Лекция 2. Государственная служба как социальный институт и профессиональная деятельность

1.1. Определение понятия «государственная служба» в федеральном законодательстве

Законодательное закрепле­ние понятия «государственная служба»впервые было дано в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федера­ции», который утратил силу с 1 февраля 2005 г. В нем государственная служба определялась как «профессиональная дея­тельность по обеспечению исполнения полномочий государ­ственных органов власти».

Более широкое определе­ние понятия «государственная служба» дается в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федера­ции».

Под этим термином понима­ется профессиональная служебная деятельность граждан Рос­сийской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

— Российской Федерации;

— федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

— субъектов РФ;

— органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ;

— лиц, замещающих должности, устанавливаемые Кон­ституцией РФ, федеральными законами для непосредствен­ного исполнения полномочий федеральных государствен­ных органов;

— лиц, замещающих должности, устанавливаемые кон­ституциями, уставами, законами субъектов РФ для непо­средственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.

1.2. Признаки государственной службы

Исходя из данного определения, можно говорить о наличии у государственной службы ряда следующих признаков.

1. В определении понятия «государственная служба» в качестве ведущего признака выделяется прилагательное «государственная». Это означает, что сущность и назначение государственной службы определяются сущностью и назначением государства. Государственная служба не только отражает задачи, функции и основные черты государства, но и призвана обеспечивать их практическое осуществление. Поэтому государственный служащий в рамках полномочий по замещаемой должности всегда выступает от имени и по поручению государства.

2. Следующий существенный признак государственной службы — это профессиональная служебная деятельность, под которой имеется в виду деятельность, осуществляемая на основе специальных теоретических знаний и практических навыков, приобретаемых в результате подготовки.

Государственная служба как вид профессиональной деятельности означает непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение исполнения полномочий государственных органов лицами, находящимися на должностях государственной службы. Государственная служба — это профессия для государственных служащих, которая требует специальной подготовки, получения специального образования.

3. Государственная служба проходит в государственных органах. Под государственным органом понимается составная часть государственного аппарата, образуемая в установленном законом порядке и наделенная государственными полномочиями, необходимыми для осуществления функций государственной власти.

1.3. Государственная гражданская служба как социальный институт

1.3.1.О сущности понятия «социальный институт»

Под социальным институтом можно понимать целостный устойчивый комплекс формальных и неформальных «правил игры», т.е. принципов, норм, установок, способов контроля, поощрения и санкций, регулирующих системы ролей и статусов поведения и типы социальных практик в различных сферах человеческой деятельности.

Внутреннее устройство социального института представляет собой:

· систему формальных административно-правовых норм и правил, устанавливаемых и регламентируемых государственными органами;

· неформальные правила, нормы и образцы поведения, укорененные в культуре общества;

· механизм административно-правового контроля выполнения формально установленных норм;

· общественный контроль выполнения формальных и неформальных правил игры.

С оциальный институт в социологии (в самом общем виде) – это устойчивая форма организации социальной жизни, регулирования общественных отношений, в том числе деятельности их субъектов. Внешне (формально) социальный институт выглядит как совокупность лиц, учреждений и организаций, снабженных определенными материальными средствами и осуществляющих конкретную социальную функцию.

Следовательно, социальный институт есть система юридических, моральных, организационных и других норм и правил, регулирующих деятельность людей в какой-либо определенной области. Каждый социальный институт характеризуется наличием цели деятельности, конкретными функциями, обеспечивающими ее достижение, набором социальных позиций и ролей, типичных для данной организации, а также системой санкций, обеспечивающих поощрение желаемого и подавление отклоняющегося поведения.

1.3.2. Специфические особенности гражданской службы как государственного (социального) института

Социальный институт, особенно государственный, обладает специфическими особенностями (признаками):

1) жестким и обязывающим типом регламентации, что обеспечивает регулярность, высокую предсказуемость и надежность функционирования социальных связей. Обязывающая сила социального института органично связана с социальным контролем, с санкциями, стимулирующими желательное поведение и препятствующими, удерживающими от нежелательного;

2) четким распределением функций, прав и обязанностей участников институционализированного взаимодействия. Конкретный человек должен выполнять свою функцию, а потому каждый другой имеет достаточно надежные и обоснованные ожидания в отношении его деятельности. В результате поведение личности в рамках социального института обладает большой предсказуемостью, а деятельность институтов — регулярностью, самовозобновляемостью;

3) обезличенностью требований к тому, кто включается в деятельность института, замещает выбывшего. Для того, чтобы занять место в институционализированных социальных связях, надо взять на себя определенные деперсонифицированные обязанности и права. Они представляют собой исторически отобранный, наиболее эффективный вариант поведения участников институционализированных социальных связей. Статус, ролевые ожидания предъявляются как предуказания (предустановления) социального института, общества в целом. Тем самым обеспечиваются относительная независимость функционирования социального института, его устойчивость и способность к самовозобновлению;

4) разделением труда и профессионализацией выполнения институционализированных функций. Для этого общество, государство должно осуществлять специальную подготовку людей с тем, чтобы они смогли выполнять свои профессиональные обязанности. Тем самым обеспечивается высокая эффективность институтов;

5) необходимостью материальной организации, обладающей необходимыми средствами и ресурсами. Для выполнения своих функций социальный институт должен иметь материальную основу, в рамках которой осуществляются управление и контроль за его деятельностью.

С учетом представленных выше особенностей социальный институт государственной службы представляет собой, во-первых, исторически сложившуюся, устойчивую форму организации совместной деятель­ности лиц, находящихся на службе государства. Во-вторых, речь идет о комплексе социальных действий, осуществляемых органами государственной власти, включая профессиональную деятельность государственных служащих. В-третьих, их целевой установкой является реализация на практике основополагающих прав и свобод человека и гражданина, которые гарантируются статьей 18 Конституция Российской Федерации.

Спецификой социального института гражданской службы является обеспечение исполнения и исполнение полномочий федеральных и региональных государственных органов. Действительно, государственная гражданская служба специализируется на оказании сервисных услуг. Кому и для чего?

Сейчас она оказывает услуги по преимуществу политическим руководителям. А населению? Чтобы это произошло, здесь необходимо провести серьезные изменения в правовом положении и характере деятельности гражданской службы.

1.3.3. Государственная гражданская служба как публично-правовой институт

Сам процесс становления социального института государственной службы в современном российском обществе развивается как сово­купность социальных (формальных и неформальных) пра­вил, принципов, норм, установок, регулирующих различные стороны деятельности государственных служащих и орга­низующих их систему ролей и статусов, образующих соци­альную систему. В рамках социального института государственной службы воспроизводятся, повторяются, становясь устойчивыми, образцы поведения, привычки, традиции, передающиеся из поколения в поколение.

Выделяют две позиции в подходах к государственной службе:

· институциональный (государственная служба рассма­тривается как социально-правовой институт, целью которого является обслуживание интересов не отдельного «политиче­ского» руководителя, а всего народа);

· деятельностный (государственная служба является профессиональной деятельностью по обеспечению полномо­чий государственных органов и носит политический харак­тер).

Государственная служба рассматривается также как публично-правовой институт общественного служения про­фессионально подготовленных граждан российскому госу­дарству и обществу в целом.

Эти подходы не противостоят друг другу, но и не могут претендовать на абсолютную истину. Они должны соотно­ситься и дополнять друг друга. В концепции реформирова­ния государственной службы проводится идея публично-правового характера государственной службы, определения ее как института, призванного обеспечить выполнение госу­дарственными служащими социальной функции государства, а не только исполнение полномочий государственных органов.

С развитием демократического государства значение государственной службы постоянно возрастает, поскольку государственная служба — часть механизма государствен­ного управления, которое осуществляют государственные служащие. Находясь между государством и гражданским обществом, государственная служба выполняет жизненно важные для страны политические, административные и социальные задачи. Государство, представляющее собой легальную и легитимную власть в обществе, реализует свои цели и задачи посредством государственного руководства и государственного управления. Основным механизмом этого управления выступает государственная служба. Такова общая логика взаимосвязи и взаимодействия политической власти, государственного управления и государственной службы.

Государственная служба продолжает и завершает органи­зацию государственного механизма, делая ее готовой и при­годной к практической реализации задач и функций госу­дарства. В каждое звено государственного механизма служба вносит комплекс мер, средств, форм и методов для реальной практической деятельности. В становлении государственно­сти любого вида государственная служба выступает в каче­стве первейшего организационного средства выполнения госу­дарством своей миссии.

Институт государственной службы является юридиче­ским исходным правовым средством в системе построения государственности, так как он включает в себя правовой материал, который используется в каждодневной практике государственных органов и органов местного самоуправле­ния, т.е. он создает государственную администрацию, обе­спечивая тем самым функционирование самого государства.