Глава 6. Бюджетная система РФ

Бюджетное законодательство устанавливает различные формы расходов бюджетов. В соответствии со ст. 69 БК РФ предоставление бюджетных средств осуществляется в следующих формах:

1 — ассигнования на содержание бюджетных учреждений;

2 — средства на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным или муниципальным контрактам;

3 — трансферты населению;

4 — ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;, *

5 — ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государст­венной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов;

6 — бюджетные кредиты юридическим лицам (в том числе на­логовые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и плате­жей и других обязательств);

7 — субвенции и субсидии физическим и юридическим лицам;

8 — инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц;

9 — бюджетные ссуды, дотации, субвенции и субсидии бюдже­там других уровней бюджетной системы Российской Федерации, государственным внебюджетным фондам;

10 —кредиты иностранным государствам;

11 — средства на обслуживание и погашение долговых обяза­тельств, в том числе государственных или муниципальных гаран­тий.

Как отмечалось ранее, одной из форм расходов бюджетов явля­ются трансферты населению. В соответствии со ст. 75 БК РФ трансферты населению — это бюджетные средства для финансиро­вания обязательных выплат населению: пенсий, стипендий, посо­бий, компенсаций, других социальных выплат, установленных за­конодательством Российской Федерации, законодательством субъ­ектов Российской Федерации, правовыми актами органов местного самоуправления.

Новеллой бюджетного законодательства России является норма БК РФ, предусматривающая возможность предоставления бюджет­ного кредита юридическим лицам, функционирующим не на госу­дарственной или муниципальной форме собственности. При этом Устанавливается, что бюджетный кредит таким юридическим лицам может быть предоставлен только на основании возмездного догово­ра, заключаемого в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации с учетом положений БК РФ и иных норма­тивных правовых актов. Существенным условием договора о бюд­жетном кредите является условие о предоставлении заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату бюджет­ного кредита.

В соответствии со ст. 76 БК РФ обеспечением исполнения обя-

86 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств _____

зательств по возврату бюджетного кредита являются граждан­ско-правовые способы, банковские гарантии, поручительства, залог имущества в размере не менее 100% предоставляемого кредита. Обеспечение исполнения обязательств должно иметь высокую сте­пень ликвидности.

Оценка имущества, предоставленного в обеспечение получения бюджетного кредита, осуществляется в соответствии с законода­тельством Российской Федерации

Обязательным условием предоставления бюджетного кредита является проведение предварительной проверки финансового со­стояния получателя бюджетного кредита финансовым органом или по его поручению уполномоченным органом.

Налоговые кредиты могут предоставляться юридическому лицу только в форме бюджетного кредита в порядке, предусмотренном БК РФ. В договоре о предоставлении бюджетного кредита Россий­скую Федерацию, субъект Российской Федерации, муниципальное образование соответственно представляют уполномоченные в соот­ветствии с федеральными законами, указами Президента Россий­ской Федерации, постановлениями Правительства Российской Фе­дерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и нормативными актами муниципальных образований государст­венные органы, органы местного самоуправления и бюджетные уч­реждения.

Уполномоченные органы имеют право на проверку получателя бюджетного кредита в любое время действия кредита. Уполномо­ченные органы проводят также проверку целевого использования бюджетного кредита.

Средства бюджетного кредита перечисляются заемщику на его счет в кредитной организации Осуществление операций и плате­жей за счет средств бюджетного кредита производится заемщиком самостоятельно в соответствии с целями бюджетного кредита в по­рядке, предусмотренном БК РФ и гражданским законодательством Российской Федерации. Особенностью договора о предоставлении бюджетного кредита является то, что цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, условия и порядок их предостав­ления, лимиты предоставления бюджетных кредитов на срок в пре­делах года и на срок, выходящий за пределы бюджетного года, а также ограничения по субъектам использования бюджетных кре­дитов, указываются при утверждении бюджета на очередной фи­нансовый год.

К отчету об исполнении бюджета прилагается отчет о предос­тавлении и погашении бюджетных кредитов.

Нарушение установленного порядка предоставления бюджетных кредитов финансовыми органами, а также принятие в обеспечение имущества низкой ликвидности являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации и основанием для привле­чения к ответственности должностных лиц, допустивших выдачу бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка.

Глава 6. Бюджетная система РФ

Возврат предоставленных юридическим лицам бюджетных средств, а также плата за пользование ими приравниваются к пла­тежам в бюджет.

Бюджетный кредит может быть предоставлен только тем юри­дическим лицам, которые не имеют просроченной задолженности по ранее предоставленным бюджетным средствам на возвратной основе.

На иных правовых основах бюджетные кредиты предоставляют­ся государственным и муниципальным унитарным предприятиям (ст. 113 ГК РФ). Порядок предоставления бюджетных кредитов^го-сударственным и муниципальным унитарным предприятиям преду­смотрен в ст. 77 БК РФ. В соответствии с названной статьей бюд­жетные кредиты (процентные и беспроцентные) предоставляются государственным и муниципальным унитарным предприятиям на условиях и в пределах лимитов, которые предусмотрены соответст­вующими бюджетами.

Получатели бюджетного кредита обязаны вернуть его и упла­тить проценты за пользование им в установленные сроки.

Получатели бюджетного кредита обязаны предоставлять инфор­мацию и отчет об использовании бюджетного кредита в органы, исполняющие бюджет, и контрольные органы соответствующих за­конодательных (представительных) органов.

Органы, исполняющие бюджет, либо иные уполномоченные ор­ганы ведут реестры всех предоставленных бюджетных кредитов по получателям бюджетных кредитов

Субвенции и субсидии юридическим лицам и гражданам-пред­принимателям также являются формами расходов бюджетов, преду­смотренных БК РФ. Легальное понятие субвенции и субсидии со­держится в ст. 6 БК РФ, при этом субвенция — это форма не толь­ко расходов бюджета, но и финансовой помощи, применяемой в бюджетной системе России при финансировании отдельных целе­вых расходов.

Порядок предоставления субсидий и субвенций коммерческим юридическим лицам, функционирующим не на государственной или муниципальной формах собственности, а также гражда­нам-предпринимателям регламентируется ст. 78 БК РФ. В соответ­ствии с данной статьей субсидии и субвенции юридическим лицам, которые не являются государственными или муниципальными уни­тарными предприятиями, бюджетными учреждениями, а также гра­жданам-предпринимателям допускается:

— из федерального бюджета — в случаях, предусмотренных фе­деральными целевыми программами и федеральными законами, на условиях и в порядке, которые особо определены федеральным за­коном о федеральном бюджете на очередной финансовый год;

— из бюджетов субъектов Российской Федерации — в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, феде­ральными законами, региональными целевыми программами и за­конами субъектов Российской Федерации, на условиях и в порядке,

88 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств _____

которые особо определены законами субъектов Российской Феде­рации о бюджете на очередной финансовый год;

— из местных бюджетов — в случаях, предусмотренных феде­ральными целевыми программами, федеральными законами, регио­нальными целевыми программами, законами субъектов Российской Федерации и решениями представительных органов местного само­управления, на условиях и в порядке, которые особо определены правовыми актами органов местного самоуправления.

В случаях их нецелевого использования в сроки, устанавливае­мые уполномоченными органами исполнительной власти, а также в случаях их неиспользования в установленные сроки, предостав­ленные субсидии и субвенции подлежат возврату в соответствую­щий бюджет.

Одной из важнейших форм расходов бюджетов, предусмотрен­ных БК РФ, являются расходы на финансирование инвестиций. При этом следует иметь в виду, что финансирование инвестиций из бюджета осуществляется при включении соответствующих объектов в федеральную целевую программу, региональную целевую про­грамму либо в соответствии с решением федерального органа ис­полнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Рос­сийской Федерации или органа местного самоуправления.

Федеральные инвестиционные объекты, предусматривающие расходы в сумме более 200 000 минимальных размеров оплаты тру­да, подлежат рассмотрению и утверждению в порядке, предусмот­ренном для финансирования федеральных целевых программ.

Новеллой БК является норма, предусматривающая возможность предоставления бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, и условия их предоставления. В соответствии со ст. 80 БК РФ предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, влечет возникновение права государ­ственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов и имущества указанных юридических лиц и оформляется участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах таких юридических лиц в соот­ветствии с гражданским законодательством Российской Федерации. Оформление доли Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в уставном (складочном) капитале, принадлежащей Российской Федерации, субъекту Рос­сийской Федерации, муниципальному образованию, осуществляет­ся в порядке и по ценам, которые определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Бюджетные инвестиции, указанные в ст. 80 БК РФ, включаются в проект бюджета только при наличии технико-экономического обоснования инвестиционного проекта, проектно-сметной доку­ментации, плана передачи земли и сооружений, а также при нали-

Глава 6. Бюджетная система РФ

_чии проекта договора между Правительством Российской Федера­ции, органом исполнительной власти субъекта Российской Федера­ции или органом местного самоуправления и указанным юридиче­ским лицом об участии Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в собст­венности субъекта инвестиций.

Проекты договоров оформляются в течение двух месяцев после вступления в силу закона о бюджете.

Отсутствие оформленных в установленном порядке договоров служит основанием для блокировки предусмотренных на соответст­вующие бюджетные инвестиции расходов в порядке, предусмотрен­ном БК РФ.

Созданные с привлечением бюджетных средств объекты произ­водственного и непроизводственного назначения в эквивалентной части уставных (складочных) капиталов имущества, являясь собст­венностью соответствующего юридического лица, передаются в управление органам управления государственным или муници­пальным имуществом

Бюджетное законодательство предусматривает создание резерв­ных фондов органов исполнительной власти и органов местного са­моуправления. Размер резервных фондов в федеральном бюджете не может превышать 3% утвержденных расходов федерального бюд­жета.

Размер резервных фондов в бюджетах субъектов Российской Федерации устанавливается органами законодательной (представи­тельной) власти субъектов Российской Федерации при утверждении бюджетов субъектов Российской Федерации на очередной финан­совый год.

В БК Рф предусмотрены направления расходования средств ре­зервных фондов. Средства резервных фондов расходуются на фи­нансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведе­ние аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году.

Порядок расходования средств резервных фондов устанавливает­ся нормативными правовыми актами Правительства Российской Фе­дерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Фе­дерации иди органов местного самоуправления.

Орган исполнительной власти, орган местного самоуправления ежеквартально информируют орган законодательной (представи­тельной) власти, представительный орган местного самоуправления о расходовании средств резервного фонда.

Федеральным бюджетом на очередной финансовый год преду­сматривается создание резервного фонда Президента Российской Федерации. Размер резервного фонда Президента Российской Фе­дерации должен быть в размере не более 1% утвержденных расхо­дов федерального бюджета.

Средства резервного фонда Президента Российской Федерации

90 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств _____

расходуются на финансирование непредвиденных расходов, а также дополнительных расходов, предусмотренных указами Президента Российской Федерации.

Расходование средств резервного фонда Президента Российской Федерации осуществляется на основании письменного распоряже­ния Президента Российской Федерации. Не допускается расходова­ние средств резервного фонда Президента Российской Федерации на проведение выборов, референдумов, освещение деятельности Президента Российской Федерации

Бюджетное законодательство устанавливает порядок финанси­рования новых видов расходов, не предусмотренных ни одним бюджетом.

Если принимается федеральный закон либо другой правовой акт, предусматривающий введение новых видов расходов бюджетов, которые до принятия законодательного акта не финансировались ни одним бюджетом, указанный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок финансирования но­вых видов расходов бюджетов, в том числе передачу необходимых финансовых ресурсов на новые виды расходов в бюджеты субъек­тов Российской Федерации и местные бюджеты.

При определении источников финансирования новых видов расходов бюджетов исключается увеличение дефицитов бюджетов.

Финансирование новых видов расходов бюджетов может осуще­ствляться только с начала очередного финансового года при усло­вии их включения в соответствующий бюджет.

В зависимости от соотношения между собой доходной и рас­ходной частей бюджета отмечаются следующие последствия. Ра­венство названных частей называется сбалансированностью бюдже­та. Превышение расходов бюджета над его доходами означает на­личие дефицита. В течение значительного времени бюджет РФ сводился с дефицитом. С названной проблемой сталкиваются многие государства. Существование бюджетного дефицита само по себе не свидетельствует о каких-либо трудностях в экономике страны. Суть вопроса заключается в том, насколько велик бюд­жетный дефицит. В экономической и юридической науке выска­зывается положение о том, что бюджетный дефицит допустим в пределах до 3% валового внутреннего продукта, поскольку в этом случае в экономике страны есть достаточно возможностей, резервов для изыскания дополнительных ресурсов в целях покры­тия бюджетного дефицита.

Согласно БК РФ размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и рас­ходов на обслуживание государственного долга РФ в соответствую­щем финансовом году.

Размер дефицита бюджета субъекта РФ не может превышать 15% объема доходов бюджета субъекта РФ без учета финансовой помощи из федерального бюджета.

Размер дефицита местного бюджета, в свою очередь, не может

Глава 6. Бюджетная система РФ

превышать 10% объема доходов местного бюджета без учета финан­совой помощи из бюджетов иных уровней.

В соответствии со ст. 92 БК РФ в случае принятия бюджета с дефицитом соответствующим законом (решением) о бюджете ут­верждаются источники его финансирования. Не могут быть отнесе­ны к подобным источникам кредиты Банка России, а также приоб­ретение им долговых обязательств РФ, субъектов РФ, муниципаль­ных образований при их первичном размещении.

Источники финансирования дефицита федерального бюджета делятся на два вида: внутренние и внешние. Внутренние источники могут выступать в следующих формах: кредиты, полученные РФ от кредитных организаций в валюте РФ; государственные займы, осу­ществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ; бюджет­ные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней; поступления от продажи имущества, находящегося в госу­дарственной собственности; сумма превышения доходов над расхо­дами по государственным запасам и резервам; изменение остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета.

Внешние источники выступают в следующих формах: государст­венные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем вы­пуска ценных бумаг от имени РФ; кредиты правительства ино­странных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленные в иностранной валюте, привлечен­ные РФ.

Источниками финансирования дефицита бюджета субъекта РФ могут быть только внутренние источники в следующих формах: го­сударственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бу­маг от имени субъекта РФ; бюджетные ссуды и бюджетные креди­ты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы; кредиты, полученные от кредитных организаций; поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственно­сти субъекта РФ; изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта РФ.

Источниками финансирования дефицита местного бюджета также могут быть только внутренние источники в следующих фор­мах: муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муни­ципальных ценных бумаг от имени муниципального образования; кредиты, полученные от кредитных организаций; бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ; поступления от продажи имущества, нахо­дящегося в муниципальной собственности; изменение остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета.

Если при исполнении бюджета доходы превышают запланиро­ванные расходы, это называется профицитом бюджета.

По общему правилу федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты должны составляться и утверждаться без профицита. Может быть только первичный профицит, под которым понимается превышение доходов над расходами без учета расходов

92 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств _____

на обслуживание государственного долга. В этом случае обслужива­ние государственного долга превышает сумму дефицита бюджета.

§ 3. Правовой режим государственных внебюджетных фондов

Одним из институтов финансовой системы Российской Федера­ции являются целевые фонды денежных средств, создание которых позволяет аккумулировать значительные денежные ресурсы и на­правлять их на решение определенных социально-экономических целей и задач. Названные фонды образуются в соответствии с зако­нодательством Российской Федерации, которое определяет также и порядок их расходования.

Образование целевых фондов позволяет влиять на процесс про­изводства путем финансирования наиболее важных отраслей, осу­ществлять различные мероприятия социального характера путем выплаты пенсий, пособий, решать задачи в сфере образования, ох­раны природы, правопорядка и т.д.

В финансовом праве под «фондом» понимается не только соот­ветствующая организация (орган), например Пенсионный фонд, но и собственно фонд денежных средств, который формируется за счет установленных законом источников, аккумулируемых на опре­деленных счетах и предназначенных для определенных целей (см., например, ст. 10, 17, 149 и 150 БК РФ).

Множество целевых фондов, создаваемых различными органа­ми власти, позволяет классифицировать их по нескольким основа­ниям. В литературе предлагаются следующие виды классификаций названных фондов: 1) по форме собственности — государственные и муниципальные; 2) по целям — экономические и социальные; 3) по органам, их создающим, — фонды Правительства РФ, Прези­дента РФ и иных государственных органов; 4) по направлениям расходования денежных средств — отраслевые денежные фонды; 5) по срокам — фонды, создаваемые на постоянной основе и вре­менные; 6) по характеру формирования и использования — фонды, включаемые в бюджет и внебюджетные фонды; 7) по уровню управления — федеральные; региональные и местные; 8) по юриди­ческой природе — создаваемые на основании различных норматив­но-правовых актов (закона, указа, постановления и др.).

Особенностью формируемых фондов является то, что они: соз­даются только на основании нормативно-правового акта (закона, постановления и др.); компетентным, уполномоченным органом; с заранее установленной целью.

Как отмечалось ранее, целевые фонды могут образовываться как в составе бюджета, так и вне бюджета.

В последнее время в бюджетной практике стала применяться такая форма, как целевые бюджетные фонды В соответствии со ст. 17 БК РФ под целевым бюджетным фондом понимается фонд денежных средств, образуемый в соответствии с законодательством РФ в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или

Глава 6. Бюджетная система РФ

в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда. По­добные фонды могут создаваться в структуре бюджетов любого уровня на основании закона о бюджете на текущий год. Так же как и бюджет подобные фонды существуют один год, после чего они создаются вновь или ликвидируются.

Правовой режим целевых бюджетных фондов на федеральном уровне определяется БК РФ (ст. 17 и 54), ежегодными законами о федеральном бюджете на очередной финансовый гбд и иными подзаконными нормативными актами.

В настоящее время в соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2002 г.» в составе федерального бюд­жета формируются, например, целевой бюджетный фонд Мини­стерства РФ по атомной энергии, а также Федеральный фонд фи­нансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

К действующим бюджетным фондам относится и резервный фонд Правительства РФ. Его размер определяется федеральным за­коном о федеральном бюджете на соответствующий год, но без рас­пределения по определенным целевым направлениям.

Правовое регулирование резервного фонда Правительства РФ определяется Положением о порядке расходования средств резерв­ного фонда Правительства РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 838¹. Этот фонд создается для финансирования непредвиденных расходов и мероприятий фе­дерального значения, не предусмотренных в федеральном бюджете на соответствующий финансовый год. Решения Правительства о выделении средств из резервного фонда Правительства РФ при­нимаются в тех случаях, когда средств, находящихся в распоряже­нии федеральных органов исполнительной власти и органов испол­нительной власти субъектов Федерации, осуществляющих эти ме­роприятия, недостаточно.

Несколько отличаются от целевых иные бюджетные фонды, создаваемые в составе расходов бюджетов. Так, в составе расходов федерального бюджета на 2002 г. утверждены Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионально­го развития, Фонд реформирования региональных финансов.

Бюджетные фонды формируются и в бюджетах субъектов РФ.

Бюджетная система Российской Федерации включает в себя, как отмечалось ранее, бюджеты государственных внебюджетных фондов (ст. 10 БК РФ). В Бюджетном кодексе РФ дано определе­ние государственного внебюджетного фонда как фонда денежных средств, образуемого вне федерального бюджета, бюджетов субъ­ектов Российской Федерации, предназначенного для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, со­циальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери

СЗ РФ. 1997 № 28.

94 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств _____

кормильца, рождения и воспитания детей и в иных случаях, пре­дусмотренных законом; социальное обеспечение в случае безрабо­тицы; охрану здоровья и получение бесплатной медицинской по­мощи.

Создание подобных внебюджетных фондов денежных средств позволяет аккумулировать значительные денежные ресурсы и на­правлять их на решение определенных социально-экономических целей и задач. Внебюджетные фонды образуются в соответствии с законодательством Российской Федерации, которое определяет также и порядок их расходования. Средства этих фондов находятся в федеральной собственности. Одновременно средства государст­венных внебюджетных фондов не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и изъятию не подлежат.

Правовой основой формирования и использования внебюджет­ных фондов являются Бюджетный кодекс Российской Федерации и другие нормативные акты.

К государственным внебюджетным фондам Российской Феде­рации относятся:

Пенсионный фонд Российской Федерации;

Фонд социального страхования Российской Федерации;

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.

Государственные внебюджетные фонды управляются органами государственной власти. Бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются органами управления указанных фондов и представляются органами исполнительной власти на рассмотрение законодательных органов одновременно с проектами соответствующих бюджетов на очередной финансовый год. Бюджеты названных фондов рассматриваются и утверждаются Федеральным Собранием в форме федеральных законов одновре­менно с принятием федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Аналогичный порядок составления, представления и утверждения бюджетов территориальных государ­ственных внебюджетных фондов предусмотрен ст. 145 Бюджетного кодекса РФ.

Доходы государственных внебюджетных фондов формируются за счет: единого социального налога; добровольных взносов физи­ческих и юридических лиц; других доходов, предусмотренных за­конодательством Российской Федерации. Особенностью расходо­вания средств государственных внебюджетных фондов является их целевое использование в соответствии с бюджетами указанных фондов.

Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется Федеральным казначейством Российской Федера­ции.

По окончании бюджетного года органом управления фонда со­ставляется отчет о его исполнении и представляется Правительст-

Глава 6. Бюджетная система РФ

вом Российской Федерации на рассмотрение и утверждение Феде­ральному Собранию в форме федерального закона.

Отчет об исполнении бюджета территориального внебюджетно­го фонда составляется органом управления фонда и представляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации на рассмотрение и утверждение законодательному (представитель­ному) органу субъекта Российской Федерации в форме закона субъекта Российской Федерации.

Наиболее значимым и крупным является Пенсионный фонд, правовой режим которого определен Федеральными законами: от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях вТ'оссийской федерации»¹, от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении»², от 15 декабря 2001г. №2122-1 «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»³, Положением о Пенсионном фонде РФ, утвержденным постановле­нием Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 2122-1⁴. В со­ответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. Пенсион­ный фонд РФ (государственное учреждение) является страховщиком по обязательному пенсионному страхованию. Фонд и его террито­риальные органы представляют собой единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования в РФ. Государство несет субсидиарную ответствен­ность по обязательствам Пенсионного фонда РФ перед застрахо­ванными лицами.

Средства этого фонда направляются на выплату пенсий и некото­рых видов пособий. Пенсионный фонд — это самостоятельный орган управления финансами пенсионного обеспечения, средства которого не входят в состав федерального бюджета. В настоящий момент Пен­сионный фонд РФ подчиняется Правительству РФ, перед которым ежегодно отчитывается о результатах своей деятельности.

Пенсионный фонд формируется на федеральном уровне, в рес­публиках, входящих в состав Федерации, краях, областях, что по­зволяет осуществлять выплаты всем пенсионерам, независимо от места их прежней работы и места жительства.

К основным задачам Пенсионного фонда можно отнести сле­дующие:

целевой сбор и аккумуляция средств для выплаты пенсий и по­собий на детей, а также организация их финансирования;

участие на долговременной основе в финансовых федеральной и региональных программах по социальной поддержке населения;

расширенное воспроизводство средств фонда на основе прин­ципов самофинансирования и др.

К источникам образования Пенсионного фонда относятся:

СЗ РФ. 2001 ^: СЗ РФ. 2001

№ 52 (ч №51.

СЗ РФ. 2001. №51. ⁴ Ведомости Съезда НД РФ и ВС РФ. 1992 № 5. Ст. 180.

96 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств _____

— единый социальный налог;

— страховые взносы;

— средства федерального бюджета;

— суммы пеней и иных финансовых санкций;

— доходы от размещения (инвестирования) временно свобод­ных средств обязательного пенсионного страхования;

— добровольные взносы;

— иные источники, не запрещенные законодательством РФ.

Средства Пенсионного фонда расходуются в соответствии с на­званными ранее целями на выплату пенсий и некоторых пособий, в том числе выплату пособий по уходу за ребенком в возрасте стар­ше полутора лет, оказание органам социальной защиты населения материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражда­нам, финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности Пенсионного фонда и его органов, а также на другие цели.

Непосредственное руководство Пенсионным фондом осуществ­ляет Правление и исполнительная дирекция, которая с участием Министерства финансов РФ разрабатывает проект бюджета Пенси­онного фонда, утверждаемый Правлением. Затем проект бюджета обсуждается и утверждается Государственной Думой.

В соответствии с Законом РФ от 28 июля 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»¹ созданы федеральный и территориальные фонды обязательного ме­дицинского страхования, правовой базой функционирования кото­рых являются соответствующие Положения, утвержденные поста­новлениями Верховного Совета РФ ог 24 февраля 1993 г. № 4543-1², а также Уставом федерального фонда обязательного медицинского страхования, утвержденным постановлением Правительства РФ от 29 июля 1998 г. № 857³.

Деятельность названных фондов направлена на реализацию го­сударственной политики в области обязательного медицинского страхования граждан как составной части государственного соци­ального страхования. Федеральный фонд создается Правительством РФ, а территориальные фонды создаются соответственно предста­вительными и исполнительными органами власти республик в со­ставе РФ, автономной области, автономного округа, края, области, г. Москвы и Санкт-Петербурга.

Средства, поступающие в данные фонды, являются собственно­стью государства и не включаются в состав бюджетов.

Основным источником образования федерального и территори­альных фондов обязательного медицинского страхования являются: единый социальный налог (взнос), бюджетные ассигнования, дохо­ды от использования временно свободных финансовых средств

¹ Ведомости Верховного Совета РФ 1991. № 27. С. 920 - Российская газета. 1993. 28 апр ³ СЗ РФ. 1998. № 32

Глава 6. Бюджетная система РФ

и нормированного страхового запаса, добровольные взносы и иные поступления.

Основными направлениями расходования средств из фондов обязательного медицинского страхования являются: финансирова­ние обязательного медицинского страхования, проводимого страхо­выми медицинскими организациями, предоставление кредитов страховщикам, организация подготовки специалистов для системы обязательного медицинского страхования, другие мероприятия.

Особое место среди государственных внебюджетных фондов зани­мает Фонд социального страхования Российской Федерации, создан­ный в соответствии с постановлением Правительства РФ от 12 февра­ля 1994 г. № 101 «О фонде социального страхования Российской Фе­дерации»¹ с последующими изменениями и дополнениями, для фи­нансирования расходов по социальному страхованию.

Источником образования фонда социального страхования явля­ются: единый социальный налог (взнос), страховые взносы по уста­новленным тарифам согласно закону на обязательное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных забо­леваний, доходы от инвестирования части временно свободных средств фонда в ликвидные государственные ценные бумаги и бан­ковские вклады, ассигнования из федерального бюджета на покры­тие расходов, связанных с предоставлением льгот лицам, постра­давшим вследствие чернобыльской катастрофы или радиационных аварий на других атомных объектах, добровольные взносы граждан и юридических лиц, прочие доходы.

Аккумулированные таким образом средства направляются на выплату пособий по временной нетрудоспособности, по беремен­ности и родам, при рождении ребенка, по уходу за'ребенком до полутора лет; оплату путевок для работников и их детей в сана­торно-курортные учреждения, а также на лечение, питание; час­тичное содержание находящихся на балансе страхователей сана­ториев-профилакториев; частичную оплату путевок в детские за­городные оздоровительные лагеря; частичное содержание дет­ско-юношеских спортивных школ и иные цели социального страхования.

В соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчаст­ных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»² предусмотрено расходование средств Фонда как страховщика и на названные цели.

Контрольные вопросы:

1.Чем определяется бюджетное устройство страны?

2. Назовите важнейшие принципы бюджетной системы РФ.

Российская газета. 1994. № 35. ²СЗ РФ 1998. №31.

98 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств

3. Дайте определение бюджетной классификации и назовите ее со­став.

4. Какие виды доходов составляют доходы федерального бюджета?

5. Какие виды доходов составляют доходы бюджетов субъектов Фе­дерации?

6. За счет каких доходов формируются местные бюджеты?

7. Что означают понятия: «дотация», «субвенция», «субсидия», «трансферт»?

8. Чем характеризуются бюджетная ссуда и бюджетный кредит?

9. Могут ли представляться из бюджетов субсидии и субвенции юридическим лицам, основанным на частной собственности, а также гражданам-предпринимателям?

10. Какие расходы финансируются исключительно из федерального бюджета?

И. Назовите принципы межбюджетных отношений.

12. Назовите источники образования государственного Пенсионно­го фонда РФ, а также его задачи.

13. Каковы задачи внебюджетного фонда социального страхова­ния РФ?

14. Какова правовая основа создания Федерального фонда обяза­тельного медицинского страхования?

Л

ft '1

Глава 7. Бюджетный процесс

§ 1. Понятие бюджетного процесса и его принципы

Нормы бюджетного процесса предписывают правила, порядок применения норм материального бюджетного права. В них регла­ментирован весь цикл формирования бюджета от момента его со­ставления до момента утверждения отчета об его исполнении, по­рядок и последовательность вступления в бюджетные правоотноше­ния различных субъектов — участников этих правоотношений на разных стадиях бюджетного процесса.

Процессуальные нормы бюджетного права, строгое их соблюде­ние являются гарантией законности применения материальных норм бюджетного права, т.е. гарантией правильности и своевремен­ности поступления в бюджет доходов и законности и своевремен­ности их расходования.

Бюджетный процесс — регламентированная процессуальными нор­мами бюджетного права деятельность государства по составлению, рассмотрению и утверждению бюджета, его исполнению и заключе­нию, а также составлению, рассмотрению и утверждению отчета об исполнении бюджета¹. В ст. 6 БК РФ дается несколько другое оп­ределение бюджетного процесса, там не выделена стадия составле­ния и утверждения отчета об исполнении бюджета. Нам кажется, что это не совсем верно, так как именно отчет об исполнении бюд­жета является обратной связью в бюджетной деятельности государ­ства и делает эту деятельность «прозрачной»².

Деятельность государства от начала составления государствен­ного бюджета до утверждения отчета о его исполнении длится око­ло трех с половиной лет, и этот срок называется бюджетным цик­лом. Весь бюджетный цикл делится на стадии бюджетного процес­са: стадии составления, рассмотрения, утверждения бюджета, ста­дия исполнения и заключения бюджета и стадия составления и утверждения отчета об исполнении бюджета, которые периодиче­ски сменяют одна другую. Сам бюджет действует в течение одного года с 1 января по 31 декабря. Финансовый (бюджетный) год на территории РФ длится 12 месяцев (ст. 211, 264 БК РФ). В соответ­ствии со ст. 242 БК РФ финансовый год завершается 31 декабря. Лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие 31 де­кабря. Принятие денежных обязательств после 25 декабря не до­пускается. Подтверждение денежных обязательств должно быть за-

Формулировка касается бюджетов всех уровней, входящих в бюджетную систему РФ

² Вопрос о подготовке отчета об исполнении бюджета ре! улируется ст 271, 272, 273, которые отнесены к разделу IX «Государственный и муниципальный Финансовый контроль» (гл 26), а указанные вопросы рассмотрены в гл 27 этого раздела

100 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств _____

верено органом, исполняющим бюджет, 28 декабря. Счета, исполь­зуемые для исполнения бюджета завершаемого года, подлежат за­крытию в 24 часа 31 декабря.

Средства, полученные бюджетными учреждениями от предпри­нимательской деятельности и не использованные по состоянию на 31 декабря, зачисляются в тех же суммах на вновь открываемые со­ответствующим бюджетным учреждением лицевые счета.

Стадии бюджетного процесса следуют строго последовательно, и этот порядок изменению не подлежит. В то же время каждый раз работа с новым бюджетом начинается снова, так как ежегодно из­меняется объем национального дохода государства, по-разному пе­рераспределяются государственные средства в зависимости от за­дач, решаемых государством в данный период.

Ежегодно изменяются потребности каждой республики, области и других субъектов РФ, органов местного самоуправления в денеж­ных средствах: от этого зависит, как будет развиваться хозяйство и социальная сфера данной территории в следующем году.

Однако порядок, предполагающий последовательность стадий составления, рассмотрения, утверждения бюджета, исполнения бюджета, составления, рассмотрения и утверждения отчета об ис­полнении бюджета, остается неизменным.

На каждой стадии бюджетного процесса решаются вопросы, ко­торые не могут быть решены в другое время. Так, вопросы бюджет­ного регулирования за счет процентных отчислений от федеральных и региональных налогов, а также вопросы финансовой поддержки территорий, распределения дотаций и субвенций территориям реша­ются в момент составления бюджета. Окончательно процентные от­числения от регулирующих источников для нижестоящих террито­рий и вопросы финансовой поддержки, дотаций и субвенций утвер­ждаются вышестоящими представительными органами в момент ут­верждения вышестоящего бюджета. Этим на стадии принятия закона о бюджете достигается сбалансированность показателей бюджета.

Вопросы открытия бюджетных ассигнований решаются финан­совыми органами и банком только после утверждения соответст­вующего бюджета и т.д.

В основе бюджетного процесса лежат определенные принципы, соблюдение которых дает возможность правильно составить, утвер­дить и исполнить бюджет так, чтобы средства государства были ис­пользованы экономно и с максимальной пользой для развития об­щества. В настоящее время в связи с принятием БК РФ для всей бюджетной системы предусмотрены общие принципы: это единство бюджетной системы РФ; разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ; самостоятельность бюджетов; полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов госу­дарственных внебюджетных фондов; сбалансированность бюдже­тов; эффективность и экономность использования бюджетных средств; общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов; глас-