Государственная гражданская служба как отрасль научного знания

Тема 1. Государственная гражданская служба как наука о государственно-административном управлении

Вопросы для рассмотрения

1. Государственная гражданская служба как отрасль научного знания.

2. Основные направления реформирования государственной службы.

3. Методы и модели управления гражданской службой.

Государственная гражданская служба как отрасль научного знания

1.1. Объект и предмет науки государственной гражданской службы

В настоящее время понятие «государственная гражданская служба» употребляется в двух смыслах: во-первых, для обозначения объективного процесса регулирования (упорядочения) административной (аппаратной) деятельности государства, а во-вторых, для выделения науки и учебной дисциплины об этом процессе.

В последние годы в России наблюдается повышенный интерес к административному управлению. Совершенно очевидно, что наука «государственной гражданской службы» имеет свой специальный предмет, который позволяет ей отмежеваться от них и выделиться в самостоятельную научную и учебную дисциплину. Кроме того, государственная гражданская служба выступает и как особая отрасль профессиональной деятельности, которая существенно отличается от политического и государственного управления.

Теорию аппаратной деятельности в зарубежных странах называют «административной наукой», или «государственно-административным управлением». Поскольку в России данная наука только складывается, ее пока называют «государственной службой», а теперь после раздела государственной службы на три вида —«государственной гражданской службой». Нередко как за рубежом, так и в России государственную гражданскую службу именуют «администрократией» (лат. administrocratos — административная власть).

Как соотносятся между собой наука гражданской службы (административная наука) и наука государственного управления (государствоведение)? Административная наука не может, да и не занимается всеми вопросами государственного управления (государствоведения). Она всецело сосредоточивается лишь на деятельности государственной администрации.

Известный французский ученый, специалист по вопросам государственной администрации Ролан Драго считает, что «администрацию нельзя отождествлять с государством. Цели администрации никогда не бывают первичны, они всегда вторичны и состоят в выполнении заданий, порученных ей основополагающими государственными органами. Таким образом, администрация всегда предстает как совокупность средств, позволяющих осуществлять решения политической власти».[1]

Итак, объектом науки государственной гражданской службы является государственное управление, государство как таковое, частью которого она является. Тогда как ее предметом служит деятельность государственных гражданских служащих, объективные законы и принципы государственного административного (аппаратного) управления.

Если предметом государственного управления (государствоведения) выступает государственная политическая власть, тогда как предметом науки государственной гражданской службы является государственная административная власть. Конечно, эти две власти существуют и действуют лишь в органическом единстве, но это все же — две специфические части государственной власти, что и служит объективной основой для данной дифференциации наук.

1.2. Основные направления научных интересов государственной гражданской службы

В настоящее время исследования в области теории государственной гражданской службы как за рубежом, так и у нас в стране, группируются вокруг четырех основных направлений:

1) деятельностно-функционального;

2) структурно-институционального;

3) кадроведческого;

4) административного менеджмента.

Каждое из этих направлений имеет многообразное содержание и может быть поделено еще на ряд поднаправлений, у каждого из которых есть своя специфика.

Деятельностно-функциональное направление основное внимание уделяет:

- выяснению специфики гражданской службы как профессиональной деятельности;

- структурированию этой деятельности в соответствии с социальными потребностями;

- дифференциации гражданской службы в зависимости от ветвей и уровней власти на различные функции;

- выработке результативных технологий подготовки, принятия и выполнения управленческих решений, совершенствованию технологий информационного обеспечения гражданской службы, улучшению документооборота и хранения документов.

Предметом исследованияструктурно-институционального направления являются:

- процесс формирования государственного аппарата по различным ветвям и уровням власти;

- координация его деятельности по горизонтали и вертикали;

- структурирование государственного управления, формы учреждения государственных должностей гражданской службы, аппаратная иерархия;

- отношения между аппаратом и политическим руководством, аппаратом и группами давления, аппаратом и населением, аппаратом и общественным мнением.

В задачу кадроведческого направления входит:

- изучение различных моделей коллективного или индивидуального поведения гражданских служащих;

- отношений руководителей и подчиненных в аппаратной иерархии;

- вопросов служебной карьеры, профессиональной подготовки гражданских служащих, оптимальных форм приема и увольнения с гражданской службы, правового статуса и экономического обеспечения гражданских служащих, административно-политической элиты;

- стиля деятельности персонала гражданской службы;

- управления кадрами гражданской службы.

Направление административного менеджмента — самое молодое и, судя по всему, самое трудное. Оно пытается эффективные управленческие технологии предпринимательской деятельности адаптировать к специфике гражданской службы, чтобы интересы населения стали основной заботой государственного аппарата, а для этого рекомендует внедрить в него рыночную динамику.

Таким образом, теория гражданской службы — это одна из научных и учебных дисциплин, основное внимание в которой уделяется деятельности специфической группы управленческих работников - гражданских служащих. Содержанием данной науки является процесс формирования и функционирования государственного аппарата (администрации) как особой и необходимой части государственного управления, а также его участие в подготовке, процедурах принятия и реализации решений государственных органов. (С.15)

1.3. Политическая и правовая концепции гражданской службы

В настоящее время сформировались две основные концепции государственной (гражданской) службы — политическая и правовая.

Политическая концепция доминирует в отечественной теории и законодательстве. Вместе с тем имеет место правовая концепция, в которой одной из центральных идей является утверждение, что государственная служба является «публичным социально-правовым институтом».

Каково соотношение политики, права и морали в гражданской службе? Действительно ли данная профессия всецело относится лишь к праву, юридическим дисциплинам? (С.16)

Государственная (гражданская) служба как вид профессиональной деятельности возможна и действительно происходит только в системе государственного управления, которое использует не только правовые, но и нравственные (моральные) регуляторы. В особенности моральные нормы широко используются именно в государственной гражданской службе. На этом основании вполне возможно утверждение, что государственная (гражданская) служба есть не только публично-правовой, но и публично-нравственный институт.

При этом правовая и нравственная составляющие ни сами по себе, ни в совокупности не играют какой-либо определяющей доминирующей роли в гражданской службе. Они явно решают лишь те задачи, выстраиваются лишь в том порядке, который задает им политика. Именно политика определяет все то главное и значительное в гражданской службе и государственном управлении в целом. Гражданская служба — это, прежде всего, политический инструмент, используемый политической властью для исполнения полномочий государственных органов.

Уже говорилось, что государственное управление в современных условиях относится к группе политических наук. Поэтому резонно утверждение, что к этой группе вполне определенно относится и наука государственной гражданской службы. Она действительно, с одной стороны, политическая наука, а с другой — управленческая, поскольку играет значительную роль в упорядочении данных политических процессов.

Итак, в гражданской службе есть правовая и моральная составляющие. Конечно, эти науки резонно могут рассчитывать на формирование при соответствующих условиях своих особых дочерних частных наук.