Тема: Государственное экологическое управление

Централизованное государственное управление экологопользованием и охраной окружающей среды было характерно для СССР как тоталитарного государства с командно-административной системой. Волевое управление экологопользованием вопреки действиям объективных законов природы и общества не только не дало ожидаемых результатов, но и привело к противоположным последствиям.

С развитием рыночных отношений в России государству необходимо экономически стимулировать рациональное экологопользование: устанавливать научно обоснованные цены на природные ресурсы и плату за экологопользование; внедрять более эффективное налогообложение, в частности, устанавливать налоговые льготы, способствующие бережному использованию объектов природы, и т.п.

Управление — это функция организованных систем, обеспечивающих сохранение своей определенной структуры, поддержание режима деятельности, реализацию их программ и целей.

Государственное управление экологопользованием и охраной окружающей среды можно определить как целенаправленное воздействие (а не вмешательство, как при централизованном управлении) уполномоченных государственных органов путем экологизации правосознания и права, а также развития концепции экологизированного управления природными ресурсами и охраной окружающей среды. Государственное управление осуществляется посредством регулирования экономической и экологической систем РФ. И если регулирование экономической системы страны выражается в управленческих воздействиях государства преимущественно на воспроизводство новых систем экономических отношений, то регулирование экологической системы представляет собой совокупность мер, необходимых для поддержания экологических систем и создания нормальных условий для их эффективного функционирования.

Регулирование экологической системы государством должно осуществляться с учетом совокупного действия экологических законов, поскольку их игнорирование влечет за собой нарушение экологического баланса, а также с учетом воздействия на будущие поколения.

Этому виду регулирования свойственны как общие черты управленческой деятельности государства, так и специфические, обусловленные особенностями регулируемого объекта — экологической системы страны. Понятие государственного управления экологопользованием целесообразно рассматривать в единой системе.

Управление экологопользованием основывается на:

1) принципе законности: все нормативно-правовые акты должны соблюдаться точно и неуклонно; в случае коллизии в применяемом законодательстве решения должны приниматься, основываясь на внутреннем убеждении судьи;

2) принципе приоритета окружающей среды: в случае коллизии интересов хозяйственной целесообразности и требований охраны экологических систем решение должно приниматься исходя из интересов сохранности экологических систем; использование одних природных объектов должно осуществляться не во вред другим природным объектам и окружающей среде в целом;

3) принципе плановости: важнейшие мероприятия по управлению экологопользованием должны закрепляться в планах; последние обретают обязательную силу после их утверждения; результаты реализации разработанных планов и программ подлежат постоянному контролю;

4) принципе сочетания государственного управления с местным самоуправлением: граждане должны максимально вовлекаться в дело управления экологопользованием. Законодательством предусмотрены три основные формы такого вовлечения:

непосредственная демократия - люди сами принимают решения в области экологопользования (например, сход граждан того или иного района вправе принять решение об ограничении определенных видов местного производства, нарушающих местные экологические системы);

представительная демократия - граждане избирают своих народных депутатов, а те реализуют властные полномочия (например, принимают природоохранительные законы от имени своих избирателей);

договорная демократия - граждане заключают определенные договорные соглашения по совершенствованию экологопользования в данной местности (например, трудовым законодательством предусмотрен институт коллективного договора, в который работники конкретного предприятия вправе ежегодно включать положения об охране окружающей среды на предприятии и совершенствовании экологопользования в ходе производственной деятельности);

расширение демократических начал в регулировании экологопользования должно сопровождаться установлением точно определенной индивидуальной ответственности каждого за вверенный участок работы.

Поэтому в стране на всех уровнях реализуется принцип сочетания коллегиальности с единоначалием. Так, наряду с Федеральным Собранием РФ осуществляет свои функции Президент РФ; решения Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ принимаются коллегиально; в случае разногласий между министром и коллегией министерства по принятию природоохранного решения, министр проводит в жизнь свое решение, но о возникшем разногласии обязан сообщить Правительству РФ, куда имеют право обратиться и члены коллегии, и т.п.

Разграничение полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ и федеральными законами, а также договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.

С 01.01.2006 г. вступают в силу обновленные положения законодательства, касающиеся полномочий органов государственной власти РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды. Сюда входят:

1) обеспечение проведения федеральной политики в области экологического развития РФ;

2) разработка и издание федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды;

3) разработка, утверждение и обеспечение реализации федеральных программ в области экологического развития РФ;

4) объявление и установление правового статуса и режима зон экологического бедствия на территории РФ;

5) установление порядка осуществления государственного мониторинга окружающей среды, формирование государственной системы наблюдений за состоянием окружающей среды и обеспечение функционирования такой системы;

6) установление порядка осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды, в том числе на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся в ведении РФ, и объектах, способствующих трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающих негативное воздействие на окружающую среду (федеральный государственный экологический контроль);

7) установление федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды;

8) обеспечение охраны окружающей среды, в том числе морской среды на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ;

9) подготовка и распространение ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды;

10) установление требований в области охраны окружающей среды, разработка и утверждение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды;

11) организация и проведение государственной экологической экспертизы;

12) образование особо охраняемых природных территорий федерального значения, природных объектов всемирного наследия, управление природно-заповедным фондом, ведение Красной книги РФ;

13) осуществление иных полномочий.

Природные объекты окружающей среды — ее составные части, находящиеся в экологической взаимосвязи друг с другом, отношения по использованию и охране которых урегулированы правом.

Все природные объекты условно можно разделить на три группы:

1) естественные системы;

2) природные ресурсы и иные объекты охраны;

3) особо охраняемые территории и объекты.

Естественные системы представляют собой природную среду обитания человека. К ним относится все то, что находится на территории России или над ней. Сюда не могут относиться объекты, созданные человеком, части природы, вышедшие из экологической связи с природой, элементы природы, охрана которых в данный момент невозможна.

К природным ресурсам и другим объектам охраны относятся земля, недра, подземные и поверхностные воды, леса и растительный мир, животный мир, атмосферный воздух и т.д.

Под землей понимается поверхность, природный слой почвы. Самыми ценными считаются сельскохозяйственные земли и земли, предназначенные для животноводства. Они ничем не могут быть заменены и заслуживают особой охраны.

Недрами считается часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя и дна водоемов, идущая до глубин, доступных изучению и освоению.

Подземные воды. Основная задача использования вод заключается в обеспечении надлежащего питьевого водоснабжения, предупреждении загрязнения и истощения вод от промышленных и бытовых выбросов. Основным правовым актом является Водный кодекс РФ.

Главная функция лесов и растительного мира — удовлетворение потребностей в древесине, выработка кислорода. Основные проблемы — переруб, захламление, пожары. Правовое регулирование осуществляется Лесным кодексом РФ.

Животный мир, микроорганизмы, генетический фонд также являются объектами охраны окружающей среды. Животный мир — это совокупность всех видов диких животных, постоянно или временно находящихся на территории России. Его охрана осуществляется Федеральным законом «О животном мире». Микроорганизмы — это микробы, простейшие одноклеточные. Они являются частью среды обитания и подлежат изучению. Генетический фонд — это совокупность видов живых организмов с их проявившимися и потенциальными генетическими задатками.

Атмосферный воздух также является объектом охраны. Его охрана осуществляется Законом «Об охране атмосферного воздуха».

Особо охраняемые территории и объекты — это заповедники, национальные парки, заказники, растения и животные, находящиеся под угрозой уничтожения, и т.д. Экологическим законодательством для данных объектов предусмотрен специальный режим охраны.

Организационный механизм охраны окружающей природной среды включает основные мероприятия в данной области.

Нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.

Нормативы и нормативные документы разрабатываются, утверждаются и вводятся в действие на основе современных достижений науки и техники с учетом международных правил и стандартов в области охраны окружающей среды.

Отдельные виды деятельности в области охраны окружающей среды подлежат лицензированию.

Экологическая сертификация проводится в целях обеспечения экологически безопасного осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории РФ. Она может быть обязательной или добровольной.

Оценка воздействия на окружающую среду проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду независимо от организационно-правовых форм собственности субъектов хозяйственной и иной деятельности. Проводится при разработке всех альтернативных вариантов предпроектной, в том числе предынвестиционной, и проектной документации, обосновывающей планируемую хозяйственную и иную деятельность, с участием общественных объединений.

Экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия планируемой хозяйственной и иной деятельности требованиям в области охраны окружающей среды.

Государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг) осуществляется в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ в целях наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду, а также в целях обеспечения государства, юридических и физических лиц достоверной информацией, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий изменения состояния окружающей среды.

Контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) проводится в целях обеспечения органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований, в том числе нормативов и нормативных документов в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности.

Методы экономического регулирования в области охраны окружающей среды:

1) разработка государственных прогнозов социально-экономического развития на основе экологических прогнозов;

2) разработка федеральных программ в области экологического развития РФ и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ (соответствующая ст. 15 ФЗ «Об охране окружающей среды» признается утратившей силу с 01.01.2006 г.);

3) разработка и проведение мероприятий по охране окружающей среды в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде;

4) установление платы за негативное воздействие на окружающую среду;

5) установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, на размещение отходов производства, потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду;

6) проведение экономической оценки природных объектов и природно-антропогенных объектов;

7) проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;

8) предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды;

9) поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности, направленной на охрану окружающей среды;

10) иные методы по совершенствованию и эффективному осуществлению охраны окружающей среды.

Плата за негативное воздействие на окружающую среду не освобождает субъектов хозяйственной и иной деятельности от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещения вреда окружающей среде.

Виды негативного воздействия:

1) выбросы в атмосферный воздух загрязняющих и иных веществ;

2) сбросы загрязняющих, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные, подземные водные объекты и на водосборные площади;

3) загрязнение недр, почв;

4) размещение отходов производства и потребления;

5) загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий.

Предпринимательская деятельность, осуществляемая в целях охраны окружающей среды, поддерживается государством посредством установления налоговых и иных льгот.

Экологическое страхование осуществляется в целях защиты имущественных интересов юридических и физических лиц на случай экологических рисков.

Экологические риски — вероятность наступления события, имеющего неблагоприятные последствия для природной среды и вызванного негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера.

Кадастр — систематизированный свод сведений, составляемый периодически или путем непрерывных наблюдений над соответствующим объектом. Характерная черта — единая система на всей территории РФ, порядок ведения устанавливается Правительством РФ, соответствующими федеральными законами.

Государственный земельный кадастр — систематизированный свод документированных сведений об объектах государственного кадастрового учета, о правовом режиме земель в РФ.

Цели создания:

1) информационное обеспечение государственного и муниципального управления земельными ресурсами;

2) сохранение и повышение плодородия земель;

3) государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

4) экономическая оценка земель и учет стоимости земли в составе природных ресурсов.

Государственный лесной кадастр содержит сведения об экологических, экономических, иных количественных и качественных характеристиках лесного фонда.

Государственный водный кадастр — свод данных о водных объектах, об их водных ресурсах, использовании водных объектов, о водопользователях.

Государственный кадастр отходов включает: Федеральный классификационный каталог отходов; Государственный реестр объектов размещения отходов; банк данных об отходах и технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов.

Цели ведения Государственного кадастра особо охраняемых природных территорий: оценка состояния природно-заповедного фонда; повышение эффективности государственного контроля над соблюдением соответствующего режима.

Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых включает сведения по каждому месторождению, характеризующие количество, качество основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых, сведения о содержащихся в них компонентах, горно-технические, гидрогеологические, экологические и другие условия разработки месторождения, сведения по выявленным проявлениям полезных ископаемых.

Государственный кадастр объектов животного мира содержит сведения о географическом распространении объектов животного мира, численность объектов животного мира, характеристику среды обитания.

Цели ведения: обеспечение охраны и использования животного мира, сохранение и восстановление среды его обитания.