Систематизация нормативных актов

(См. схему 12 на стр. 580)

1. Понятие систематизации

Система действующих нормативных актов в современном циви­лизованном государстве является весьма сложной вследствие как значительного числа органов, принимающих такие акты, так и мно­жественности актов, издающихся правотворческими органами. Кро­ме того, система нормативных актов подвержена быстрым измене­ниям. Вновь принятый закон, акт президента и иной источник пра­ва нередко вносит коррективы в действующие акты. Одни из них дополняются новыми предписаниями, другие изменяются, а третьи признаются утратившими силу полностью или частично.

Чтобы в массе действующих и изменяющихся источников россий­ского права оперативно находить нужные нормы, государственные органы, предприятия, да и работники, имеющие дело с нормативны­ми актами, вынуждены постоянно заниматься работой по приведению их в упорядоченную совокупность, систему. Подобного рода деятельность охватывается понятием систематизации нормативных актов.

Систематизация прежде всего используется в качестве эффектив­ного способа обеспечения субъектов права необходимой норматив­но-правовой информацией. Достаточно широко систематизация при­меняется и в процессе правотворческой деятельности.

Современная правовая практика знает и использует четыре спо­соба систематизации нормативных актов: сбор государственными органами, юридическими лицами нормативных актов, необходимых для их деятельности; издание различного рода сборников законов и иных нормативных актов; объединение совокупности мелких актов, изданных по одному или нескольким взаимосвязанным вопросам, в один укрупненный акт; создание нового акта — кодекса или иного акта, приближающегося по своим юридическим качествам к кодек­су, — путем переработки действующих норм права, а также дополне­ния их новыми нормативными установлениями.

Сообразно названным способам систематизации нормативных актов выделяются ее четыре вида: учет, инкорпорация, консолида­ция и кодификация.

2. Учет нормативных актов

Как разновидность систематизации, учет законодательства и иных нормативных актов представляет собой деятельность по их сбору, хра­нению и поддержанию в контрольном состоянии, а также по созданию поисковой системы, обеспечивающей нахождение необходимой право­вой информации в массиве актов, взятых на учет.

Учет осуществляется практически всеми государственными орга­нами и юридическими лицами для удовлетворения собственных по­требностей в правовой информации либо в коммерческих целях, для обеспечения правовой информацией иных субъектов.

Основной задачей учета является сбор и поддержание нормативных актов в состоянии, позволяющем оперативно находить нужную правовую информацию. Как правило, государственные органы и юридические лица нуждаются в знании действующих норм по определенной теме. Но вполне возможны ситуации, когда требуются сведения только об официальных реквизитах нормативных актов (их наименовании, дате принятия, номере акта и др.) либо тексты актов, утративших силу.

С учетом собственных информационных потребностей государ­ственные органы, юридические лица осуществляют сбор законов Российской Федерации, актов Президента России, постановлений Правительства, нормативных актов министерств и ведомств Россий­ской Федерации и других актов.

Сбор подлежащих учету актов осуществляется различными спо­собами. Значительную их часть можно получить из официально пуб­ликуемых сборников нормативных актов.

Совокупность нормативных актов, взятых на учет, составляет ин­формационный фонд, в котором нормативные акты хранятся в оп­ределенном порядке. Фонд, состоящий из нескольких сотен или ты­сяч актов, расчленяется на разделы, как правило, по правотворчес­ким органам. Внутри раздела акты размещаются в хронологическом

порядке.

Чтобы знать, какие нормативные акты действуют, какие в них внесены изменения, дополнения, в тексты актов, взятых на учет, за­носятся сведения обо всех их изменениях и дополнениях, иначе го­воря, они поддерживаются в контрольном состоянии.

Для быстрого нахождения нормативно-правового предписания, принятого по тому или иному вопросу (теме), создаются информаци­онно-поисковые системы. Они могут создаваться без какой-либо со­временной техники, с ручным поиском. Процесс разработки такой системы включает в себя следующие этапы.

а) Определение совокупности тематических вопросов, по которым должны осуществляться поиск и выдача необходимой информации. Перечень таких вопросов фиксируется в специальном документе (ал-фавитно-предметном словнике и рубрикаторе отраслей законодатель­ства). В алфавитно-предметном словнике тематические вопросы обо­значаются отдельными терминами либо сочетаниями терминов, ко­торые располагаются в алфавитном порядке (например, «Аванс. Автомобильный транспорт. Авторский договор» и др.). Рубрикатор отраслей законодательства строится по иному принципу: тематичес­кие вопросы формулируются в нем в виде перечня отраслей, институ­тов и иных частей, на которые подразделяется система законодатель­ства (например, I. Законодательство о внешнеэкономической деятель­ности и таможенном деле. 1.1. Законодательство по вопросам экспорта. 1.2. Таможенное дело. 1.2.1 Законодательство о таможенных режимах. 1.2.2. Законодательство о таможенных платежах).

б) Анализ поступивших на учет нормативных актов с целью вы­
явления в них тематических вопросов, предусмотренных алфавит-
но-предметным словни? < ом либо рубрикатором отраслей законода­
тельства.

в) Фиксация выявленных в актах тематических вопросов в специ­
альном журнале либо на карточках. Журнальный учет имеет весьма
ограниченные возможности. Его применение целесообразно там, где
имеется небольшой массив нормативных актов, а круг информацион­
ных потребностей организации, учреждения является постоянным в
рамках достаточно узкой тематики. При создании картотеки в специ­
альных карточках фиксируются реквизиты акта (наименование орга­
на, принявшего акт, вид, номер акта и др.), а иногда помещается и
текст акта. Заполненные карточки размещаются по рубрикам в соот­
ветствии с используемым в системе словником или рубрикатором.

Поиск осуществляется следующим образом. Возникшая потреб­ность в правовой информации формулируется в виде запроса, по ка­кой теме или какие конкретно акты надлежит найти. Затем по алфа-витно-предметному словнику или рубрикатору отраслей законода­тельства определяется перечень тем, которые соответствуют поступившему запросу. По разделам журнала или рубрикам картоте-

ки выявляются нормативные акты, содержащие нормы, соответству­ющие теме запроса и, наконец, путем ознакомления с текстами ак­тов осуществляется отбор соответствующих запросу норм.

В настоящее время, когда в сфере управления все шире применя­ется современная техника, в том числе и высокопроизводительные компьютеры, открываются большие возможности для создания ав­томатизированных информационно-поисковых систем. В отличие от систем с ручным поиском автоматизированные поисковые системы позволяют значительно усовершенствовать поиск правовой инфор­мации и обеспечить наиболее полное удовлетворение в ней потреб­ности государственных органов и юридических лиц.

Для автоматизированных информационно-поисковых систем по законодательству характерны большой информационный фонд, со­стоящий из нескольких тысяч и десятков тысяч нормативных актов, высокая скорость поиска, качественно иной, более прогрессивный способ обработки нормативных актов, позволяющий осуществлять поиск по любой теме. Если в системах с ручным поиском информа­ции поиск ограничивается совокупностью тех вопросов, которые отражены в словнике или рубрикаторе системы, то в автоматизиро­ванной системе это ограничение снято.

В государственных органах учетом и поиском нормативной ин­формации обычно занимается специальная служба, именуемая ко­дификационным бюро, в составе одного или нескольких человек. В связи с тем, что для отдельной организации такой учет достаточно трудоемок, сложен и чреват многими ошибками при поиске, созда­ются разного рода коммерческие организации, которые осуществ­ляют централизованный сбор и поддержание в контрольном состоя­нии нормативных актов федеральных органов государственной вла­сти Российской Федерации и обеспечивают заинтересованных лиц необходимой им правовой информацией.

В настоящее время в Государственно-правовом управлении Пре­зидента Российской Федерации создается единый эталонный банк данных правовой информации, включающий в себя наряду с актами федеральных органов законодательной и исполнительной ветвей вла­сти нормативные акты всех субъектов Федерации.

3. Понятие и виды инкорпорации

Систематизация нормативных правовых актов в форме инкорпо­рации выражается в подготовке и издании разного рода сборников

(собраний) таких актов. В отличие от учета, осуществляемого госу­дарственными органами и юридическими лицами для собственных потребностей, инкорпорация проводится с целью обеспечения са­мого широкого круга субъектов текстами законов и иных норматив­ных правовых актов.

Инкорпорация нормативно-правовых актов непосредственно свя­зана с их учетом, поскольку базируется на определенном, максималь­но полном фонде соответствующих актов и поисковой системе, спо­собной обеспечить нахождение всех необходимых актов, ибо первой задачей инкорпорации является подготовка перечня актов, из кото­рых должен состоять подготавливаемый сборник. Так, при издании сборника законов по отдельным отраслям права нужно выявить все законодательные акты в пределах предмета соответствующей отрас­ли. В случае подготовки сборника актов, принятых одним или не­сколькими правотворческими органами, отбору подлежат принятые ими нормативные акты за весь период их деятельности или за какой-то определенный срок. Нормативные акты могут инкорпорировать­ся в том виде, в каком они были приняты правотворческим органом.

Подобный принцип помещения актов в сборник применяется в случаях, когда акт состоит только из нормативных предписаний и в процессе действия не претерпел изменений или дополнений, либо при подготовке исторических источников права. В сборниках дей­ствующих нормативных правовых актов их тексты обычно публику­ются не в той редакции, в какой они были приняты первоначально правотворческим органом, а с учетом последующих изменений и дополнений.

В процессе действия нормативно-правовой акт, как правило, претерпевает определенные изменения, дополнения: часть его пред­писаний утрачивает силу, акт дополняется новыми нормативными предписаниями либо вносятся какие-либо коррективы в его пер­воначальные нормы. Поэтому нецелесообразно включать в сбор­ник нормативный акт в первоначальном виде, не отразив его пос­ледующих изменений, дополнений. Такой акт будет неудобен в пользовании. Чтобы установить норму, которой следует руковод­ствоваться в том или ином случае, нужно будет всякий раз просмат­ривать всю совокупность дополняющих и изменяющих ее актов.

Следовательно, прежде, чем поместить нормативный акт в сбор­ник, нужно осуществить его обработку, то есть:

— удалить из текста отдельные статьи, пункты, абзацы, утратив­шие силу, и, наоборот, включить все последующие изменения, до-

полнения с указанием реквизитов актов, внесших такие изменения или дополнения;

- исключить из акта те его части, которые не содержат норматив­ных предписаний, сделав отметки о причинах отсутствия в тексте таких частей.

Такая внешняя обработка нормативных актов не затрагивает их нормативного содержания. Сами нормы права не претерпевают ни­каких изменений и инкорпорируются в том виде, в каком они дей­ствуют на момент систематизации. При этом полностью сохраня­ются и реквизиты нормативных актов, нумерация пунктов, абзацев и т.д.

Именно этот признак — сохранение неизменным нормативного содержания акта — составляет основное отличие инкорпорации от консолидации и кодификации как более совершенных видов систе­матизации. Результаты инкорпорации могут выражаться в издании сборника законов, иных нормативных актов, собрания законодатель­ства или свода законов.

Сборниками называются инкорпорированные издания законов или иных нормативно-правовых актов, принятых одним или несколь­кими правотворческими органами, а также тематические издания законов и иных нормативных актов. Например, сборник законода­тельных актов о труде может состоять из законов Российской Феде­рации, указов Президента, постановлений Правительства Российс­кой Федерации.

Сборники нормативных актов могут готовиться и издаваться как самим правотворческим органом, так и государственными, коммер­ческими издательствами, юридическими учреждениями. Сборник нормативных актов, подготовленный правотворческим органом, имеет статус источника официального опубликования, и на такой сборник можно ссылаться при разрешении споров и иных юриди­ческих вопросов.

Собраниями обычно называют инкорпорированные издания нор­мативных актов высших органов законодательной и исполнитель­ной власти страны. Например, первое в России Полное Собрание законов, изданное в 1830г., состояло из законодательных актов, исходящих от царя, нормативных актов, принятых высшими орга­нами подчиненного управления — Сенатом, министерствами, а так­же Святейшим Правительствующим Синодом. Все 30 920 норма­тивных актов, вошедших в Собрание, размещались в хронологи­ческом порядке. К Собранию был дан достаточно обстоятельный

алфавитно-предметный указатель, позволяющий осуществлять те­матический поиск правовой информации.

Собрания общесоюзного и республиканского законодательства неоднократно издавались в советское время. Наиболее фундамен­тальным из них было пятидесятитомное Собрание действующего за­конодательства Союза ССР, издание которого было завершено в 1977 г. В Собрание были включены все действующие законодатель­ные акты и нормативные решения Правительства Союза ССР, при­нятые с момента образования СССР. По способам расположения материала Собрание относится к числу систематических инкорпо­рированных изданий. Вошедшие в него нормативные акты были рас­пределены по тридцати двум разделам — отраслям законодательства.

В подготовке и издании собраний может принимать участие дос­таточно широкий круг органов, организаций, учреждений. В зави­симости от того, кто осуществлял инкорпорацию законодательства, в юридической литературе выделяют три вида собраний: официаль­ные, официозные (полуофициальные) и неофициальные.

Официальным собрание признается в двух случаях: когда право­творческий орган сам подготовил и издал его либо утвердил или иным образом официально одобрил собрание, подготовленное иным ор­ганом.

Официозными признаются собрания, которые готовятся по по­ручению правотворческого органа, но издаются без его официально выраженного одобрения, утверждения. Отсутствие такого утвержде­ния означает, что ответственность за полноту собрания и соответ­ствие текстов актов их официальному тексту несет составитель со­брания, например Министерство юстиции, а не правотворческий орган.

К неофициальным относятся те собрания законодательства, ко­торые издаются научными учреждениями, издательствами по соб­ственной инициативе, без специальных полномочий со стороны пра­вотворческих органов.

Официальные собрания законодательства являются соответствен­но и источниками официального опубликования, тогда как офици­озные и неофициальные рассматриваются лишь в качестве обычно­го издания, на текст которого нельзя ссылаться при обращении в правоохранительные и иные органы государства.

Собрания законодательства могут быть систематическими и хро­нологическими. В систематических собраниях акты располагаются по предметному признаку, в зависимости от их содержания, в хроно-

логических — последовательно, в зависимости от даты (времени) издания актов. Хронологические сборники уступают систематичес­ким сборникам, которые являются более удобными для пользова­ния нормативным материалом и более эффективными с точки зре­ния перспектив систематизации законодательства. Кроме того, со­брания законодательства бывают полными, включающими все действующие акты (определенного уровня или типа), и частичны­ми, включающими лишь часть, определенный массив актов.

Разновидностью собрания законодательства является свод зако­нов — инкорпорированное издание нормативных актов высших ор­ганов законодательной и исполнительной ветвей власти. Помещен­ные в своде акты, как правило, систематизируются по предметному принципу, т.е. по отраслям и институтам законодательства.

От собрания свод отличается тремя признаками. Свод — всегда источник официального опубликования нормативных актов, по­скольку издается от имени и по поручению правотворческих орга­нов, с последующим одобрением подготовленного издания в целом либо каждого из его томов в отдельности. При этом свод имеет при­оритет перед всеми ранними официальными публикациями норма­тивных актов, поскольку содержит их действующую редакцию. В слу­чаях расхождения текстов нормативных актов, опубликованных в своде и иных, более ранних изданиях, аутентичной официальному тексту акта признается его редакция, опубликованная в своде; под­готовка свода всегда сопровождается большой законотворческой ра­ботой. В период его составления выявляются и признаются утратив­шими силу устаревшие, фактически не действующие нормативные акты. Множественность актов, принятых по одному и тому же воп­росу, устраняется подготовкой нового укрупненного акта. Имеющи­еся пробелы в законодательстве преодолеваются принятием новых законов и иных нормативных актов; свод представляет собой собра­ние всего действующего законодательства без какого-либо исклю­чения. Еще М.М. Сперанский — составитель первого Свода законов Российской империи — признавал, что свод может быть только «об­щим составом законов и обнимать все части законодательства во всей их совокупности».

Первый свод законов в России был подготовлен и издан в 1832 г. и состоял из пятнадцати томов. В него вошло около 36 тыс. норма­тивных актов и извлечений из них. Нормативный материал в своде располагался по предметному принципу и подразделялся на восемь главных отделов. Но фактическое деление нормативных актов было

проведено по томам. Внутри тома применялась единая нумерация статей, под которой помещались либо нормативный акт, либо извле­чения из него.

Подготовка свода осуществлялась на основе Полного Собрания законов. Отбирались только действующие нормативные акты. При этом проводилась как внешняя, так и содержательная обработка ак­тов: из них устранялись повторы, ненормативные, казуистические установления, а «слишком обширные и многословные» законы из­лагались в новой, сокращенной редакции.

Последний свод российских законов — Свод законов РСФСР — был издан в 1986—1988 гг. и состоял из восьми томов действующих законодательных актов и важнейших постановлений Правительства Российской Федерации общенормативного характера. В Своде нор­мативные акты систематизировались по предметному признаку и группировались в пяти разделах, которые в свою очередь делились на главы, параграфы, пункты и подпункты.

Свод был снабжен хронологическим и алфавитно-предметным указателями. Он примечателен тем, что был издан на съемных лис­тах, позволяющих оперативно заменять текст акта, утратившего силу или претерпевшего какие-либо иные изменения, текстом акта в но­вой редакции.

Сегодня, в условиях своеобразного бума законотворческих ре­шений, назрела необходимость упорядочения и систематизации российского законодательства. Весьма актуальна задача подготов­ки и издания нового Свода законов Российской Федерации. Под­готовительная работа по созданию Свода законов, по существу, уже началась. В соответствии с Указом Президента Российской Феде­рации от 6 февраля 1995 г. № 94 «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации» ведется подготовка к составлению и изданию Свода законов как официального систематизированно­го полного собрания действующих нормативных актов Российской Федерации.

Для формирования нормативного корпуса Свода законов пред­стоит в качестве первого этапа подготовки к его изданию осуществить инвентаризацию всех действующих, формально не отмененных нор­мативных актов Российской Федерации, а также нормативных ак­тов Союза ССР, продолжающих действовать на территории России. Результатом этой работы должно стать хронологическое собрание действующих нормативных актов. Кроме того, предстоит разрабо­тать предложения о принципах формирования и структуре Свода.

4. Консолидация законодательств

Учет и инкорпорация нормативных правовых актов, ограничен­ные их внешней обработкой, не решают всех проблем, которые мо­гут возникать в процессе систематизации нормативно-правового материала. В частности, с помощью этих методов нельзя устранить множественности нормативных актов, принятых в разное время по одному или нескольким взаимосвязанным вопросам.

Множественность нормативных актов преодолевается путем их све­дения в один укрупненный акт. Такой прием систематизации называет­ся консолидацией. Новый укрупненный акт полностью заменяет во­шедшие в него нормативные акты, поскольку заново принимается компетентным правотворческим органом и имеет собственные офи­циальные реквизиты: наименование, дату принятия, номер и под­пись должностного лица. Иными словами, консолидация представ­ляет собой разновидность правотворческой деятельности государ­ственных органов.

И тем не менее это своеобразный правотворческий прием. Его главная особенность состоит в том, что при консолидации не меня­ется содержание правового регулирования общественных отноше­ний. Все нормативные установления ранее принятых актов объеди­няются в новом акте без изменений. В лучшем случае проводится их редакционная правка: устраняются противоречия, повторы, длинно­ты, объединяются в один пункт тождественные по содержанию нор­мативные предписания и др.

Именно эта особенность консолидации позволила некоторым ученым-юристам рассматривать ее в качестве наиболее совершен­ной разновидности инкорпорации. Однако, по нашему мнению, ин­корпорация и консолидация представляют собой качественно раз­личные приемы систематизации нормативных актов.

Во-первых, они относятся к различным сторонам правовой деятель­ности государства. Инкорпорация — это один из приемов организаци­онно-методической деятельности государственных органов, призван­ной обеспечить реализацию норм права в конкретных отношениях. Консолидация же входит в арсенал правотворческих методов.

Во-вторых, инкорпорация и консолидация различаются по кругу применяющих их субъектов. Инкорпорация проводится не только и не столько правотворческими органами, сколько иными государ­ственными органами, научными учреждениями и юридическими издательствами, тогда как консолидация может быть использована

только правотворческими органами и лишь в отношении принятых ими нормативных актов.

В-третьих, инкорпорация и консолидация отличаются конечны­ми результатами. Инкорпорация сводится к подготовке сборника нормативных актов, вошедшие в него нормативные акты не утрачи­вают самостоятельного значения. При консолидации объединенные акты утрачивают силу, а вместо них действует вновь созданный нор­мативный акт.

Таким образом, консолидация представляет собой самостоятель­ный вид систематизации нормативных правовых актов.

Консолидация достаточно широко используется в правотворчес­кой деятельности с целью упорядочения нормативных актов по воп­росам налогообложения, административной ответственности, сло­вом, везде, где можно свести воедино десятки, а то и сотни разроз­ненных нормативных предписаний без изменения их содержания. Как известно, консолидация получила большое распространение во многих зарубежных странах. Во Франции, например, широко исполь­зуется практика издания консолидированных законодательных ак­тов, именуемых кодексами, по отдельным достаточно крупным от­раслям правового регулирования — о труде, дорожный, сельскохо­зяйственный, налоговый, таможенный и др.

5. Кодификация. Виды кодификационных актов

Отмеченный недостаток консолидации — ее неспособность ме­нять содержание правового регулирования — в правотворчестве ус­пешно преодолевается с помощью кодификации, т.е. деятельности, направленной на систематизацию и коренную переработку действую­щего законодательства путем подготовки и принятия нового кодифика­ционного акта (основ, кодекса, устава, положения и др.).

Кодификация представляет собой наиболее сложную форму сис­тематизации законодательства, призванную оформлять наиболее глу­бокие, кардинальные изменения в системе нормативно-правого ре­гулирования общественных отношений. В Российской Федерации, как и других членах семьи романо-германского права, кодификация находит весьма широкое применение. Достаточно сказать, что все основные отрасли права в Российской Федерации имеют свои ко­дексы, в форме которых закрепляются основы нормативно-право­вого регулирования отрасли, устанавливаются ее первичные, осно­вополагающие нормы.

Как правило, кодексы представляют собой объемные акты. На­пример, в двух частях ГК РФ помещено более 1500 статей, подразде­ленных на части и пункты. Поэтому кодификация законодательства представляет собой достаточно сложный и многоплановый вид пра­вовой деятельности. При кодификации успешно используются все иные формы систематизации, учет, инкорпорация и консолидация. Учет и инкорпорация применяются в процессе сбора и анализа нор­мативно-правовых актов действующих по предмету правового регу­лируемого проектируемого кодекса. Ибо прежде чем вносить новел­лы в действующее законодательство, необходимо установить, какие нормы действуют в соответствующей сфере, каково их содержание и насколько эффективно они действуют. В процессе кодификации может применяться и консолидация с целью объединения в отдель­ный раздел или главу будущего кодекса эффективно действующих норм права, но содержащихся в разных и достаточно мелких актах.

Однако кодификация не ограничивается только применением других форм систематизации, поскольку направлена не столько на упорядоточение действующих норм права, сколько на создание но­вых норм и институтов права. При кодификации неизбежно в той или иной мере присутствуют методы правотворчества, создания но­вых норм права. С их помощью осуществляется проектирование но­вых норм права, вносятся существенные изменения в ранее действо­вавшие нормы путем составления их новых редакций, объединения с другими нормами, а также подготовки предложений о признании норм утратившими силу. В ходе кодификации нормативно-правовое регулирование, таким образом, претерпевает существенные измене­ния. Это выражается, во-первых, в том, что система многих и раз­розненных актов заменяется единым, логически стройным и непро­тиворечивым актом; во-вторых, малоэффективные, устаревшие нор­мы утрачивают свое действие, в-третьих, создаются и закрепляются новые нормы и институты права.

Результаты кодификации завершаются подготовкой и приняти­ем кодифицированного акта-кодекса. При этом в российской пра­вовой системе используются два вида кодексов: отраслевые и комп­лексные. Отраслевой кодекс характеризуется следующими чертами.

1) Предметом правового регулирования кодекса выступают отно­шения всей отрасли права: гражданского, семейного, финансового, трудового и т.д. При этом кодекс закрепляет основы правового ре­гулирования в соответствующей отрасли права и допускает суще­ствование той или иной совокупности (вполне возможно и весьма

многочисленной) текущих законов и подзаконных актов, принима­емых в развитие тех или иных нормативных положений кодекса.

2) Кодекс всегда закрепляет специфический, характерный для
отрасли метод правового регулирования. Благодаря единому для
всей отрасли права методу представляется возможным отграничить
общественные отношения, образующие предмет отрасли, от сход­
ных отношений, регулируемых другими отраслями права (напри­
мер, имущественные отношения, регулируемые гражданским, от
имущественных отношений, регулируемых семейным, финансовым
и административным правом).

3) Единство нормативно-правового регулирования в пределах
кодекса обеспечивается закреплением в нем принципов отрасли пра­
ва, а также наличием общей части, содержащей общие для норм осо­
бенной части кодекса предписания. Благодаря принципам и общим
предписаниям кодекс предстает логически последовательным и юри­
дически цельным, завершенным нормативно-правовым актом, что
находит отражение и в его структуре. Каждая структурная часть (ча­
сти, разделы, главы и статьи) имеет сквозную нумерацию в пределах

кодекса.

4) В связи с тем, что кодекс устанавливает исходные, первичные
нормы отрасли, его принятие возможно только в форме закона и толь­
ко законодательным (представительным) органом. Государственные
органы исполнительной власти принимать кодексов не могут, равно
как и вносить в них изменения и дополнения.

5) Кодекс имеет приоритет перед конкретизирующими его зако­
нами, т.е. нормы текущих законов не могут противоречить положе­
ниям Общей и Особенной частей кодекса. В противном случае под­
рывается один из ведущих принципов системы права — единство и
непротиворечивость норм права, содержащихся в различных источ­
никах права отрасли. Там, где при подготовке и принятии текущего
закона возникает потребность принять норму, противоречащую той
или иной норме кодекса, необходимо внести изменения в текст ко­
декса и привести норму в соответствие с новыми реалиями и потреб­
ностями нормативно-правового регулирования.

Таким образом, отраслевой кодекс представляет собой федераль­ный закон, устанавливающий исходные, первичные нормы в целях ре­гулирования отношений, образующих предмет этой отрасли.

В последнее десятилетие в Российской Федерации ведутся интен­сивные работы по кодификации законодательства. Уже подготовле­ны и приняты гражданский, уголовный, налоговый, семейный и не-

которые другие отраслевые кодексы. В ближайшее время ожидается принятие трудового, уголовно-процессуального, гражданского про­цессуального и земельного кодексов. Ставится вопрос о подготовке кодекса в области образования, культуры, здравоохранения.

Другой формой отраслевого кодифицированного акта выступают основы законодательства. Данная форма кодифицированных актов широко применялась в СССР для принятия общесоюзных актов, ус­танавливающих исходные нормы в соответствующей отрасли права, тогда как право принятия соответствующего кодекса входило в ком­петенцию союзных республик. Например, в области гражданского права были приняты Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик, а на их основе каждая из пятнадцати со­юзных республик принимала собственный гражданский кодекс.

Действующая Конституция РФ не предусматривает такой формы кодифицированных актов, как основы законодательства. Федерация по вопросам совместной компетенции с субъектами РФ может при­нимать и принимает кодексы. Однако в отдельных и весьма редких случаях кодифицированные акты все же принимаются в форме ос­нов. Например, в Российской Федерации действуют основы в обла­сти здравоохранения и культуры. Однако в этом случае в форму ос­нов облекаются не отраслевые, а комплексные кодифицированные акты.

Комплексные кодифицированные акты принимаются в целях регулирования какой-либо отдельной отрасли законодательства, на­пример железнодорожного, воздушного, водного транспорта. В от­личие от отраслевых кодексов, такие кодифицированные акты не имеют единого предмета и метода правового регулирования и пред­ставляют собой совокупность норм различных отраслей права, ис­пользуемых при регулировании какой-либо отдельной сферы народ­ного хозяйства (налоговый, таможенный, лесной, водный кодексы). Комплексные кодифицированные акты могут иметь и иную форму. Некоторые из них могут называться уставами или положениями, хотя четких критериев отличения устава от положения ни в правовой на­уке, ни в юридической практике не существует.

выражение и общественную оценку обществом. В ходе выборов де­путатов в парламент избиратели имеют возможность беспрепятствен­но и свободно оказать явное предпочтение одной партии, ее идеоло­гии, избрав представителей этой партии в данный орган государства.

В условиях многопартийности каждая партия может находиться у власти постольку, постольку пользуется поддержкой большинства населения страны, умеет выражать и проводить интересы этого боль­шинства в жизнь. Лишаясь поддержки населения, партия лишается и власти. Наличие конкурентов из числа других партий, их оппози­ционная деятельность не позволяют какой-либо одной партии узур­пировать государственную власть, подчинить своим интересам ин­тересы народа, общества и государства.

Принцип самодеятельности означает, что все негосударственные компоненты политической системы открытого гражданского обще­ства образуются и действуют по желанию и воле их членов. Граждане сами, по своей инициативе, с учетом их интересов и потребностей об­разуют коллективные формирования, определяют условия и задачи их деятельности, права и обязанности членов этих формирований, поря­док вступления и исхода из них. Государство не вмешивается в реше­ние этих вопросов, в том числе не может признавать отдельную партию, вероисповедание в качестве государственной, принадлежность к ко­торой давала бы гражданам определенные преимущества в трудоуст­ройстве, продвижении по службе, иные льготы.

Вмешательство государства в деятельность остальных компонен­тов политической организации общества осуществляется в двух фор­мах — законодательном закреплении границ их свободы и осуществ­лении надзора и контроля за законностью их деятельности.

Посредством законов государство устанавливает: 1) порядок ре­гистрации общественных объединений и других компонентов поли­тической системы; 2) перечень ограничений в их деятельности, обус­ловленный интересами государственной безопасности и обществен­ного спокойствия, предотвращения беспорядков и преступности, здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц; 3) ответственность общественных объединений и других формиро­ваний за нарушение действующего законодательства и порядок при­влечения виновных лиц к ответственности.

Осуществляемый государством надзор и контроль за деятельнос­тью политической системы общества проводится в целях охраны прав и свобод граждан, иных лиц, а также выявления и пресечения нару­шений действующего законодательства. Совершение общественным

объединением, иным членом политической системы общественно опасных деяний дает основание для принятия судебными органами решения о его ликвидации и привлечении виновных лиц к уголов­ной и иной ответственности.

Однако в условиях открытого гражданского общества государство делает акцент не только на укрепление законности и правопорядка в сфере политических отношений. Особое значение придается отно­шениям партнерства, взаимодействию между гражданским обще­ством, его организациями и государством. Партнерство означает не только наличие автономного, демократичного режима деятельности гражданского общества, его ассоциаций в области политики, эконо­мики, иных социальных сферах, но и стремление обеспечить с по­мощью этих ассоциаций гармонию интересов различных социальных групп, классов. Речь идет не о ликвидации существующих противо­речий в обществе, а о консенсусе — о взаимном согласии социальных слоев, выступающих носителями этих противоречий. Стремясь к миру и согласию в обществе, государство, политические партии и иные компоненты политической системы, а также социальные слои общества поступаются частью своих интересов в пользу других со­циальных слоев. Консенсус становится важнейшей формой партнер­ских взаимоотношений гражданского общества и государства.

В условиях становления и развития партнерских отношений между государством и важнейшими социально-политическими силами об­щества — партиями, профсоюзами, армией, молодежными, женски­ми и другими организациями — государство не ослабляет свои пози­ции в качестве органа, аппарата управления делами общества. На­оборот, сохранив свои ключевые позиции в сфере экономики, политики, культуры, оно усиливает свое влияние на гражданское общество, так как получает возможность опираться на широкие слои населения, находить у них действенную поддержку и взаимопони­мание.

В каждой отдельной стране применение принципов политичес­кой системы открытого гражданского общества имеет определенную специфику с учетом ее национальных, культурных и иных конкрет­но-исторических условий. Некоторые особенности их применения в условиях Российской Федерации раскрываются в следующей главе.