой сферы общественных отношений, как это, например, имело место при при­нятии Гражданского кодекса РФ и Уголовного кодекса РФ. Однако принятие актов такого рода требует значительных творческих уси­лий и со стороны правотворческого органа, и ученых-юристов. Ибо приходится создавать нечто новое, до того неизвестное ни правовой науке, ни юридической практике. Значительно чаще принимаются нормативно-правовые акты с целью закрепления результатов нор­мативно-правового регулирования общественных отношений в ка­кой-либо сравнительно узкой сфере деятельности общества и госу­дарства. Это, например, Федеральный закон «О льготе на проезд на междугородном транспорте для отдельных категорий обучающихся

в государственных и муниципальных образовательных учреждени­ях», постановление Правительства РФ «Об утверждении правового статуса ректора государственного высшего учебного заведения Рос­сийской Федерации федерального подчинения».

В случаях, когда норма права действует недостаточно эффектив­но, является неполной или неясной для субъектов соответствующих правоотношений либо противоречит актам высшей юридической силы, правотворческий орган ограничивается тем, что вносит соот­ветствующие коррективы в такую норму: дополняет ее отдельными фразами или терминами, меняет редакцию, исключает из текста нор­мы отдельные фразы или термины. Особый вид правотворчества ха­рактеризуется тем, что правотворческий орган принимает специаль­ное решение о признании своих актов утратившими силу.

Правотворчество представляет собой постоянно длящийся процесс совершенствования действующих норм права, в котором активно уча­ствуют как органы государства, так и политические партии, обществен­ные организации, граждане и другие члены гражданского общества. Потребность государства и общества в постоянном совершенствова­нии, обновлении системы права обусловливается самыми различны­ми факторами, среди которых решающее значение имеют:

1) постоянное развитие, совершенствование системы обществен­ных отношений. Общество представляет собой сложный, саморазви­вающийся организм, который находится в постоянном движении — прогрессивном или регрессивном. Так, нормы права, эффективно дей­ствующие в условиях экономического роста общества, постоянного повышения благосостояния большинства его членов, не способны обеспечивать подобные результаты в условиях экономического кри­зиса, стагнации общества. В этих условиях надлежит разработать и принять нормы, направленные на быстрейшее преодоление кризиса, на закрепление мер, способствующих развитию экономики страны. Постоянное движение и развитие общества, требует внесения соот­ветствующих изменений и в действующие нормы права, а также отме­ну устаревших, бездействующих и фактически утративших силу норм; 2) наличие недостаточно совершенных норм права. Далеко не все дейстзующие нормы права являются качественно совершенными и в полной мере соответствуют требованиям правотворческой техни­ки. Определенная их часть содержит пробелы либо противоречит вышестоящим актам, имеет несовершенную редакцию и др. Жела­ние правотворческого органа устранить свои качественно несовер­шенные нормы права, заставляет его также постоянно заниматься

поиском таких норм и их совершенствованием, т.е. правотворческой деятельностью;

3) смена политического и экономического курса государства. При определенных условиях политические силы, стоящие у государствен­ной власти, по тем или иным причинам теряют ее. К государствен­ной власти приходят иные политические силы, которые имеют свою идеологию, т.е. систему взглядов на то, какой должна быть государ­ственная власть и каким образом она должна управлять обществом, к каким ценностям и идеалам должно следовать гражданское обще­ство. Проводя свою политическую и правовую идеологию в жизнь, политические силы, пришедшие к власти, отменяют раннее действо­вавшие нормативно-правовые акты и принимают новые акты. Яр­ким примером такой причины активного правотворчества может слу­жить Российская Федерация. Возникнув на руинах СССР и взяв власть у коммунистов, новые политические силы отказались от по­пыток построения социалистического и коммунистического обще­ства, взяли прямо противоположный курс на реставрацию институ­тов буржуазного общества, создание рыночных отношений. Для про­ведения реформ в сфере экономики и политики потребовалась спешная и коренная переработка советского законодательства, при­нятие принципиально новых норм права во всех сферах деятельнос­ти общества и государства;

активная борьба тех или иных социальных слоев общества, соци­альных групп за свои права, против несправедливого законодатель­ства, предоставляющего всю полноту свободы лишь отдельным со­циальным слоям общества в ущерб другим слоям общества. Борьбу такого рода активно вели рабочие развитых капиталистических стран Европы и Америки в первой трети XX в. и успешно отстояли свои права. Современные социальные льготы и права, которыми облада­ют трудящиеся этих стран, стали возможными в результате отмены ранее действовавшего антирабочего законодательства и установле­ния норм в пользу рабочего класса и иных трудящихся.

В конечном итоге правотворческий орган должен подготовить государственно-властное решение и принять соответствующий нор­мативно-правовой акт, придав ему силу источника права, а содержа­щиеся в нем нормы установив в качестве регуляторов общественных отношений. Если эта стадия правотворчества не будет завершена позитивным решением, то вся предшествующая работа окажется без­результатной и самый качественный проект не сможет перейти в но­вое качество — нормативно-правовой акт.

Подготовка решения принять нормативно-правой акт лежит в сфе­ре организационно-управленческой деятельности и составляет важ­нейшее направление деятельности правотворческого органа. Было бы неправильно рассматривать эту деятельность как некую формальность, благодатную почву для проявления бюрократизма и волокиты. Она является столь же важным и необходимым этапом правотворчества, как и подготовка проекта нормативно-правового акта.

Организационно-управленческий аспект правотворчества состав­ляют процедуры обсуждения проектов нормативных актов, согласо­вания проектов с заинтересованными органами и лицами, проведе­ние экспертизы, внесение изменений с учетом высказанных замеча­ний на проект и другие действия. В ходе такой деятельности могут приниматься и промежуточные решения типа «одобрить проект», «отклонить», «направить на доработку», «образовать рабочую комис­сию по доработке проекта», «направить проект на согласование». Де­ятельность по выработке решения принять нормативно-правовой акт нередко занимает более длительный период, нежели подготовка его проекта.

Как и всякая сложная деятельность, правотворчество подразде­ляется на ряд взаимосвязанных операций, процедур, которые в тео­рии права называются стадиями.

В юридической литературе имеется несколько подходов к пони­манию совокупности стадий, на которые подразделяется единый правотворческий процесс. Все они имеют право на существование, поскольку авторами применяются различные критерии выделения правотворческих стадий. По нашему мнению, правотворчество со­стоит из трех основных стадий: 1) формирования права, 2) подготовки проекта нормативно-правового акта; 3) принятия и опубликования нор­мативно-правового акта (см. последующие параграфы главы).

2. Стадия формирования права

Стадия формирования права представляет собой деятельность граж­дан и иных членов гражданского общества по выявлению несовершен­ных малоэффективных норм права и подготовке предложений как по совершенствованию этих норм, так и деятельности правотворческих органов.

Древнегреческий философ Платон, автор первого фундаменталь­ного труда по проблемам теории права, полагал, что основная масса населения, не способна создавать законы, творить право. Этим мо-

гут заниматься только избранные философы, способные познать правовые идеи и выразить их в форме законов. Однако история об­щества убедительно показала несправедливость подобных воззрений. Население, общество весьма успешно участвуют в процессе форми­рования права и правотворческой деятельности государства. Особен­но велика роль граждан в формировании права в современный пери­од, в условиях демократических правовых государств.

Граждане, организации, учреждения и иные коллективные обра­зования своими действиями и поступками реализуют большую часть действующих норм и на собственном опыте убеждаются в том, на­сколько совершенны и эффективны нормы, закрепленные закона­ми и иными нормативно-правовыми актами. Понятно, что далеко не все нормативно-правовые установления государства по объектив­ным и субъективным причинам удовлетворяют граждан и иных лиц. Например, нормы права могут закреплять ценности и интересы, не совпадающие с ценностными ориентациями и интересами опреде­ленной части населения, отдельной социальной группы. Норма мо­жет быть несовершенной и вследствие законотворческих ошибок, допущенных законодателем. Несовершенная, малоэффективная нор­ма не способна осуществлять должным образом регулирование об­щественных отношений и постоянно создает правовые конфликты, ситуации, при которых гарантированные нормой субъектные права не могут быть реализованы управомоченным лицом либо нарушен­ное право не получает надлежащей правовой защиты со стороны го­сударства. Возможны иные ситуации, когда общественные отноше­ния, нуждающиеся в правовом регулировании, остаются неурегули­рованными правом.

Таким образом, процесс выявления гражданами, иными лицами несовершенных, малоэффективных норм, являющихся источника­ми разного рода правовых конфликтов, составляет первый этап фор­мирования права.

Второй этап формирования права сводится к осознанию той или иной частью общества либо обществом в целом наличия несовер­шенных норм права как социально-правовой проблемы, требующей незамедлительного решения. На этом этапе с помощью средств мас­совой информации, а также благодаря пропагандистской деятельно­сти партий, общественных объединений формируется общественное мнение о том, что конкретная часть действующих норм является не­совершенной и нуждается в соответствующих корректировках. Од­новременно могут предлагаться различные варианты норм права,

которыми следует заменить действующие несовершенные нормы права.

Процесс формирования общественного мнения относительно неэффективных норм права, иных несовершенств действующего за­конодательства завершается внесением предложений в соответству­ющий правотворческий орган осуществить необходимые корректи­вы в действующие нормативно-правовые акты. В ряде случаев такие предложения могут вноситься субъектами, обладающими правом законотворческой или правотворческой инициативы. Например, депутат представительного органа вносит проект закона, разработан­ный либо им с учетом пожеланий избирателей, либо партией, чле­ном которой этот депутат является. В отдельных странах, например в Италии, правом законодательной инициативы наделены непосред­ственно избиратели.

Внесение в компетентный правотворческий орган предложений по совершенствованию его нормативно-правовых актов составляет третий и последний этап формирования права. Процесс реагирова­ния правотворческого органа на внесенную правотворческую ини­циативу осуществляется уже на других стадиях правотворчества.

3. Стадия подготовки проекта нормативно-правового акта

Подготовка проекта нормативно-правового акта может осуществ­ляться как по инициативе населения, общественных организаций, политических партий, так и по решению правотворческих органов. Независимо от того, кто является инициатором проекта — члены гражданского общества или государственные органы, — подготовка проекта нормативно-правового акта ведется с применением одних и тех же приемов правотворческой техники и составляет отдельную стадию правотворческого процесса. Обычно для подготовки проек­та нормативно-правового акта создается специальная группа, кол­лектив людей — разработчиков (проектантов), состоящая из квали­фицированных специалистов по теме проекта, работников государ­ственных органов и иных лиц.

Суть и содержание проекта нормативно-правового акта сводится прежде всего к проектированию, созданию модели определенного поведения субъектов общественных отношений с целью установле­ния новых порядков или запрета общественных отношений, кото­рые, по мнению правотворческого органа, мешают развитию, нор­мальному существованию общества и государства. В проекте требу-

ется выразить основные, главные признаки моделируемого поведе­ния таким образом, чтобы любое конкретное отношение было отра­жено во всех его главных признаках и свойствах.

Перед проектантами встают три задачи поискового плана: 1) сфор­мулировать эффективно действующие нормы права; 2) создать на­дежный механизм их реализации в конкретных отношениях; 3) со­гласовать нормы права с системой действующего законодательства.

Излагая содержание правовой нормы, проектанты должны исчер­пывающим образом и весьма четко изложить все ее элементы — ги­потезу, диспозицию и санкцию. При этом важно видеть необходи­мую их связь и не допускать норм, которые бы не имели тех или иных частей. Нельзя также вступать в противоречие с Конституцией РФ и основополагающими принципами соответствующей отрасли права. В целях эффективного действия проектируемого акта следует зак­реплять в качестве объектов правоотношений такие материальные, социальные и иные блага, которые представляют реальную ценность для субъектов права и могут побудить их к реализации предостав­ленного законом правомочия. Без выполнения этого условия при­нятые нормы могут оказаться малоэффективными.

В процессе проектирования необходимо разработать юридический механизм, способный обеспечить реальное действие проектируемых норм. Искусство проектантов в том и состоит, чтобы найти такие юридические средства, которые позволяли бы нейтрализовать нега­тивные факторы и усиливали бы действие позитивных. В противном случае действие негативных факторов будет более интенсивным, не­жели правовых средств. Соответственно, и результаты действия за­кона окажутся менее значимыми, чем планировал законодатель.

Проектирование норм права во многом осложняется тем, что нор­мы готовятся с учетом будущих процессов, явлений, которые насту­пят лишь впоследствии, в том числе благодаря и проектируемым нор­мам. Нестабильность федерального законодательства как раз свиде­тельствует о недостаточном учете Государственной Думой исторической перспективы общественных отношений. Следователь­но, чем полнее и всесторонне проектанты смогут предвидеть буду­щее, тем эффективнее и долговечнее будет действовать принятый ими

закон.

Таким образом, процесс проектирования нормативно-правового акта представляет собой сложную познавательную задачу, решение которой носит к тому же многовариантный характер. Избирается тот или иной вариант правового регулирования, который, по мнению

проектантов, является наиболее эффективным в данных конкретно-исторических условиях. Другое дело, что проектанты не могут быть застрахованы от ошибки при выборе варианта правового регулиро­вания, т.е. не исключается полностью вероятность того, что будет избран не самый эффективный вариант.

Характерно, что у разных государств, и даже у разных субъектов федеративного государства, при регулировании однотипных обще­ственных отношений, как правило, принимаются различные вари­анты правового регулирования. Словом, правотворчество — это прежде всего творческая интеллектуальная деятельность, осуществ­ляемая в целях разработки норм права, с принятием и действием ко­торых вносятся новые элементы в правовое регулирование обще­ственных отношений. Нормы становятся неотъемлемым элементом практической деятельности людей и общества в целом.

Изложенное свидетельствует о том, что правотворчество по спо­собам проектирования нормативно-правовых актов, кругу решаемых задач и полученным результатам представляет собой разновидность социальной инженерии. Деятельность по проектированию норм пра­ва в общем и целом совпадает с трудом конструкторов и проектиров­щиков. Любая норма права представляет собой тот же результат твор­ческой мысли проектантов, как и машина, здание, сооружение.

Стадия подготовки проекта нормативно-правового акта состоит из следующих четырех этапов: 1) подготовки концепции нормативно-пра­вового акта; 2) формулирования основных положений и структуры нор­мативно-правового акта; 3) написания текста проекта; 4) проведения экспертизы подготовленного проекта.

Концепция нормативно-правового акта представляет собой пись­менный документ, в котором дается научное обоснование основных положений будущего проекта нормативно-правового акта. В част­ности, в концепции излагаются недостатки действующих норм пра­ва, объективные причины, вызывающие потребность в совершен­ствовании этих норм права, цели проекта нормативно-правового акта, основные способы и пути достижения этих целей, результаты, которые могут быть получены при условии приятия предлагаемых вариантов правового регулирования общественных отношений.

После того, как разработчики проекта выработают согласован­ное понимание основных положений (концепции) проекта, начина­ется процесс непосредственной подготовки текста нормативно-право­вого акта, проектирования конкретных правил поведения. На этой стадии закладываются основы будущего нормативно-правового акта,

хотя первый вариант проекта неизбежно будет подвергаться суще­ственным корректировкам и дополнениям. Однако для того, чтобы считать успешно завершившейся работу, подготовленный проект на­правляется на экспертизу квалифицированным специалистам, не при­нимавшим участия в его подготовке. Полученные замечания и пред­ложения экспертов учитываются разработчиками проекта норматив­ного акта по мере необходимости. Согласованный и одобренный разработчиками проект вносится на рассмотрение правотворческо­го органа. Разработчики должны также дать квалифицированную оценку альтернативным проектам, подготовленным другими твор­ческими коллективами, если такие проекты будут представлены в правотворческий орган.

4. Стадия принятия и опубликования нормативно-правового акта

Стадия принятия и опубликования нормативно-правового акта осуществляется непосредственно правотворческим органом. Эта дея­тельность в зависимости от органа и его места в системе органов го­сударства осуществляется различным образом. Например, Прези­дент РФ принимает нормативные указы единолично, тогда как для принятия постановления Правительства РФ требуется согласие боль­шинства членов Правительства РФ. Наиболее сложным является процесс принятия законов представительным органом государства, в частности Государственной Думой РФ. Поэтому рассмотрим основ­ные стадии принятия законов эти органом.

Законотворческий процесс состоит из следующих пяти стадий:

1)принятие решения о внесении изменения в действующую сис­
тему норм права;

2)рассмотрение проекта закона, внесенного в Государственную
Думу в порядке законодательной инициативы или группой проек­
тантов по решению данного органа;

3)обсуждение и согласование проекта закона заинтересованны­
ми лицами;

4)принятие федерального закона;

5)опубликование принятого закона.

Принятие Государственной Думой решения внести изменения в систему действующих норм права может мотивироваться различны­ми обстоятельствами. Наиболее распространенными являются сле­дующие два обстоятельства.

Решение может приниматься по собственной инициативе депу­татов Государственной Думы, полагающих, что соответствующий федеральный закон в той или иной части устарел и не соответствует целям правового регулирования, вызывает обоснованные нарекания заинтересованных лиц и нуждается в изменении или коренной пе­реработке.

Возможны также ситуации, когда начальная стадия процесса свя­зывается с поступлением в адрес Государственной Думы проекта за­кона, внесенного в порядке законотворческой инициативы.

Законотворческая инициатива является важным демократическим правом компетентных органов и должностных лиц поставить перед Го­сударственной Думой вопрос о необходимости принятия конкретного закона либо внести в действующие федеральные законы необходимые коррективы. Согласно ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации и его членам, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законо­дательным (представительным) органам субъектов РФ, а также Консти­туционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.

Законотворческая инициатива означает не просто право внесе­ния проекта в представительный орган. В демократическом обще­стве правом обратиться в представительный орган с проектом ново­го закона обладают все граждане и иные лица. Специфика законода­тельной инициативы состоит в том, что проект акта, внесенный в порядке законодательной инициативы, должен быть непосредствен­но рассмотрен Государственной Думой, а не каким-либо ее струк­турным подразделением или ее аппаратом.

Государственная Дума не может игнорировать законотворческую инициативу, а обязана рассмотреть ее и принять соответствующее решение — отклонить предлагаемый проект либо принять его за ос­нову и провести необходимую доработку. Теоретически возможен и третий вариант, когда проект федерального закона будет одобрен в трех чтениях и принят. Таким образом, может сложиться исключи­тельная ситуация, когда начало правотворческого процесса и его за­вершение будут осуществлены одним актом Государственной Думы. Однако чаще всего первая стадия законотворческого процесса завершается принятием решения готовить проект федерального закона либо провести тщательный анализ проекта, внесенного в порядке зако­нотворческой инициативы. В Государственной Думе подготовка и рас­смотрение законопроектов поручается одному из ее комитетов.

Второй этап — этап рассмотрения проекта Государственной Думой в первом чтении с целью выявления позиции ее депутатов относи­тельно представленных на рассмотрение проектов федеральных за­конов. При этом основное внимание уделяется уяснению концеп­ции проекта и предлагаемых норм права. Обычно предусматривает­ся заслушивание докладов инициаторов проектов, комитетов, осуществивших их доработку или подготовку оригинального проек­та, заключений авторитетных специалистов. Обсуждение в итоге может привести к решению продолжить доработку проекта. В этом случае проект возвращается на предыдущую стадию. Однако может приниматься и иное решение — одобрить представленный проект и осуществить его обсуждение с заинтересованными лицами. Данная работа поручается обычно соответствующему комитету Государствен­ной Думы.

Стадия обсуждения и согласования проекта федерального закона проводится с целью выявления мнения заинтересованных лиц о про­екте и получение от них предложений по его совершенствованию, доработке. На этой стадии проект федерального закона впервые пред­стает перед общественностью, заинтересованными лицами, которые оценивают проект с позиции своих интересов и способности пред­лагаемых новых норм права отвечать этим интересам. Чем больше лиц вовлекается в процесс обсуждения, тем больше гарантий того, что будут выявлены все его недостатки и недоработки.

Процесс обсуждения проектов законов может проводиться раз­личными способами. Правотворческая практика знает случаи, когда проекты законов выносятся на всенародное обсуждение либо на об­суждение широкого круга квалифицированных специалистов путем проведения парламентских слушаний, конференций, круглых сто­лов и др. Государственная Дума имеет перечень органов и организа­ций, в адрес которых надлежит направлять проекты федеральных законов в обязательном порядке. Например, согласно Регламенту Государственная Дума все законопроекты по предметам совместно­го ведения Российской Федерации и субъектов РФ должна обязатель­но направлять субъектам РФ для обсуждения с целью получения от них замечаний и предложений.

С учетом поступивших замечаний и предложений, а также соб­ственных инициатив комитет Государственной Думы дорабатывает проект федерального закона либо принимает мотивированное реше­ние о невозможности или нецелесообразности учета тех или иных замечаний или предложений. Доработанный проект федерального

закона, поступившие на него замечания и возражения против них вносятся в Государственную Думу на второе чтение.

Рассмотрение Государственной Думой представленных докумен­тов проводится в том же порядке, что и при первом чтении. Однако на этот раз результаты рассмотрения характеризуют переход зако­нотворческого процесса в принципиально иное качество, если Го­сударственная Дума приходит к выводу, что предлагаемый проект достоин принятия в качестве федерального закона и направляет его в соответствующий комитет для учета замечаний, высказанных в ходе обсуждения законопроекта, и подготовки его к третьему чте­нию. В процессе третьего чтения Государственная Дума формирует окончательное решение — принимает либо отклоняет закон. Воля законотворческого органа тем самым завершила свое формирова­ние и выразилась в нормативно-правовых велениях, закрепленных в принятом федеральном законе.

Федеральные законы, принятые Государственной Думой, могут вступить в силу только после их одобрения Советом Федерации и под­писания Президентом РФ. Стадией, завершающей правотворческий процесс, признается процедура официального опубликования вновь принятых нормативно-правовых актов. Согласно ст. 15 Конститу­ции РФ федеральные законы, а также любые нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и граж­данина, не могут применяться, если они не опубликованы офици­ально для всеобщего сведения.

В Российской Федерации действует следующий порядок опубли­кования нормативно-правовых актов федеральных органов.

В соответствии с Федеральным законом «О порядке опубликова­ния и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», при­нятым Государственной Думой 25 мая 1994 г., официальным опубли­кованием названных актов считается их первая полная публикация в «Российской газете» или Собрании законодательства Российской Федерации.

В порядке, аналогичном порядку принятия федеральных зако­нов, принимаются и другие нормативно-правовые акты, хотя про­цедура их принятия может и не содержать отдельных этапов, при­сущих законотворческому процессу. Например, может отсутство­вать многократное рассмотрение правотворческим органом проекта нормативно-правового акта. Не все нормативно-право­вые акты принимаются коллегиально. Основанием принятия ряда

федеральных нормативно-правовых актов может выступать пору­чение, содержащееся в федеральном законе. Например, Закон РФ «Об образовании» предписывает Правительству РФ принимать типовые положения об отдельных уровнях образования (общем, начальном профессиональном, среднем профессиональном и др.). Однако для значительной части нормативно-правовых актов так же, как и для законов, обязательной и конечной является стадия их опубликования.

Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 устанавливается следующий порядок опубликования подзаконных актов федераль­ных органов. Акты Президента Российской Федерации и акты Пра­вительства Российской Федерации подлежат официальному опубли­кованию в «Российской газете» и Собрании законодательства Рос­сийской Федерации в течение десяти дней после дня их подписания. Официальными являются также тексты актов Президента Российс­кой Федерации и актов Правительства Российской Федерации, рас­пространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим цент­ром правовой информации «Система».

Акты Президента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерации могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного са­моуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.

Нормативные правовые акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой ста­тус организаций или имеющие межведомственный характер и про­шедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию в газете «Российские вести» в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.

Нормативно-правовые акты субъектов РФ публикуются в мест­ных газетах в порядке, устанавливаемом правотворческими органа­ми. Правотворческие органы ряда субъектов РФ имеют специальные издания для официального опубликования своих нормативно-пра­вовых актов. Органы местного самоуправления публикуют свои акты в местных средствах массовой информации или иным способом, вывешивают их тексты в общественных местах.

5. Принципы правотворчества

В основе многообразной правотворческой деятельности лежат принципы законности, научной обоснованности нормативно-пра­вовых актов, демократизма, системности. Названные принципы со­здают такую базу правотворческой деятельности, без которой она при любых условиях не сможет быть плодотворной и эффективной.

Принцип законности правотворчества означает следующее. 1) Пра­вотворческий орган может принимать новые нормы права лишь по вопросам, отнесенным к его компетенции. 2) Решение принять нор­мативно-правовой акт принимается в строгом соответствии с уста­новленным порядком, при проведении всех необходимых процедур и непосредственно органом, правомочным принимать такие реше­ния. Правотворческий орган не может передавать своим структур­ным подразделениям предоставленное ему право принимать норма­тивно-правовые акты. 3) Принятые нормативно-правовые акты не могут противоречить Конституции РФ и актам вышестоящих орга­нов. При наличии таких противоречий вновь принятый акт призна­ется недействующим полностью или частично. 4) Нормативно-пра­вовой акт должен приниматься в надлежащей форме и с указанием всех необходимых официальных реквизитов. Например, Правитель­ство РФ не может принимать свои акты в форме законов или указов, поскольку Конституция РФ предусматривает для его актов иную форму — постановления и распоряжения.

Принцип научной обоснованности нормативно-правовых актов не сводится к требованию проведения правотворческим органом науч­ных исследований с целью получения необходимых данных о зако­номерностях развития отношений, подлежащих правовому регули­рованию. Суть названного принципа выражается в другом, в том, чтобы проект нормативно-правового акта был подготовлен с учетом наличных научных достижений в соответствующей отрасли права и других юридических науках. Творческое применение этого принци­па становится возможным при условии, что правотворческий орган привлекает ученых-юристов к подготовке концепции и текста про­екта нормативно-правого акта, а также к проведению исследований, направленных на выявление передового правотворческого опыта, составлению прогноза эффективности действия проектируемых норм права и экспертизе проекта.

Демократизм правотворческой деятельности выражается прежде всего в привлечении граждан, широких слоев общественности к уча-

стию в обсуждении проектов нормативно-правовых актов, обеспе­чении возможности для граждан обращаться в правотворческий орган с предложениями по совершенствованию законодательства, а также в соблюдении права граждан принимать законы и иные норматив­но-правовые акты в ходе референдума. Демократизм выступает так­же руководящим принципом содержания подготавливаемого проекта и выражается в требовании разрабатывать и закреплять нормы, от­вечающие интересам всех граждан или большинства населения, не предусматривать дискриминационных мер в отношении той или иной части населения.

Принцип системности требует органически увязывать подготавли­ваемые нормы права с действующим законодательством, не дубли­ровать действующих норм, не содержать пробелов, устанавливать соответствие проектируемых норм общим нормам и принципам кон­кретной отрасли права.

Названные принципы правотворчества ориентируют правотвор­ческие органы на создание эффективно действующих норм права, но творческое претворение в жизнь этих принципов оказывается под силу лишь компетентным специалистам и при условии надлежащей организации правотворческой деятельности.

6. Виды правотворчества

Из понимания права как системы правил поведения, установлен­ных государством, логически следует вывод о том, что основной фор­мой правотворчества, творения права выступает деятельность госу­дарства. Именно оно претендует на формирование и выражение все­общей воли в обществе и придает этой воле общеобязательный характер. Абсолютное большинство правовых норм, действующих в современном обществе, является результатом правотворческой дея­тельности государства, его органов и должностных лиц.

Право государственных органов и должностных лиц на подготов­ку и принятие нормативно-правовых актов не является равным, а зависит от места, которое занимает соответствующий орган в систе­ме органов государства и осуществляемых им функций. Последова­тельное проведение современными демократическими государства­ми принципа разделения властей на законодательную, исполнитель­ную и судебную выразилось прежде всего в создании специальных представительных органов, занимающихся только правотворческой деятельностью.

В Российской Федерации к этим органам относятся Государствен­ная Дума и представительные (законодательные) органы субъек­тов РФ. Названные органы избираются непосредственно населени­ем и поэтому наделяются правом от имени народа издавать законы, т.е. нормативно-правовые акты, которые развивают, дополняют кон­ституционные нормы и устанавливают первичные, исходные нормы правового регулирования во всех отраслях права.

Законы и их нормативные установления образуют основу, ядро всей системы права. Правотворческая деятельность остальных орга­нов государства и должностных лиц осуществляется на основе и в соответствии с действующими законами, а принимаемые ими нор­мы не могут противоречить законодательным установлениям. В силу этой особой значимости законов в правовом регулировании деятель­ность по их подготовке и принятию образует самостоятельный вид правотворческой деятельности государства — законотворчество.

Нормативно-правовые акты, принимаемые на основе и во испол­нение законов, называются подзаконными, а деятельность государ­ственных органов и должностных лиц по их подготовке и принятию составляет другой вид правотворческой деятельности государства — подзаконное правотворчество. В Российской Федерации подзакон­ные нормативно-правовые акты принимают Президент РФ, Прави­тельство РФ, федеральные министерства и иные центральные орга­ны исполнительной власти, президенты и органы исполнительной власти субъектов РФ. Нормативно-правовые акты могут также из­даваться руководителями государственных предприятий, учрежде­ний, организаций.

Существование подзаконного правотворчества наряду с законо­творчеством представительных органов государства обусловливается прежде всего тем, что представительные органы неспособны собствен­ными силами подготовить и принять весь массив нормативно-право­вых актов, необходимых для регулирования всех сфер общества. Ска­зывается сложность процедур законотворческого процесса, прохож­дение которых требует длительного времени и не позволяет оперативно вносить изменения в действующее законодательство. Члены предста­вительного органа не обладают той глубиной профессиональных зна­ний, которая требуется для компетентных решений в специальных, предметных сферах. Следует учитывать и сравнительно небольшой количественный состав представительных органов. Так или иначе, но ни одно современное государство не обходится без предоставления органам исполнительной власти права принимать нормы права.

К правотворчеству государственных органов тесно примыкает правотворчество органов местного самоуправления. Право готовить и принимать нормативно-правовые акты предоставляется представи­тельным органам и должностным лицам муниципальных образова­ний города, иного населенного пункта, территории. Некоторые ав­торы правотворческую деятельность этих органов рассматривают как вид государственного правотворчества, что не совсем верно. Органы местного самоуправления создаются населением для решения задач местного значения и не входят в систему органов государства, о чем прямо говорится в Конституции РФ и федеральных законах. Соот­ветственно, и правотворчество органов местного самоуправления образует особый, отделенный от государства вид правотворческой деятельности.

В современных условиях значительно расширяется число норма­тивно-правовых актов, принимаемых не государством, его органами, а членами гражданского общества, в том числе: населением, а также учредителями негосударственных организаций, учреждений, акци­онерных обществ, трудовыми коллективами и общественными орга­низациями. Действующее законодательство предусматривает приня­тие ими уставов, нормативных договоров, соглашений. Особой фор­мой участия населения в правотворчестве выступает референдум.

В юридической литературе референдум понимается как особый вид правотворчества. В соответствии с Федеральным конституционным законом «О референдуме» на всенародное голосование могут выно­ситься проекты федеральных законов, которые при их одобрении большинством избирателей, принявших участие в голосовании, при­обретают силу закона и не нуждаются в дополнительном утвержде­нии какими бы то ни было органами государства.

Признание референдума как особого вида правотворчества впол­не правомерно, поскольку инициатива в его проведении принадле­жит самому населению и их общественным объединениям. Инициа­торами референдума готовится проект закона, выносимого на рефе­рендум. Таким образом, благодаря референдуму гражданское общество выступает самостоятельным субъектом правотворчества на всех его этапах и стадиях — от подготовки инициативного законопроекта до придания ему силы закона, по своей юридической значимости не ус­тупающего законам государства. Однако население почему-то не спе­шит реализовать свое право как субъекта законотворчества. За два года своего официального действия не предпринималось даже попыток его реализации.

Действующее законодательство, в том числе и Закон РФ «О кол­лективных договорах и соглашениях» предоставляет право обще­ственным объединениям, трудовым коллективам, государственным органам и работодателям принимать нормативно-правовые акты с целью регулирования социально-трудовых отношений.

Работникам организаций, предприятий, учреждений предостав­ляется право заключать с работодателем коллективные договоры, предусматривающие регулирование таких вопросов, как форма, си­стема и размер оплаты труда, условия и охрана труда работников, добровольное и обязательное медицинское и социальное страхова­ние, рабочее время и время отдыха и иные трудовые, социально-эко­номические и профессиональные отношения.

Социально-трудовые отношения между работниками и работо­дателями на уровне Российской Федерации, субъекта РФ, террито­рии, отрасли, профессии регулируются в форме соглашений. При этом генеральное соглашение заключается общероссийскими объе­динениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работо­дателей и Правительством РФ, отраслевое соглашение — соответ­ствующими общероссийскими профсоюзами и их объединениями, общероссийскими объединениями работодателей и Министерством труда РФ. На уровне субъектов РФ и административно-территори­альных образований в составе РФ соглашения могут заключаться между региональными объединениями профсоюзов, объединения­ми работодателей и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Благодаря коллективным договорам и соглашениям предостав­ляется возможность членам гражданского общества, работникам и работодателям самостоятельно устанавливать права и обязанности и тем самым сузить вмешательство государства в сферу, представляю­щую частный интерес. Однако государство не устраняется полнос­тью из этой сферы. Оно сохраняет свои функции принуждения и применяет действенные меры к лицам, не выполняющим своих обя­зательств по коллективным договорам и соглашениям.

Самостоятельным видом нормативно-правовых актов являются уставы организаций, учреждений, образуемых гражданами, коммер­ческими либо общественными организациями. Такими актами оп­ределяются права и обязанности организации, учреждения, порядок их деятельности, реорганизации и ликвидации. Нормативно-право­вые акты издаются также и руководителями названных организаций, учреждений в процессе управления ими, решения конкретных про­изводственных и иных задач. Понятно, что все такие нормативные

решения имеют силу постольку, поскольку соответствуют действую­щим нормативно-правовым актам, и принимаются в пределах пра­вомочий учредителей и руководства организации, учреждения.

Таким образом, в Российской Федерации правотворчество осу­ществляется в трех видах: как правотворческая деятельность госу­дарства, правотворчество органов местного самоуправления и пра­вотворчество организаций, учреждений и граждан.

В свою очередь каждый вид правотворческой деятельности осу­ществляется в присущих ему формах. Правотворческая деятельность государства выражается в форме законотворчества и подзаконного правотворчества, т.е. деятельности органов исполнительной власти по подготовке и принятию подзаконных нормативно-правовых ак­тов. Правотворчеству гражданского общества присущи также две основные формы: 1) законотворчество, осуществляемое гражданским обществом страны или отдельного региона путем подготовки и при­нятия закона в ходе референдума; 2) подзаконное правотворчество, осуществляемое органами местного самоуправления, общественны­ми организациями, учредителями и руководством негосударствен­ных организаций и учреждений.

7. Правотворческая техника и правотворческие ошибки

Любой правотворческий орган стремится создать такой норма­тивно-правовой акт, который был бы качественно совершенен как по форме, так и по содержанию. Качественное совершенство норма­тивно-правового акта означает, что: 1) все закрепленные им нормы права обладают свойствами нормативности, формальной определен­ности и общеобязательности, не содержат пробелов и противоречий;

2) нормативно-правовой акт предусматривает действенный юриди­
ческий механизм, обеспечивающий реальное действие норм права;

3) текст нормативно-правового акта подготовлен в соответствии с
требованиями грамматики русского языка, четко, логически после­
довательно и ясно излагает нормы права.

Успешной правотворческой деятельности способствует умелое использование методов, приемов правотворческой техники. Каждый такой метод представляет собой перечень правил, как нужно посту­пать разработчикам проекта, чтобы подготовить качественно совер­шенный проект и обеспечить его успешное прохождение в право­творческом органе. В форме метода закрепляются результаты изуче­ния и обобщения передового правотворческого опыта, удачного

решения конкретной задачи в ходе проектирования нормативно-пра­вовых актов либо рекомендации ученых-юристов.

Каждый метод разрабатывается применительно к специфике кон­кретной процедуры, осуществляемой в процессе проектирования нормативно-правовых актов. Поскольку процесс проектирования является весьма сложным, включает в себя ряд самых разнообраз­ных процедур, то и система методов, используемых при проектиро­вании нормативно-правовых актов, представляет собой достаточно сложное образование. В числе этих методов наибольшее значение имеют методы, используемые при подготовки концепции норматив­но-правового акта, написании его текста, проведения экспертизы подготовленного проекта.

На стадии подготовки концепции нормативно-правового акта, призванной определить социальные и юридические потребности общества в проектируемом акте, а также сформулировать его основ­ные положения и разработать механизм реализации норм права, широко применяются такие общенаучные методы, как анализ и син­тез, индукция и дедукция, методы толкования норм права, сравни­тельного правоведения и др.

Иной предстает система методов, используемых при написании тек­ста закона. В этой процедуре широкое применение находят три группы методов: 1) методы, приемы, применяемые для разбивки текста норма­тивно-правового акта на структурные единицы (разделы, главы, статьи, пункты и др.); 2) приемы фиксирования связей между нормативными предписаниями проектируемого акта (отсылки, примечания, приложе­ния); 3) приемы фиксирования связей между проектируемыми и дей­ствующими нормами права. В этих целях чаще всего используются от­сылочные или бланкетные предписания, а также предписания, внося­щие изменения, дополнения в действующие нормативно-правовые акты. Особым способом фиксирования связей между проектируемыми предписаниями и другими источниками права являются предписания-поручения компетентному органу государства подготовить и принять нормативно-правовой акт в развитие проектируемого акта.

В целях обеспечения ясности и точности нормативно-правовых предписаний используются прежде всего правила грамматики рус­ского языка, а также приемы и правила логики. Тексты нормативно-правовых актов, как отмечает А.С. Пиголкин, должны быть лингви­стическим образцом языка и стиля. Окончательно отработанный и принятый нормативно-правовой акт не должен вызывать к себе кри­тического отношения с языковой точки зрения.

Особую группу составляют методы проведения экспертизы проек­тов нормативно-правовых актов, а также правила и приемы сбора, ана­лиза и учета замечаний, высказанных экспертами и иными лицами.

Таким образом, правотворческая техника понимается как сово­купность методов, приемов подготовки качественно совершенных как по форме, так и по содержанию нормативно-правовых актов.

К сожалению, российскими правоведами пока что не проведена работа по систематизации всех приемов правотворческой техники, хотя за последние шесть лет в этом направлении предпринимались определенные, заслуживающие внимания попытки. Учеными Ин­ститута законодательства и сравнительного правоведения в 1993 г. был издан сборник рекомендаций «Правовой механизм реализации Фе­деративного договора», а в 2000 г. — учебно-практическое пособие «Законодательная техника», в которых содержались методические ма­териалы по различным вопросам правотворческой деятельности. Обширный методический и теоретический материал по вопросам правотворческой техники содержится в сборниках «Проблемы юри­дической техники» и «Законодательная техника современной Рос­сии: состояние, проблемы, совершенствование», подготовленных Институтом «Открытое общество» и Нижегородской академией МВД РФ соответственно в 2000 и 2001 гг.

Однако ни одно из названных изданий ни по отдельности, ни в своей совокупности не исчерпывает сколько-нибудь полно и систем­но содержания правотворческой техники. Подготовка нормативно-правовых актов пока что осуществляется в основном при опоре на интуицию и собственный опыт разработчиков. Такой подход, есте­ственно, не гарантирует от недочетов, несовершенств, которые под­час не удается полностью исправить и на стадии принятия норма­тивно-правовых актов правотворческим органом. Современные за­коны и иные нормативно-правовые акты страдают существенными недостатками в виде пробелов, противоречий, нечетких формулиро­вок, стилистических погрешностей и других недостатков, которые в теории права называются правотворческими ошибками.

Правотворческая ошибка понимается как отступление от требова­ний правотворческой техники, логики или грамматики, которое снижа­ет качество нормативно-правового акта, вызывает затруднения в его толковании и препятствует реализации норм права в конкретных отно­шениях. В зависимости от сферы содержания нарушенных правил выделяют три вида правотворческих ошибок: юридические, логичес­кие и грамматические.

Несоблюдение требований правотворческой техники в тексте нор­мативно-правовых актов приводит к появлению таких юридических ошибок, как установление декларативных норм, а также норм, про­тиворечащих Конституции РФ или федеральным законам, пробелы, отсылки к несуществующим нормативно-правовым актам либо не­полное закрепление жизненных обстоятельств, имеющих существен­ное значение для содержания и применения норм права.

Принятие декларативных норм, т.е. не обеспеченных необходи­мыми материальными ресурсами, надлежащими юридическими средствами, является одной из распространенных ошибок современ­ного законодательства и иных нормативно-правовых актов Россий­ской Федерации. Примером такой нормы может служить предписа­ние Основ законодательства Российской Федерации о культуре, со­гласно которому каждый проживающий в России человек может получать гуманитарное и художественное образование независимо от возраста и способностей. Из закона неясно, каким путем можно реализовать эти права (например, в получении юридического обра­зования), какие учебные заведения и на каких условиях будут давать такое образование всем желающим. Ясно, что с такими формули­ровками норма лишь провозглашает право, но не обеспечивает его реального осуществления.

Примером коллизионных, т.е. противоречащих друг другу норм могут служить ст. 81 Закона РСФСР «Об охране окружающей при­родной среды» и ст. 247, 252, 253 УК РФ. Статья 81 Закона устанав­ливает уголовную ответственность за нарушение экологического за­конодательства только при наличии вреда окружающей среде и здо­ровью человека. В то же время названные статьи УК РФ устанавливают уголовную ответственность за экологические преступ­ления уже при наличии одной только угрозы причинения вреда либо вовсе лишь за нарушение уголовно-правового запрета.

К сожалению, приходится также признать, что в подготовке нормативно-правовых актов принимают участие не только лица из числа безупречно владеющих литературным языком. Привносимые ими в текст проекта значительные отступления от простых лекси­ческих, орфографических и синтаксических норм современного рус­ского языка не всегда удается откорректировать до принятия норма­тивно-правового акта. В ряде случаев текст оказывается засоренным ненормативными словоформами, нарушается сочетаемость, возни­кают грамматически неприемлемые либо просто отягощенные, гро­моздкие конструкции, сквозь которые приходится буквально про-

дираться к смыслу фразы, а подчас становится просто невозможно однозначно его выявить. Таким образом, недоработка чисто редак­торского плана существенно искажает содержание норм права и по своим негативным последствиям выходит за рамки вспомогательной проблемы, становясь в один ряд с другими правотворческими ошиб­ками.

Логические ошибки возникают как результат несоблюдения тре­бований логики при подготовке и принятии нормативно-правовых актов. Логика предмета в целом определяет и логику мысли. Специ­алист может достаточно верно мыслить, не зная законов логики. Но когда требуется подготовить проект нормативно-правового акта, интуитивного мышления оказывается недостаточно, особенно в слу­чаях, где логические приемы, требования остаются единственным критерием оценки правильности мышления.

При проектировании нормативно-правовых актов допускаются логические противоречия между отдельными положениями норма­тивно-правового акта, встречается тавтология, когда определяемое повторяется в определяемом либо неизвестное определяется через другое неизвестное, нарушается соразмерность определения поня­тий и др.

Например, в Основах лесного законодательства Российской Фе­дерации в преамбуле дается определение леса как совокупности зем­ли, древесной, кустарниковой и травянистой растительности и жи­вотного мира. Однако уже в следующей статье Основ лес понимает­ся только как древесная растительность. В Таможенном кодексе РФ попадается словосочетание «живые животные». Это типичная тав­тология. Ибо животное может быть только живым, в других состоя­ниях этот предмет обозначается другими терминами.

Примером определения неизвестного через другое неизвестное может служить встречающееся в законодательстве определение опе­ративно-разыскной деятельности как вида деятельности, осуществ­ляемой путем проведения оперативно-разыскных мероприятий. Че­ловек, который не имеет представления об оперативно-разыскной деятельности, еще меньше наслышан об оперативно-разыскных ме­роприятиях. И такое, с позволения сказать, определение не вносит ни малейшей ясности.