Аттестация государственных и муниципальных служащих

Энциклопедический юридический словарь понимает под аттестацией «определение квалификации работника с целью проверки соответствия занимаемой должности».

Справочник по государственному и муниципальному управлению трактует аттестацию как определение, проверку, оценку профессиональных, деловых и личностных качеств государственного служащего, установление его служебно-должностного соответствия предъявляемым требованиям к государственной службе.

Часть 1 ст. 48 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» указывает, что аттестация гражданского служащего проводится в целях определения его соответствия замещаемой должности гражданской службы.

Что касается муниципальной службы, в сути своей не отличающейся от гражданской государственной службы, то, законодательство о муниципальной службе имеет аналогичные черты, что и законодательство о государственной гражданской службе, в том числе и в вопросах, касающихся аттестации.

Таким образом, происходящие в законодательстве о государственной и муниципальной службе изменения тем не менее не меняют базовую сущностную характеристику аттестации, коей по-прежнему остается определение соответствия государственного или муниципального служащего замещаемой должности.

В то же время нельзя не отметить, что стимулирующая составляющая аттестации если и не отменена вовсе, то, по крайней мере, существенно сокращена. В соответствии с новым законодательством о государственной гражданской службе при аттестации более не решается вопрос присвоения служащему квалификационного разряда – классного чина. Вопросы присвоения гражданскому государственному служащему классного чина регулируются отдельной статьей (ст. 49) Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» лишь на основании самостоятельной процедуры – квалификационного экзамена. Следовательно, можно вести речь об усложнении процесса карьерного продвижения служащего: вместо единой процедуры аттестации, на которой решались как вопросы соответствия служащего замещаемой должности, так и присвоения ему очередного классного чина (квалификационного разряда), вводятся две самостоятельные – аттестация и квалификационный экзамен.

Кстати, изменился статус самого квалификационного экзамена: из дополнительного механизма присвоения служащему классного чина (квалификационного разряда), применяемого лишь в следующих случаях: при назначении впервые на государственную должность; при переводе государственного служащего на государственную должность иной группы и иной специализации; по инициативе федерального государственного служащего без последующего перевода его на другую государственную должность, при назначении впервые на государственную должность, квалификационный экзамен превратился в основное и единственное средство дальнейшего продвижения гражданского служащего по лестнице классных чинов.

С учетом законодательных нововведений единственной стимулирующей составляющей аттестации согласно п. 2 ч. 15 ст. 48 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» остается лишь рекомендация к включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста. Следовательно, новый Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», по сути дела, повторил ошибку Федеральных законов «Об основах государственной службы Российской Федерации» и «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», сохранив неопределенность карьерно-должностного продвижения. Действительно, если, проходя квалификационный экзамен, государственный служащий в случае успешного его прохождения гарантированно получает очередной классный чин, то, успешно пройдя аттестацию, единственное, что гарантированно будет подтверждено, – это существующая должность государственного служащего.

Аттестационные комиссии, как правило, являются постоянно действующими. Они состоят из председателя, заместителя председателя, секретаря и членов комиссии. Все члены аттестационной комиссии обладают при принятии решений равными правами. В состав аттестационной комиссии могут входить представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором гражданский служащий, подлежащий аттестации, замещает должность гражданской службы), представитель федерального государственного органа по управлению государственной службой или государственного органа субъекта Российской Федерации по управлению государственной службой, а также представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые соответствующим органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов – специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов и др.

Законодательство об аттестации государственных служащих устанавливает необходимость личного присутствия служащего непосредственно на аттестации. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ч. 14 ст. 48) определяет, что в случае неявки гражданского служащего на аттестацию без уважительных причин или отказа гражданского служащего от аттестации гражданский служащий привлекается к дисциплинарной ответственности, а аттестация переносится. Об этом же указывает и ст. 16 Положения о проведении аттестации гражданских государственных служащих.

Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ст. 18) определяет, что аттестация проводится в присутствии аттестуемого муниципального служащего и его непосредственного руководителя. В случае неявки муниципального служащего на заседание аттестационной комиссии без уважительной причины аттестационная комиссия может провести аттестацию в его отсутствие. При наличии уважительной причины (болезнь, командировка, иные обстоятельства) аттестация проводится не позднее чем через два месяца после выхода аттестуемого на работу.

44. Муниципальное управление: понятие, содержание,, цель и задачи.

Согласно Конституции местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется гражданами в различных организационных формах. В своей совокупности эти организационные формы образуют единую систему местного самоуправления в границах соответствующих муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни.

Первая их них включает формы непосредственной демократии.

Следующей формой участия населения в осуществлении местного самоуправления является территориальное общественное самоуправления (ТОС).

Отдельную группу организационных форм местного самоуправления составляют выборные и другие органы местного самоуправления, на которые возлагается основная повседневная работа по осуществлению муниципального управления на территории муниципальных образований.

Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Они управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

В ГК РФ установлено, что органы местного самоуправления являются юридическими лицами и действуют от своего имени самостоятельно. Приобретение, осуществление имущественных и личных неимущественных прав и обязанностей от имени муниципального образования возлагаются только на органы местного самоуправления. Для населения таких прав и обязанностей ни в Конституции РФ ни в ГК РФ не предусмотрено.

Из перечисленного следует, что муниципальное управление - это деятельность выборных и других органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, объектами муниципального хозяйства, формированию и исполнению местного бюджета. А также иной их деятельностью в различных сферах местной жизни, направленной на обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования, решения других вопросов местного значения, включая и вопросы организации своей работы, муниципальной службы.

Место и роль муниципального управления в местном самоуправлении определяется следующими характеристиками:

а) муниципальное управление - конкретный вид деятельности по осуществлению местного самоуправления, имеющий функциональную и компетенциональную специфику;

б) муниципальное управление - это прерогатива только органов муниципального управления (местного самоуправления);

в) муниципальное управление - в основном исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного непосредственного руководства экономической, социальной, политической и духовной сферами муниципального образования;

г) муниципальное управление - подзаконная деятельность, регламентируемая муниципальным правом.

В связи с тем, что муниципальное управление осуществляют только органы местного самоуправления, наделенные на это соответствующими полномочиями, следует, что понятие “муниципальное управление” не тождественно понятию “местное самоуправление”. Понятие “местное самоуправление” гораздо шире, т.к. включает в себя все формы реализации местного самоуправления (непосредственной демократии, ТОС, органы местного самоуправления), а муниципальное управление является только его частью, которая реализуется органами местного самоуправления.

Для муниципального управления системное представление его компонентов, элементов и их взаимосвязей имеет принципиальное теоретическое и методологическое значение, оттого, что понимается под системой муниципального управления, какие и в каком порядке включаются в нее управленческие проявления, как они соотносятся между собой и реально взаимодействуют, следует, что является муниципальным управлением.

Прежде всего, имеется в виду, взаимосвязь субъекта муниципального управления (органов местного самоуправления) с управляемой системой (муниципальным образованием). Однозначно можно сказать, что субъект муниципального образования не может существовать без соответствующих управляемых объектов (просто теряется смысл их существования вообще) и только в совокупности они могут образовывать систему муниципального управления. Последняя, призвана, обязательно охватывать:

А) организацию и функционирование субъекта управления – органов местного самоуправления (управляющую подсистему);

Б) структуру взаимосвязей управляющей системы с управляемым объектом – муниципальным образованием (управляемой подсистемой);

В) компоненты управляемой подсистемы и их отдельные элементы, которые создают во взаимосвязи структуру управляемой подсистемы и непосредственно воспринимают управленческие воздействия либо участвуют в их формировании.

Теория муниципального управления выявляет объективные закономерности функционирования и развития системы муниципального управления, т.е. ее существенные, необходимые, устойчивые связи, обуславливающие характер, качество, результативность воздействия на развитие муниципального образования. Это - закономерности, принципы и методы построения управленческих отношений, осуществления управленческой деятельности, пути реализации функций управления, кадрового обеспечения, информационного обеспечения и др.

В отличие от местного самоуправления, где местное население выступает и как субъект и как объект в одном лице, в муниципального управления субъектом являются органы местного самоуправления (муниципального управления).

Субъект муниципального управления имеет сложную организационную структуру, представляет собой совокупность организационно-оформленных групп людей, соединенных соответствующими связями, управленческими отношениями.

В соответствии с Уставом муниципального образования могут образовываться следующие органы местного самоуправления:

- представительный орган местного самоуправления;

- главное должностное лицо муниципального образования;

- исполнительный орган местного самоуправления.

Представительный орган является ведущим в системе всех органов местного самоуправления, он именуется думой, муниципальным собранием, муниципальным комитетом или советом и т.п.

Главное должностное лицо муниципального образования, возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования.

Исполнительный орган местного самоуправления выполняет функции оперативно-распорядительного характера, т.е. исполняет законы и решения представительного органа местного самоуправления. В системе местного самоуправления одни органы должны принимать решения, другие организовывать их исполнение. Исполнительные органы как раз и являются тем звеном цепи, на которое возложена задача по обеспечению выполнения принятых решений.

Объектом муниципального управления является муниципальное образование.

Муниципальное образование - это сложная социально-экономическая система, состоящая из нескольких тесно взаимодействующих и взаимосвязанных элементов: населения, географической среды, градообразующей базы и жизнеобеспечивающей системы, обслуживающей функционирование, сохранение и развитие самого муниципального образования

Население муниципального образования образует местное сообщество. Членом сообщества является гражданин Российской Федерации, проживающий на данной территории.

Географическая среда – это земля и другие природные ресурсы – основа жизни и деятельности населения, проживающего на соответствующей территории.

Градообразующая база в основном состоит из крупных промышленных предприятий находящихся на территории муниципального образования.

Жизнеобеспечивающая система составляет муниципальное хозяйство. Под ним понимается комплекс, расположенных на территории муниципального образования предприятий, учреждений и организаций, призванных удовлетворять социально-бытовые потребности проживающего в нем населения, а также потребности промышленных предприятий. Она включает в свой состав жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ), предприятия бытового обслуживания, строительную промышленность, предприятия торговли и общественного питания, здравоохранения, культуры и т.д.

Теория муниципального управления рассматривает муниципальное образование, составляющие его общности – в целом, как сложные самоуправляющие системы, в основе существования которых лежит многообразие интересов. Сама система муниципального управления анализируется как определенные способы совместной деятельности людей, реализующих управленческие функции в целях самоорганизации, обеспечения саморазвития муниципального образования.

В раскрытии понятия “муниципальное управление” важное значение принадлежит толкованию обеих его составных частей - “муниципальное” и “управление”.

Появление термина “муниципалитет” относится к республиканской эпохе истории Древнего Рима: так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления.

Согласно федерального закона термины “муниципальный” и “местный” и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях касающихся осуществления населением местного самоуправления.

Муниципальное управление представляет собой целенаправленное упорядочивающее воздействие органов местного самоуправления на муниципальное образование с целью повышения уровня и качества жизни населения.

Муниципальное управление представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, вопросы устройства и функционирования муниципальной власти.

Муниципальное управление осуществляется в пределах муниципального образования (городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией), где имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

В целом можно утверждать, что муниципальное управление - это управленческая деятельность базирующаяся на муниципальном праве, муниципальной службе и муниципальной собственности.

Вот как трактуют термин “муниципальное управление” авторы некоторых изданий.

Авторы “ Основ управления муниципальным хозяйством” утверждают, что “Муниципальное управление есть деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом формах посредством муниципального хозяйства.” В этом определении объект муниципального управления незаслуженно сведен только к муниципальному хозяйству.

В учебном пособии “Муниципальное управление” авторы утверждают, что: “ Для муниципального управления, так же как и для местного самоуправления, в “чистом виде” характерно самостоятельное формирование целей и задач, органов власти и управления, бюджета, ресурсной базы и т.д., но в данном случае все это делается в рамках законодательной базы государства и общегосударственного устройства. Если так понимать самоуправление, то оно равнозначно понятию “муниципальное управление”. Следует отметить, что при устранении в муниципальном управлении возможности самостоятельного целеполагания, выбора органов власти и управления и т.д. такое муниципальное управление преобразуется в элемент государственного управления в рамках конкретной территории.”. В этом определении смешиваются два разных по содержанию понятия.

К сожалению, в хорошем справочнике “Государственное и муниципальное управление” вторая часть его наименования, напрочь отсутствует в перечисленных понятиях и терминах и совершенно непонятно, какое содержание вкладывают авторы в термин “муниципальное управление”.

Кроме термина “муниципальное управление” ныне стал широко использоваться также модный термин “муниципальный менеджмент” с приданием ему аналогичного содержания. Вот как он трактуется авторами учебника “Муниципальный менеджмент”: “Муниципальный менеджмент тождественен местному самоуправлению как форма управления местной (муниципальной) собственностью.

В муниципальном управлении субъектом являются органы местного самоуправления, объектом - муниципальное образование, а главной целью - повышение уровня и качества жизни населения, в местном самоуправлении субъект и объект - население муниципального образования, цель - самостоятельное решение вопросов местного значения. Все это регулируется нормами муниципального права.