Аукционы — экзотический способ распределения ресурсов, применимый в редких случаях

Еще с античных времен известно: лучший способ получить максимум доходов от продажи имущества — это аукцион. В Древнем Риме с аукциона продавались не только товары и люди, но и сама Римская империя. Например, 28 марта 193 г. солдаты преторианской гвардии, убившие императора Пертинакса, продали с аукциона Рим и империю Дидию Юлиану за 25 000 сестерциев (пять годовых окладов в расчете на каждого из 10 000 гвардейцев).

В современном мире с аукциона продают не только предметы искусства и недвижимое имущество, но и радиочастоты, облигации, электричество и многое другое. С появлением интернет-аукционов предметами торгов стали и личные вещи. На аукционах продаются объекты, имеющие не только положительную, но и отрицательную цену. К примеру, во многих европейских странах лицензия на право осуществлять пригородные железнодорожные перевозки «продается» с аукциона оператору, попросившему наименьшую субсидию из бюджета.

В то же время в России популярность аукционов стремительно падает. Отказались, например, от их использования для распределения квот на вылов рыбы, предлагавшегося ранее Министерством экономического развития. А результаты аукциона по продаже компании «Славнефть» оказались гораздо хуже ожидаемых.

Означает ли это, что об аукционах в России стоит забыть? Отнюдь нет. Аукционы в России работают не так уж плохо, как это принято считать. Упомянутые рыбные аукционы, например, принесли в бюджет сотни миллионов долларов — гораздо больше, чем ожидали даже их разработчики. Изменив формат аукционов, можно существенно улучшить их результаты.

Выбор конкретного формата аукциона особенно важен, когда высока опасность сговора между участниками и ограничения конкуренции. Например, сговор существенно снижает доходы от продажи товара на так называемом английском аукционе (такой открытый восходящий аукцион описан в романе «Двенадцать стульев»). Действительно, победитель английского аукциона платит цену, на которой остановился проигравший, поэтому в интересах победителя подкупить проигравшего в обмен на обещание отказаться от повышения ставок. При этом у более слабого игрока нет стимулов для нарушения предварительной договоренности, так как товар все равно достанется сильному участнику, пусть и по более высокой цене. Если вернуться к нашим примерам, то отсутствие агрессивной торговли имело место как на аукционе по продаже «Славнефти», так и на рыбных аукционах, где большинство лотов продавалось практически по стартовой цене, поскольку участники этих торгов договаривались о низких ставках прямо в зале.

Впрочем, случаи сговоров бывали и в развитых странах. В США в 1996 г. на аукционе по распределению радиочастот участники посылали друг другу предложения о сговоре и разделе рынка, шифруя их с помощью последних цифр в своих ставках. Например, ставка $313, 378 означала не то, что борьба идет за каждый доллар (большинство ставок все же заканчивалось тремя нулями), а то, что участник предлагал конкурентам оставить ему лицензию номер 378 в обмен на другую. Хотя смысл таких сигналов был очевиден и участникам аукциона, и властям, доказать сговор было невозможно.

В то же время есть формат аукциона, который предотвращает сговор и резко повышает доходы продавца. Это аукцион с закрытыми конвертами, по правилам которого участники делают ставки один раз, одновременно и независимо друг от друга. Вспомним известный пример — аукцион по продаже акций «Связьинвеста» в 1997 г., который принес в бюджет $1, 875 млрд при стартовой цене $1, 18 млрд. Конечно, если участники полностью доверяют друг другу, то опасность сговора по-прежнему остается. Однако такое доверие встречается редко, поскольку участники, как правило, являются конкурентами. Например, при проведении аукциона по «Славнефти» даже уверенные в победе своего совместного предприятия ТНК и «Сибнефть» все-таки подали и индивидуальные заявки на участие (по-видимому, опасались, что партнер нарушит предварительные договоренности).

Другое преимущество аукциона закрытых конвертов — поощрение конкуренции: в нем могут принять участие даже те покупатели, вероятность победы которых невелика. Слабые покупатели знают, что на открытом аукционе их ставки будут «перебиты», но в закрытом они располагают шансами на победу — в том случае, если сильный покупатель попробует выиграть аукцион по заниженной цене. Слабые конкуренты добиваются успеха лишь в исключительных случаях (одним из таких редких примеров может служить аукцион по продаже лицензий на мобильную связь третьего поколения в Дании), но само их участие заставляет сильных покупателей платить справедливую цену. Именно поэтому даже уверенные в своей победе покупатели делают все (включая использование административного ресурса), чтобы ограничить круг возможных участников.

Когда в 2000 г. в Великобритании организовывали аукцион для продажи лицензий на мобильную связь третьего поколения, решили выбрать формат, способный предотвратить сговор и поощрить конкуренцию. В его подготовке принимали участие ведущие специалисты в области теории аукционов. Например, оксфордский экономист Пол Клемперер, предложивший формат, который обеспечил рекордные доходы — €39 млрд, или €650 на душу населения. В других странах, где на подобных аукционах не удалось создать реальную конкуренцию, результаты были гораздо хуже: в Италии — €240 на душу населения, в Голландии — €170, в Швейцарии — €20 (в 50 раз меньше, чем ожидало швейцарское правительство!).

Аукционы по продаже лицензий на мобильную связь доказали: теория аукционов наконец-то достигла определенной зрелости. Экономисты не только предложили оптимальный формат аукционов в каждом конкретном случае, но и правильно предсказали как успехи, так и провалы аукционов 2000–2001 гг. Например, исход аукциона по продаже «Славнефти» в точности предсказал российский экономист Константин Сонин.

Причины непопулярности аукционов очевидны. Они не нужны ни покупателям, которым приходится платить больше, ни чиновникам, которые вынуждены следовать правилам игры, лишающим их возможности распоряжаться распределением товара. Единственной заинтересованной стороной оказываются бюджет и бюджетники: в результате аукциона они получают справедливую цену за приватизируемое имущество, будь то промышленные активы, лицензии или концессии. К сожалению, интересы этих слоев населения обычно плохо представлены при выработке экономической политики. Однако приобретение госимущества по заниженным ценам таит в себе серьезную опасность и для покупателей. Если население считает сделку несправедливой, то права собственности останутся под вопросом. У власти или у конкурентов возникнет соблазн отобрать собственность (законным или незаконным способом), опираясь на поддержку большинства.

В следующих главах мы обсудим отрицательные последствия такого исхода для экономического роста и благосостояния.

Эти вопросы представляют интерес не только для историков или сотрудников следственных органов. Вскоре будет приватизирована существенная часть активов естественных монополий — как и национализированные во время кризиса пакеты акций крупных российских частных компаний. Чтобы сделать предстоящую волну приватизации более успешной по сравнению с предыдущей и обеспечить политическую поддержку прав собственности, стоит использовать прозрачные правила игры, противодействующие сговору и приносящие государству справедливую цену за активы. Лучшего способа, чем аукционы, со времен Древнего Рима ничего не придумано. Поэтому приватизация генерирующих активов энергетической монополии РАО ЕЭС — проведенная с помощью честных аукционов — собрала много денег и не вызвала проблем с легитимностью прав собственности новых владельцев генерирующих компаний.

При проведении аукциона важно не только сколько денег получает продавец, но и кому именно достается товар или лицензия. Аукцион должен быть эффективным, то есть обеспечивать передачу актива в руки покупателя, который может распорядиться им наилучшим образом с точки зрения общества. Оказывается, что, хотя такие цели, как достижение эффективности и максимизация дохода, — не одно и то же, они вполне совместимы. Попытаемся это показать.

Казалось бы, эффективность аукциона и его максимальная доходность эквивалентны. Чтобы собрать наибольшую сумму денег на аукционе, нужно продать объект покупателю, который готов заплатить больше всех, тому покупателю, который получит от обладания объектом наибольший доход.

Однако не все так просто. Вернемся к уже упомянутому примеру аукциона по продаже Римской империи. Победитель Дидий Юлиан, пообещавший гвардейцам больше, чем другой претендент на престол, не смог расплатиться, потерял поддержку гвардии и был убит всего через 66 дней.

К счастью, в наше время ошибки покупателей не приводят к столь трагическим последствиям. Тем не менее ситуация в европейском телекоммуникационном секторе после аукционов по распределению лицензий на мобильную связь третьего поколения в 2000–2001 гг. напоминает судьбу императора Юлиана. Для того чтобы заплатить за выигранные на аукционе лицензии, телекоммуникационные компании были вынуждены занять огромные средства. Но их ожидания, связанные с быстрым ростом спроса, не оправдались, и они оказались в очень сложном положении.

В обоих случаях покупатели переоценили свои будущие доходы. Однако основной причиной неудачи оказались финансовые ограничения. Если ставки превышают сегодняшние финансовые возможности покупателей, то победителем может оказаться не самый эффективный собственник, а тот, у кого больше наличных. Кроме того, после победы на аукционе долговое бремя серьезно затруднит эффективную работу победителя.

Причем в развивающихся и переходных экономиках, к которым относится и Россия, финансовые ограничения играют особую роль. Именно отсутствие доступа предприятий к финансированию и приводилось в качестве основного аргумента в пользу отмены рыбных аукционов: их выигрывали те, у кого было больше денег, а не те, кто мог бы эффективно распорядиться квотами. Другой аргумент противников аукционов также был связан с финансами: аукционные цены на квоты оказались настолько высокими, что победителям пришлось заниматься браконьерством.

По Конституции, водные биоресурсы — это такие же национальные богатства, как и нефть, поэтому нет никаких причин полагать, что государство не должно получать природную ренту с их пользователей. А самый справедливый способ собрать ренту — это аукцион. Однако если нефтяные компании имеют и наличные деньги, и доступ к дешевому заемному финансированию, то рыболовецкие предприятия более ограничены в средствах. Как максимизировать ренту, собираемую за пользование биоресурсами и в то же время обеспечить эффективное распределение квот?

Как и во многих других случаях, эффективность можно обеспечить за счет саморегулирования рынка. Чтобы добиться перехода квот в хорошие руки после аукциона, необходимо создать вторичный рынок квот. Так называемые трансферабельные квоты на вылов рыбы хорошо зарекомендовали себя в других странах. Впервые возможность передачи квот на вылов другим лицам была введена в Исландии в 1983 г. (сначала только в аренду на год, а с 1990 г. — на любой срок, в том числе и навсегда). Теперь трансферабельные квоты используются и в Новой Зеландии, и в Нидерландах, а также — в качестве эксперимента — еще в нескольких странах. Всего на них приходится около 5 % мировой добычи. Создание вторичного рынка квот было упомянуто даже в разработанном Минэкономразвития проекте «Концепция развития рыбного хозяйства Российской Федерации на период до 2020 г.». Возможность перепродажи квот облегчила бы доступ и к финансовым ресурсам, так как под ликвидный товар (обращающиеся на рынке квоты) можно получить кредит.

Противники аукционов считают: чтобы отработать уплаченные на аукционе более высокие цены, обладатели квот вынуждены прибегать к браконьерству. Этот аргумент вряд ли является обоснованным как с теоретической, так и с практической точки зрения. Действительно, если применить его к другим отраслям, окажется, что увеличение налогов должно приводить к росту производства: для того чтобы расплатиться с бюджетом, предприятиям придется больше работать. Даже самые горячие сторонники увеличения нефтяной ренты или платы за выкуп земли под предприятиями не отваживаются утверждать, что увеличение платежей в бюджет приведет к росту производства.

Браконьерство процветало и до введения аукционов. Отчет Счетной палаты о состоянии дел в рыбной отрасли в 2000 г. и первой половине 2001 г. поражает масштабами незаконной деятельности. Браконьерство было фактически нормой, а квоты воспринимались не как ограничение на объем улова, а лишь как билет на выход в море.

В то же время браконьерство наносит ущерб не только государству и обществу (в конце концов, речь идет не только о доходах бюджета, но и о невосполнимом природном богатстве), но и самой рыбной отрасли. До тех пор, пока существенная часть дохода будет в тени, в отрасль будет трудно привлечь внешнее финансирование. Одно из возможных решений проблемы — все-таки ужесточить наказание за браконьерство. Подобные меры предлагал еще Петр Первый в своем Указе 1721 г.: «Торговля рыбой — дело воровское. А посему жалованье им положить мизерное, да и вешать по одному в год, чтобы другим неповадно было». Конечно, в наше время следует использовать более мягкие меры, например отлучение пойманных нарушителей от распределения будущих квот. Однако, чтобы эта мера привела к снижению браконьерства, а не к увеличению взяток, необходимо значительное повышение эффективности пограничного контроля.

Есть и более реалистичное решение — узаконить статус-кво. Этот подход предлагает смириться с тем, что государство не может проконтролировать объем добычи. Действительно, можно рассматривать квоты как билет на выход в море. И чтобы избежать истощения биоресурсов, придется резко ограничить количество таких билетов. Каждый билет должен примерно соответствовать максимальному улову судна за сезон. Это, впрочем, приведет к окончательному вытеснению с рынка владельцев мелких судов, которые уступают в производительности крупным игрокам.

В рыночной экономике есть множество способов сделать аукционы доходными для бюджета, передающими объекты в руки эффективного пользователя. Предыдущие неудачи российских аукционов в основном связаны с тем, что эти возможности не были до конца использованы. Поэтому нет никаких причин отказываться от такого проверенного способа продажи госсобственности, лицензий, концессий и квот.

Миф 19