Основные подходы к организации муниципальной службы в иностранных государствах

5.1. Модели муниципального устройства местного самоуправления

Эффективность деятельности муниципальных служащих во многом зависит от организационной системы местного самоуправления, которая представляет собой совокупность институтов непосредственной демократии, органов и долж­ностных лиц местного самоуправления. Система местного самоуправления строится в соответствии с администра­тивно-территориальным делением: в унитарных государствах она относится к компетенции центральной власти, а в феде­ративных — чаще к компетенции субъектов федерации.

Муниципальная служба с точки зрения автономности может существовать в двух основных вариантах. В первом случае она имеет собственный статус и не подчиняется непо­средственно органам государственного управления, не вхо­дит в систему государственной службы. Обычно это при­меняется в странах, где местное самоуправление обладает высокой степенью независимости от государства (англо­саксонская модель). Второй вариант характерен для конти­нентальной модели местного самоуправления и допускает вхождение муниципальной службы в состав государствен­ной службы в качестве низового, местного звена. Однако в любом случае государства стремятся унифицировать прин­ципы организации, прохождения государственной и муни­ципальной служб.

Сегодня выделяют три основных типа устройства мест­ного самоуправления:

— французский {континентальный) тип, используемый во Франции, Италии, Бельгии, Голландии, Испании, Порту­галии;

— англосаксонский тип, применяющийся в США, Вели­кобритании, Канаде, Австралии, Новой Зеландии;

— смешанный, сформировавшийся на основе первых двух. Этот тип присущ системам самоуправления Германии, Италии, Японии.

Все указанные три типа обладают следующими общими чертами.

1. Местные органы власти наделяются собственной ком­петенцией. Ее состав представлен четырьмя основными видами дел и полномочий:

— финансово-экономические полномочия, главными из которых являются самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, местное пла­нирование, регулирование хозяйственной деятельности;

— коммунальное обслуживание населения, охрана окру­жающей среды, развитие транспорта и регулирование дорож­ного движения, санитария, канализация, очистка улиц и т. д.;

— развитие социальной сферы: строительство дешевого жилья для бедноты, школ, больниц, библиотек;

— установление правил поведения в общественных местах, местная полиция.

2. С точки зрения происхождения полномочий, составля­ющих компетенцию, выделяют дела обязательные, факуль­тативные (добровольные) и делегированные (порученные) государством.

3. Общая тенденция во многих странах заключается в сокращении собственно коммунальных дел и расширении объема обязательных и порученных, что отражает растущую интеграцию местных органов власти в государственный механизм, их приспособление к решению задач общегосу­дарственного значения.

Здесь подход к определению компетенций и условий функционирования местных органов власти можно опре­делить как «государственную теорию местного самоуправ­ления». В рамках этой теории местное самоуправление рас­сматривается как управление, т.е. осуществление публичной власти на местном уровне. Местные органы власти рас­сматриваются как своеобразные «агенты» центральных ведомств, оказывающие услуги населению в соответствии с общенациональными стандартами и под общенациональ­ ным руководством.

5.1.1.Англосаксонский тип

Ему свойственен характерный набор принципов организации власти.

Принцип «позитивного регулирования» деятельности местных органов: объем их полномочий устанавливается путем подробного перечисления прав и обязанностей. Мест­ные органы, таким образом, вправе совершать лишь те дей­ствия, которые непосредственно предписаны законом.

Система местных органов власти состоит из организаци­онных ячеек различных типов, поскольку законодательно установлены четкие критерии разграничения компетенции только для городской и сельской местности.

Отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов власти вышестоящим, и представительные органы местной власти формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий.

Отсутствие уполномоченных центрального правитель­ства на местах.

Наряду с представительными органами местного само­управления непосредственно населением могут избираться и некоторые должностные лица, например, шерифы — начальники местной полиции.

Контроль за деятельностью местных органов в англо­саксонских странах осуществляется в основном косвенным путем: через центральные министерства, а также через суд.

5.1.2.Континентальный (французский) тип

Он предусматри­вает, что при определении компетенции и условий функцио­нирования местного самоуправления исходят из так называ­емой «естественно-правовой доктрины». Она основывается на различии между «искусственно» созданными актами центральных властей образованиями и «естественно» сло­жившимися образованиями, признанными центральными властями (например, города, поселки). Считается, что в управлении первыми должны преобладать интересы госу­дарства, в то время как вторые могут обладать значитель­ной самостоятельностью и руководствоваться, прежде всего, местными интересами, что закрепляется в их компетенции.

Принципы «континентального» построения власти иные, нежели в англосаксонской системе:

1) используется принцип «негативного регулирования» (местные органы власти вправе осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом);

2) типично единообразное построение системы органов власти на низовом уровне: правами муниципалитетов поль­зуются как городские, так и сельские общины (независимо от размеров территории и численности населения);

3) преобладает сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления;

4) налицо известная соподчиненность нижестоящих зве­ньев вышестоящим;

5) на местах действуют уполномоченные центрального правительства;

6) представительные органы создаются не на всех уров­нях системы разделения властей;

7) контроль за деятельностью органов власти местного самоуправления представлен разнообразными формами и осуществляется по значительному кругу вопросов.

5.2. Формы организации муниципальной власти

В иностранных государствах существует несколько спо­собов организации муниципальной власти и, как следствие, деятельности исполнительных и иных органов местного самоуправления и функционирования муниципальной службы. С учетом особенностей, специфики зарубежных стран выделяются следующие пять правовых форм органи­зации муниципальной власти.

1. Форма «сильный совет — слабый мэр» характеризуется избранием мэра советом и ограничением прав мэра по коор­динации деятельности исполнительных органов и контролю за их деятельностью. За мэром закрепляются в основном представительские и оперативно-исполнительские функ­ции. Совет обладает большим объемом прав в сфере управ­ления, в хозяйственных и финансовых вопросах и особенно в вопросах назначения на должности.

В Великобритании ежегодно избираемыми исполнитель­ными органами муниципальных советов являются их пред­седатели, а исполнительными органами административно-территориальных единиц, имеющих титул города, — мэры и лорд-мэры, которые по существу лишены реальных испол­нительных функций.

В ряде германских земель глава местного исполнительного органа — бургомистр — избирается непосредственно советом, являясь его председателем. Здесь позиции главы исполни­тельного аппарата намного сильнее, чем в Великобритании. Бургомистр является не только высшим должностным лицом местного управления, но и председателем правительства соответствующей земли. Положение немецкого бургомистра сходно со статусом главы коммунальной администрации во Франции, где муниципальный совет коммуны избирает на срок своих полномочий мэра и 1 — 12 его помощников.

Избрание единоличного исполнительного органа непо­средственно советом характерно и для других европейских стран, таких как Австрия, Дания, Испания и др. Подобный способ избрания практикуется также во многих латиноаме­риканских странах (в Мексике) и некоторых странах Вос­тока (в Египте).

2. Форма «сильный мэр — слабый совет». Для этой формы характерно избрание исполнительного органа (мэра) непо­средственно населением, что представляет его весомые позиции по отношению к представительному органу. Мэр самостоятельно решает многие текущие вопросы и обла­дает правом отлагательного вето на решения совета, которое может быть преодолено лишь квалифицированным боль­шинством голосов членов последнего.

Подобная система существует в большинстве крупных городов США. При такой системе избираемый населением (обычно на четыре года) мэр единолично назначает и уволь­няет муниципальных чиновников, отвечает за составление и исполнение местного бюджета, самостоятельно решает многие вопросы.

В Японии непосредственно населением избираются главы исполнительного аппарата всех административно-террито­риальных органов: губернаторы — в префектурах, мэры — в муниципалитетах и старосты — в деревнях. Главы местной администрации обладают значительной самостоятельно­стью по отношению к совету. Исполнительный орган может не избираться, а назначаться сверху. В Бельгии и Голландии мэр назначается главой государства по предложению соот­ветствующего совета.

3. Форма «совет — управляющий» отражает стремление к «очищению» городской политики, к устранению корруп­ции, неэффективного и авторитарного правления. Управ­ляющий представляет собой политически нейтральную фигуру, профессионала в сфере общественного управления. Назначается на должность и увольняется советом, который избирается населением. Недостатком этой модели является невозможность или затрудненность влияния населения на политику, проводимую управляющим.

Например, в США в средних городах мэр не пользуется реальной властью и выполняет лишь представительские функции. Реальная власть здесь принадлежит управляю­щему, нанимаемому советом на определенный срок и руко­водящему муниципальным аппаратом. Институт муници­пальных управляющих получил распространение также в Германии, Норвегии, Швеции, Финляндии и ряде других стран.

4. Комиссионная форма. Комиссия образуется из выбор­ных лиц — уполномоченных, каждый из которых управ­ляет каким-либо отделом городского правительства. В этой модели не предполагается наличие высшего должностного лица. Ее достоинством является отсутствие разделения вла­стей, правда, приводящее к замедлению принятия решений. Недостатком этой модели может быть бесконтрольность, нехватка необходимого опыта, отстаивание комиссионерами интересов только своих отделов, дестабилизация и отсут­ствие сотрудничества.

В частности, в Италии представительные органы областей, провинций и коммун образуют исполнительные джунты, которые несут ответственность за свою деятельность перед соответствующим советом. Коллегиальный исполнитель­ный орган — магистрат — формируется на низовом уровне и в германских землях Гессен, Бремен, в городах Киль, Франкфурт, Висбаден и др. Он избирается местным пред­ставительным органом непосредственно из своего состава и обычно включает 6—12 членов, в том числе бургомистра.

5. Комбинированная форма. Управляющий или главный администратор подчиняется мэру, а не совету. Наличие специалиста-управляющего обеспечивает профессиона­лизм, а избиратели имеют возможность прямого влияния на городскую политику, поскольку, голосуя за или против мэра, который назначает или снимает управляющего, они тем самым голосуют за сохранение или замену городской администрации.

Рассмотренным правовым формам организации муници­пальной власти соответствуют конкретные подходы к орга­низации и функционированию муниципальной службы, определению стоящих перед ней и муниципальными служа­щими задач.