Вопрос 2: Правоотношения в бюджетной сфере.

Понятие, предмет и метод бюджетного права. Использование бюд­жета в социально-экономическом развитии государства предопреде­ляет наличие социальной группы правовых норм, регулирующих воз­никающие в связи с этим отношения. Такие юридические нормы образуют один из разделов финансового права — бюджетное право Российской Федерации, который включает несколько финансово-правовых институтов. Они регулируют общественные отношения, возника­ющие по поводу образования, распределения и использования бюджетов как составной части финансовой системы.

Под бюджетным правом подразумевается совокупность прав народа как высшего субъекта государства через своих представителей (депутатов) в Государственной Думе рассматривать проект бюджета, утверждать государственный бюджет и контролировать его исполне­ние (ст. 106 Конституции РФ), причем в это право входит не только окончательное рассмотрение росписи всех государственных расходов и доходов (т.е. бюджетного плана), ее утверждение, но и права, касающиеся финансовой деятельности государства: установления, отмены или изменения налогов, регулирования денежной системы, при дефиците бюджета изыскания чрезвычайных ресурсов, в частности в форме государственного кредита.

Основу бюджетно-правового статуса государства и его территориальных подразделений составляет право государства на самостоятельный бюджет. Отсюда вытекает тот широкий круг бюджетных полномочий, посредством которых и осуществляется бюджетное право.

Таким образом, бюджетное право — это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе составления, рассмотрения и утверждения проекта бюджета, исполнения бюджета, составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета.

Бюджетное право определяет, кто должен составлять проект бюджета и в каком порядке, кто должен окончательно сводить его в единое целое, какие учреждения принимают участие в обсуждении проекта бюджета, кто его утверждает и в каком порядке.

Предметом регулирования бюджетного права являются бюджетные общественные отношения, возникающие в связи с образованием, распределением и исполнением бюджетов как составной части финансовой системы государства. Эти отношения отличаются спецификой содержания и целенаправленностью, формами проявления, а также контролем за образованием, распределением и использова­нием государственных (и муниципальных) денежных фондов (доходов). Такое содержание предмета бюджетного права обусловливает и особенности методов его регулирования, т.е. приемов и способов юридического воздействия на поведение участников финансовых отношений, на характер взаимосвязей между ними.

Основной метод финансово-правового регулирования, характерный для бюджетного права как подотрасли финансового права, — государственно-властные предписания одним участникам финансовых отношений со стороны других, выступающих от имени государства и наделенных соответствующими полномочиями. Такой метод свойствен и другим отраслям права, например административному, но в бюджетном праве он имеет специфику содержания и отличия по кругу органов, уполномоченных государством на властные действия. По своему содер­жанию эти предписания касаются порядка и размеров платежей в государственную бюджетную систему, целей использования государствен­ных денежных средств и т.п. Этот метод способствует своевременному и в полном объеме поступлению средств в распоряжение государства, их использованию по целевому назначению в соответствии с государственными планами и программами, соблюдению режима экономии.

В настоящее время все более широкое применение в сфере регулирования бюджетных отношений получают иные методы: рекомендации, согласования и т.п., что обусловлено повышением уровня самостоятельности субъектов Федерации, местного самоуправления, предприятий, организаций и учреждений.

Нормы бюджетного права. Как подотрасль финансового права бюджетное право состоит из правовых норм. Норма бюджетного права, как и любая правовая норма, представляет собой установленное и охраняемое государством правило поведения участников общественных отношений, выраженное в их юридических правах и обязанностях. Нормам бюд­жетного права присущи особенности, объективно обусловленные теми общественными отношениями, которые они призваны регулировать.

Бюджетные отношения определяют содержание норм бюджетного права — правила поведения в процессе бюджетных отношений. Эти правила выражаются в предоставлении участникам данных отношений юридических прав и возложении на них соответствующих юридических обязанностей, осуществление которых обеспечивает планомерное образование и использование централизованных денежных фондов (доходов) государства и органов местного самоуправления в соответствии с их задачами в конкретный период.

Содержание норм бюджетного права обусловило их в основном императивный (повелительный) характер. Как правило, они включают требования, выраженные в категоричной форме и не допускающие их произвольного изменения, точно определяют объемы прав и обязанностей участников бюджетных отношений. Эти права и обя­занности направлены на обеспечение общегосударственных интересов, а также интересов каждого участника бюджетных отношений.

Норма бюджетного права —- это установленное государством и обеспеченное мерами государственного принуждения строго определенное правило поведения в общественных бюджетных отношениях, закреп­ляющее юридические права и обязанности их участников.

По характеру регулируемых отношений нормы бюджетного права с определенной долей условности можно подразделить на материальные и процессуальные.

Материальные нормы бюджетного права устанавливают: бюджетное устройство и бюджетную систему Российской Федерации; состав доходов и направления расходов бюджетной системы; полномочия по получению бюджетных доходов и т.д. Материальные нормы составляют основу бюджетного права.

Процессуальные нормы бюджетного права выполняют подчиненную, служебную роль по отношению к материальным, обеспечивая правильное их применение.

Отличительная особенность процессуальных норм бюджетного права заключается в том, что они имеют процедурный характер, регламентируют бюджетный процесс — процедуру составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов и отчетов об их исполнении.

В зависимости от способа воздействия на участников финансовых отношений, определяющего характер их юридических прав и обязанностей, нормы бюджетного права подразделяются на обязывающие, запрещающие и уполномочивающие (управомочивающие).

Обязывающие нормы бюджетного права требуют от участников бюджетных отношений совершения определенных действий, уста­навливают их обязанности в сфере этих отношений. Большинство норм бюджетного права имеет именно такой характер, в чем проявляется основной метод финансово-правового регулирования — метод властных предписаний.

Запрещающие нормы бюджетного права содержат запрет на совершение определенных действий, устанавливают обязанность участников финансовых отношений воздержаться от них. Так, запрещено изымать из местных бюджетов дополнительно полученные органами местного самоуправления доходы и суммы превышения доходами расходов, образующиеся на конец года в результате увеличения поступлений доходов или экономии по расходам. Число запрещающих норм бюджетного права сравнительно невелико, а при регулировании бюджетных отношений преобладают нормы обязывающего характера.

Уполномочивающие нормы бюджетного права устанавливают права участников бюджетных отношений на совершение определенных самостоятельных действий в предусмотренных рамках. Они предо­ставляют возможность принятия самостоятельных решений в области бюджетов, но в строго установленных границах.

Структура нормы бюджетного права включает три основных элемента: гипотезу, диспозицию и санкцию, каждый из которых отражает особенности этой подотрасли финансового права.

Гипотеза указывает на условия действия нормы бюджетного права.

Диспозиция устанавливает содержание самого правила поведения, т.е. предписывает совершение определенных действий по образова­нию, распределению или использованию государственных финансовых ресурсов, выражает содержание прав и обязанностей участников бюджетных отношений.

Санкции определяют меры ответственности, применяемые к нарушителям требований норм бюджетного права, имеют денежный характер и содержат меры принудительного воздействия на наруши­теля нормы через его денежные фонды и средства. Финансово-пра­вовые санкции соединяют в себе правовосстановительные (пени) и карательные (штрафы) элементы.

Бюджетные правоотношения. Субъекты бюджетных правоотношений. Круг отношений, возникающих по поводу образования, распределения и использования бюджетных фондов, достаточно широк.

К ним, например, относятся отношения, связанные с:

• установлением бюджетного устройства и бюджетной системы Российской Федерации;

• определением структуры доходов и расходов бюджетной системы Российской Федерации и распределением их между бюджетами разных уровней;

• разграничением бюджетной компетенции между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления;

• организацией бюджетного процесса, т.е. установлением порядка составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, а также составления, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении соответствующих бюджетов;

• организацией контроля за исполнением бюджетов.

Перечисленные группы общественных отношений, урегулированные нормами бюджетного права, становятся бюджетными правоотношениями. Они возникают в процессе бюджетной деятельности, т.е. деятельности по образованию, распределению и исполнению бюджетов. Особенность бюджетных правоотношений заключается в том, что круг их субъектов более узкий по сравнению с субъектным составом иных финансовых правоотношений.

Бюджетные правоотношения — это урегулированные нормами бюджетного права общественные отношения, участники которых высту­пают носителями юридических прав и обязанностей, реализующими содержащиеся в этих нормах предписания по образованию, распределению и использованию централизованных государственных и муниципальных денежных фондов.

Статья 1 Бюджетного кодекса РФ относит к бюджетным правоотношениям отношения между:

• субъектами бюджетных правоотношений в процессах формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюд­жетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

• субъектами бюджетных правоотношений в процессе составле­ния и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением.

Бюджетные правоотношения имеют особенности:

• они возникают в процессе планового образования, распределения и использования государственных и муниципальных денежных фондов;

• как и финансовые правоотношения в целом, бюджетные пра­воотношения являются разновидностью имущественных, поскольку возникают по поводу денежных средств, точнее, финансовых ресур­сов государства;

• одной из сторон в бюджетных правоотношениях всегда выступает государство или его уполномоченный орган, органы местного самоуп­равления. При этом государственные органы наделены властными пол­номочиями: они вправе издавать предписания, обязательные для исполнения другими участниками правоотношений, но имеют и обязанности, связанные с правами других участников указанных правоотношений.

Предписания государства по образованию, распределению и ис­пользованию финансовых ресурсов на определенные периоды вре­мени конкретизируются в бюджетах и иных финансовых планах (квар­тальных, годовых) или в нормативах. Наличие финансового плана характерно для бюджетных правоотношений.

Возникновение, изменение и прекращение бюджетных правоотношений происходят при наличии четко определенных в правовых нормах условий или юридических фактов. Сами участники правоотношений договариваться о них не вправе.

К юридическим фактам в бюджетном праве относятся действия (бездействие) или события.

Действия — это юридические факты, являющиеся результатом волеизъявления лиц. Они могут быть правомерными, т.е. отвечать требованиям закона, и неправомерными — не соответствующими им. Для бюджетных правоотношений наиболее характерны такие юридические факты, как утверждение финансовых планов.

При неисполнении участниками бюджетных правоотношений своих обязанностей возникают правоотношения, связанные с применением мер ответственности (прекращение финансирования при использовании средств не по целевому назначению и т.п.).

События — это обстоятельства, не зависящие от воли людей. Правовая норма может связывать с ними возникновение, изменение или прекращение бюджетных правоотношений. Например, в связи со стихийными бедствиями, эпидемиями возникают правоотноше­ния по поводу получения субвенций.

Бюджетное право, регулируя относящиеся к его предмету обще­ственные отношения, определяет круг участников или субъектов этих отношений, наделяет их юридическими правами и обязанностями, которые обеспечивают планомерное образование, распределение и использование централизованных государственных и муниципальных денежных фондов. Носители этих прав и обязанностей являются субъектами бюджетного права. Следует различать понятия «субъект бюджетного права» и «субъект (или участник) бюджетного правоотношения», хотя они во многом совпадают.

Субъекты бюджетных правоотношений можно разделить на группы:

1) государство, национально-государственные и административно-территориальные образования;

2) представительные и исполнительные органы государственной и местной власти;

3) государственные и муниципальные организации;

4) граждане и негосударственные организации.

Установлено, что субъектов бюджетных правоотношений характеризуют следующие признаки:

• участие в распределении доходов и расходов между бюджетами;

• участие в любой стадии бюджетного процесса в качестве одной из сторон правоотношений;

• участие в формировании доходов бюджетов;

• связь с бюджетом по линии получения из него денежных сумм в форме финансирования.

Наличие хотя бы одного из указанных признаков для субъекта бюджетных правоотношений обязательно, но могут присутствовать два или все признаки.

Из этого следует, что не являются субъектами бюджетных правоотношений граждане, поскольку они не имеют необходимых признаков, а их отношения с бюджетом опосредуются либо налоговым правом, либо другими отраслями права:

Субъект бюджетного права — это лицо, обладающее правосубъектностью, т.е. потенциально способное быть участником бюджетных правоотношений.

Субъект бюджетного правоотношения — это реальный участник, вступивший в конкретные правоотношения.

Юридические права и обязанности государственных органов как субъектов бюджетного права выражают их компетенцию по осуществлению определенной части деятельности государства, касающейся образования, распределения и использования централизованных финансовых ресурсов, подлежащую обязательной реализации.

В теории права компетенция определяется как круг полномочий, предоставленных законом или иным правовым актом конкретному органу или должностному лицу.

Уровень компетенции тех или иных органов власти определяется местом этих органов в системе управления обществом и государством. Самой широкой компетенцией в области регулирования бюджетных правоотношений наделены органы государственной власти Российской Федерации.

В соответствии со ст. 7 БК РФ к компетенции органов государ ственной власти Российской Федерации относятся:

• установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации;

• разграничение налогов и других доходов между уровнями бюджетной системы, а также распределение в порядке межбюджетного регулирования доходов от федеральных налогов и сборов, иных до­ходов федерального бюджета между бюджетами разных уровней бюд­жетной системы Российской Федерации;

• разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации;

• определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов, утверждения отчетов об их ис­полнении и осуществления контроля за их исполнением;

• определение основ формирования доходов, осуществления расходов из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;

• определение основ осуществления государственных и муниципальных заимствований, а также основ управления государственным и муниципальным долгом;

• установление порядка составления и рассмотрения проекта федерального бюджета, утверждения и исполнения федерального бюджета, осуществления контроля за его исполнением, составления отчетности об исполнении и утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

• составление и рассмотрение проекта федерального бюджета, утверждение и исполнение федерального бюджета, осуществление контроля за его исполнением и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

• установление федеральными законами порядка осуществления заимствований Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, управления долгом Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

• осуществление государственных заимствований Российской Федерации и предоставление кредитов иностранным государствам, а также управление государственным долгом Российской Федерации;

• установление порядка формирования доходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

• осуществление расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

• установление порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам;

• предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам;

• установление общих принципов и условий предоставления бюджетных кредитов;

• установление минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг;

• утверждение бюджетной классификации Российской Федерации;

• установление единых форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;

• формирование, обеспечение погашения и обслуживания внешнего долга, определение перечня и порядка осуществления государственных внешних заимствований;

• определение перечня и порядка формирования государствен­ных внебюджетных фондов, управление их деятельностью;

• установление оснований и порядка привлечения к ответствен­ности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

К компетенции органов государственной власти субъектов Россий ской Федерации по ст. 8 БК РФ относятся:

• установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов субъектов Российской Федерации, утверждения и испол­нения бюджетов субъектов Российской Федерации, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации;

• составление и рассмотрение проектов бюджетов субъектов Российской Федерации и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, утверждение и исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении бюджетов субъектов Рос­сийской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

• распределение доходов от региональных налогов и сборов, иных доходов субъектов Российской Федерации между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами;

• определение порядка направления в бюджет субъекта Российской Федерации доходов от использования собственности субъекта Российской Федерации, доходов от налогов и сборов субъекта Российской Федерации, иных доходов бюджета субъекта Российской Федерации;

• разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами;

• установление совместно с органами государственной власти Российской Федерации порядка и условий предоставления финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации;

• определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта Российской Феде­рации местным бюджетам;

• предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам;

• установление порядка и условий предоставления бюджетных кредитов;

• определение перечня и порядка осуществления государственных внутренних заимствований субъектов Российской Федерации;

• осуществление государственных внутренних и внешних заимствований субъекта Российской Федерации и управление государ­ственным долгом субъекта Российской Федерации.

Особую группу составляют органы местного самоуправления, осуществляющие самостоятельное решение бюджетных вопросов местного значения. К их компетенции относятся:

• установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов;

• составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов;

• определение порядка направления в местные бюджеты доходов от использования муниципальной собственности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов;

• определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;

• предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из ме­стных бюджетов;

• определение порядка осуществления муниципальных заим­ствований;

• осуществление муниципальных заимствований и управление муниципальным долгом.

Источники бюджетного права. Основной источник бюджетного пра­ва Российской Федерации — Конституция РФ. В соответствии с п. «з» ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации находится установление общих принципов налогообложения и сборов. Статьи 101, 104, 106, 114 Конституции РФ устанавливают общие принципы рассмотрения и утверждения фе­дерального бюджета, контроля за его исполнением. Статья 132 Конституции закрепляет право органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет.

Среди специальных актов, регулирующих бюджетные отношения, следует выделить Бюджетный кодекс Российской Федерации, вступивший в силу с 1 января 2000 г. (за исключением положений, для которых установлен иной срок вступления в силу).

Этот документ служит целям финансового регулирования: устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы страны, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

К источникам бюджетного права относятся и акты, регламентирующие правовое положение государственных органов, в той или иной мере имеющих отношение к формированию и использованию федерального бюджета (Указ Президента РФ «О Федеральном казначействе» и др.). На основе российского законодательства разрабатываются и принимаются нормативные акты республик в составе Российской Федерации и других ее субъектов, а также органов местного самоуправления.

Все нормативные правовые акты, упомянутые выше, не должны противоречить Бюджетному кодексу РФ. В случае возникновения таких противоречий применяются положения Бюджетного кодекса РФ.

Бюджетные отношения помимо законов регулируются также указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, приказами и письмами Министерства финансов Российской Федерации.