Предмет и метод образовательного права

Признавая образовательное право комплексной отраслью права, необходимо проанализировать специфику тех отношений, которые оно регулирует, и способов воздействия на них, т. е. предмета и метода отрасли. Предмет комплексной отрасли права не является однородным (впрочем, то же можно сказать и о предмете многих самостоятельных отраслей).

В нем можно выделить следующие основные группы общественных отношений:

1) отношения между органами государственной власти и образовательными учреждениями по поводу управления образованием (лицензирования их деятельности, аттестации и аккредитации и т. д.). Эти отношения регулируются нормами административного права;

2) отношения по финансовому обеспечению деятельности образовательных учреждений (в том числе – по бюджетному финансированию), которые регулируются нормами финансового права;

3) отношения, связанные с созданием образовательных учреждений, их реорганизацией и ликвидацией. Они регулируются нормами гражданского права;

4) отношения между образовательным учреждением и преподавателями, регулируемые нормами трудового права. Принцип единства и дифференциации правового регулирования труда проявляется в этой сфере таким образом, что помимо общих правил, регулирующих труд всех работников, устанавливаются специальные правила, позволяющие учесть особенности труда отдельных категорий работников. Работники образовательных учреждений могут быть поделены на следующие группы: профессорско-преподавательский (педагогический) состав, учебно-вспомогательный персонал (методисты, лаборанты) и технический персонал (уборщицы, рабочие). Специальные правила регулирования трудовых отношений установлены только для преподавателей образовательных учреждений, поскольку они осуществляют воспитательные функции, основные функции образовательного учреждения. Например, для них установлены дополнительные основания увольнения, льготы в области режима труда и отдыха и т. д. Остальные две категории работников образовательных учреждений подчиняются общим правилам регулирования трудовых отношений.

5) отношения между образовательным учреждением и обучающимися (их законными представителями) по поводу поступления, приема в образовательные учреждения, организации учебного процесса, аттестации и т. д. В этом блоке можно увидеть внутреннее деление. Например, некоторым категориям граждан предоставляются льготы при поступлении в учреждения профессионального образования (инвалидам, детям, оставшимся без попечения родителей и др.), предоставляются социальные стипендии. Такие отношения включаются в предмет права социального обеспечения. Получили большое распространение отношения по возмездному оказанию образовательных услуг, которые регулируются нормами гражданского права.

В эту группу отношений можно включить и собственно педагогические, которые, как отмечалось выше, составляют ядро предмета правового регулирования образовательного права. Для надлежащего упорядочения таких отношений и осуществляется межотраслевая координация и кооперация правовых норм в системе образования. Сразу оговоримся, что мы придерживаемся узкой трактовки педагогических отношений. Широкий подход к системе педагогических отношений можно увидеть, в частности, в работах В.И. Шкатуллы. Из предложенного им перечня видов педагогических отношений, по нашему мнению, следует исключить отношения по поводу определения различного рода правил организации образовательного процесса (например, по разработке и утверждению учебных планов, правил итоговой аттестации обучающихся и т. п.). Представляется, что эти правовые связи можно отнести к управленческим, поскольку в них реализуется комплекс полномочий образовательных учреждений по установлению определенных норм организации образовательного процесса. В таких отношениях не участвуют обучающиеся. Необходимым признаком педагогических отношений можно признать участие в них обучающегося либо его законных представителей. Во-вторых, эти отношения складываются в рамках, «внутри» образовательного процесса. В-третьих, они направлены на обучение и воспитание обучающегося. Поскольку организация учебного процесса предполагает подчинение обучающихся требованиям внутреннего распорядка учебного заведения, можно говорить об административно-правовом компоненте в этих отношениях. Но правовая природа педагогических отношений не может быть сведена к администрированию, она гораздо богаче. Именно педагогические отношения отличаются наибольшей спецификой по сравнению со всеми остальными связями, которые попадают в сферу действия образовательного права. Для регулирования педагогических отношений необходимы специфические правовые нормы, а в ряде случае они регулируются также и нормами профессиональной педагогической этики. Нельзя отрицать наличия в таких отношениях координационных, горизонтальных связей. Наиболее ярким примером здесь могут быть отношения между обучающимся и педагогом, который должен обеспечить заинтересованный, творческий подход ученика к освоению образовательной программы, создать благоприятную психологическую обстановку для организации учебного процесса. Преподаватель в данном случае, выполняя свои трудовые обязанности, одновременно реализует обязанности образовательного учреждения. При этом учреждение, будучи работодателем, несет ответственность за действия преподавателя, предпринятые им при осуществлении обязанностей по трудовому договору (ст. 1068 ГК РФ). Таким образом, педагогическими можно признать отношения между обучающимся и образовательным учреждением (педагогом, преподавателем, воспитателем), возникающие в рамках образовательного процесса в целях обучения и воспитания обучающегося.

Метод образовательного права представляет собой оригинальную комбинацию различных способов и приемов регулирования соответствующих общественных отношений. Для этого применяются три общеправовых способа правового регулирования: дозволение, запрет, позитивное обязывание. Широко применяются такие способы, как рекомендование и стимулирование (поощрение). Метод любой отрасли права оценивается по следующим критериям:

1) характер общего юридического положения субъектов (правоспособность, дееспособность, компетенция, отношения между собой, подчиненность, соподчиненность, равноправие);

2) основания возникновения правоотношений;

3) характер юридических последствий для субъектов права.

Что касается первого критерия, существуют важные особенности правового положения субъектов образовательного права. Для образовательных учреждений как юридических лиц это – специальная правоспособность, предполагающая наличие у него лишь таких прав и обязанностей, которые соответствуют целям его деятельности и прямо зафиксированы в его учредительных документах. Для несовершеннолетних обучающихся правоспособность возникает в разное время для разных видов образования. Возрастной критерий имеет весьма условное значение, поскольку переход на более высокие уровни образования связан с овладением программой предыдущего уровня, а не с достижением определенного возраста (дети- вундеркинды). Так, пункт 2 ст. 19 Закона об образовании предусматривает, что обучение детей в образовательных учреждениях, реализующих программы начального общего образования, начинается с достижения ими возраста шести лет шести месяцев при отсутствии противопоказаний по состоянию здоровья, но не позже достижения возраста восьми лет. По заявлению родителей учредитель образовательного учреждения вправе разрешить прием детей для обучения в более раннем возрасте. Применительно к дееспособности действуют общие правила, установленные гражданским законодательством. Но есть группы отношений, в которых обучающиеся участвуют самостоятельно, а не через представителя, независимо от наличия у них дееспособности. Наиболее показательным примером являются отношения школьного самоуправления и подобные. Например, ребенок-первоклассник может участвовать в классном собрании, в выборах старосты класса (если это предусмотрено уставом школы или положением о школьном самоуправлении). Необходимо подчеркнуть, что эти отношения не носят имущественного характера. Их можно определить как организационные отношения, или отношения самоуправления. Можно спорить о правовом характере таких связей (хотя, на наш взгляд, они являются правоотношениями, поскольку их участники обладают взаимными правами и обязанностями, предусмотренными в правовых нормах или допускаемыми ими), но отрицать их важность для осуществления процесса социализации личности ребенка, думаем, не решится никто.

Основанием возникновения правоотношений чаще всего служит юридический состав, т. е. совокупность юридических фактов. Например, это могут быть документы о результатах вступительных испытаний, решение комиссии о рекомендации к зачислению, приказ ректора о зачислении в вуз и др. Таким образом, обязательным юридическим фактом для возникновения образовательных правоотношений является административный акт (приказ администрации вуза о зачислении и т. д.), но может быть наряду с ним и договор об оказании образовательных услуг. Полагаем, что такой договор регулируется нормами гражданского права (а именно главой 39 ГК РФ). Предметом договора является образовательная услуга. Но сложность характеристики договора обусловлена тем, что во взаимном положении сторон договора есть признаки и равенства, и подчинения. Здесь имеет место ситуация, подобная той, что возникает при заключении трудового договора: в момент заключения стороны независимы друг от друга, но затем обучающийся подчиняется правилам внутреннего распорядка, выполняет распоряжения администрации, должен сдавать экзамены и т. д. Таким образом, помимо обязанностей по оплате услуг у обучающегося в такого рода отношениях существует и комплекс обязанностей, связанных собственно с получением образования. Важно подчеркнуть, что обязанности по оплате обучения могут возлагаться на законного представителя обучающегося (если он выступает стороной договора) или организацию, которая заключила договор о подготовке специалиста с профессиональным образованием. Но обязанности личного и организационного характера (подчинение требованиям внутреннего распорядка, соблюдение распоряжений администрации, выполнение образовательной программы и т. д.) могут и должны быть реализованы самим обучающимся.

Особенности названного договора некоторые ученые рассматривают как основание для признания его особым видом договоров, не регулируемым нормами гражданского права. Так, В.И. Шкатулла полагает, что договор на образование (по его терминологии), не охватывается нормами гражданского, административного, трудового права. Не вызывает возражений, что административное и трудовое право не регулируют эти отношения, но «отстранить» гражданское право от их регулирования вряд ли возможно. В.И. Шкатулла мотивирует свою позицию так. «Договоры с участием потребителей-граждан относятся к категории публичных и на них распространяется режим, установленный ст. 426 ГК РФ, – режим публичного договора... Договор на образование не регулируется гражданским правом в силу следующих причин:

1) в соответствии со ст. 426 ГК РФ публичный договор заключает только коммерческая организация, а образовательное учреждение не является таковой;

2) содержанием договора возмездного оказания услуги является совершение действий исполнителем по заданию заказчика, а заказчик обязуется оплатить услуги (ст. 779 ГК РФ). По договору возмездного исполнения услуги обязанность заказчика ограничивается лишь оплатой услуг. В договоре об образовании услуги исполнителя – образовательного учреждения или индивидуального педагога (ст. 48 Закона РФ «Об образовании») одновременно сопровождаются работой обучающегося по освоению образовательной программы»[21].

Договор возмездного оказания образовательных услуг нельзя признать публичным, и не столько потому, что образовательное учреждение не является коммерческой организацией. Главная причина заключается в том, что такой договор может быть заключен не с каждым обратившимся гражданином, а только с тем, кто отвечает установленным в законодательстве условиям (например, имеет определенный образовательный уровень, документы об образовании, способен освоить образовательную программу, выдержал вступительные испытания и т. п.). Несмотря на специфичность обязанностей получателя образовательной услуги, в аналогичной ситуации оказывается и гражданин, заключивший договор о предоставлении медицинской услуги. Он тоже должен соблюдать внутренний распорядок лечебного учреждения (если проходит курс лечения в стационаре), выполнять предписания и назначения врача и т. д.

В.И. Шкатулла признает ошибочным мнение о том, что договор возмездного оказания услуг может применяться в сфере образования лишь за пределами отношений бесплатного образования. С его точкой зрения трудно согласиться, поскольку в системе дошкольного и общего образования за плату могут оказываться лишь услуги, не предусмотренные основной образовательной программой (исключение составляют негосударственные образовательные учреждения), в то время как в системе профессионального образования на возмездной основе могут предоставляться услуги, входящие в содержание основных образовательных программ. В связи с этим вряд ли целесообразно заключение договора в тех случаях, когда обучение финансируется за счет бюджетных средств. Кстати, практика идет именно по такому пути. Доводы В.И. Шкатуллы о том, что заключение договора между образовательным учреждением и обучающимся в письменной форме позволит демократизировать отношений в образовании, повысить качество образования, более полно обеспечить право на образование, создать условия для его защиты, а также повысить контроль за работой школы, представляются не вполне убедительными. Все названные цели могут быть достигнуты и через существующие сегодня механизмы самоуправления, ведомственного и общественного контроля и др.

Вместе с тем, учитывая значительную специфику договоров об оказании образовательных услуг, необходимо согласиться с предложением В.И. Шкатуллы о дополнении Закона РФ «Об образовании» главой «Договор на образование», в котором можно отразить виды таких договоров, содержание, порядок заключения и расторжения, точнее, те особенности, которые не урегулированы Гражданским кодексом. Это позволит не только более четко урегулировать возникающие отношения, но и унифицировать применяемые в разных образовательных учреждениях правила, тем самым обеспечив равенство граждан в сфере образования и реализацию их прав. Кроме того, это еще раз убедительно продемонстрирует стремление государства упорядочить отношения в области образования, усилить контроль за деятельностью образовательных учреждений по оказанию платных услуг. Здесь должен быть реализован принцип сочетания частно-правовых и публично-правовых принципов регулирования.

Характер юридических последствий для субъектов образовательного права неоднороден. Могут возникать как позитивные последствия (повышение образовательного уровня, получение диплома и т. д.), так и негативные (лишение лицензии, отчисление из учебного заведения и т. д.). Особенности юридических санкций в образовательном праве обусловлены тем, что в отношении детей неприменимы санкции, действующие в отношении совершеннолетних. Меры принуждения, главным образом, применяются с целью реализовать функции воспитания. Основными методами воздействия на поведение и сознание детей являются убеждение, поощрение[22].

Главной целью образовательного процесса является достижение обучающимся заданного уровня образования, повышение его культуры, подготовка к определенной профессиональной деятельности. Поэтому основным субъектом образовательного права является именно обучающийся. По нашему мнению, это обстоятельство в како-то степени влияет на выбор способов и приемов правового регулирования. В первую очередь речь идет о стимулировании. Оно может осуществляться как позитивными, так и негативными методами. Позитивным стимулированием служит поощрение обучающихся за достижение высоких результатов в учебной, научной и общественной деятельности. Поощрение применяется и к другим субъектам образовательного права, в частности, педагогам. Например, ежегодно проводятся конкурсы на звание «Лучший учитель года», существуют конкурсы грантов на поддержку тех или иных проектов в области образования, науки и культуры и т. д. Негативное стимулирование достигается за счет привлечения к ответственности обучающихся и преподавателей. Важно учитывать, что к обучающимся не обязательно применяются меры дисциплинарной ответственности. Достаточно эффективными могут быть и меры морального воздействия, применяя которые, педагог не должен нарушать право обучающегося на достоинство личности, неприкосновенность. В данном случае происходит взаимодействие, взаимное усиление правовых норм и норм профессиональной педагогической этики.

Таким образом, метод образовательного права объединяет в себе черты императивного и диспозитивного регулирования. В качестве оснований возникновения образовательных отношения выступают административные акты и договоры. Для метода рассматриваемой отрасли характерно специфическое взаимное положение субъектов педагогических правоотношений (наличие как подчиненности, так и элементов равенства), обусловленных необходимостью формирования механизмов сотрудничества педагогов и обучающихся в достижении целей воспитания и образования.