Особенности порядка формирования, правового статуса функций представительных органов государственной власти и местного самоуправления

Законодательные (представительные) органы в субъектах Российской Федерации олицетворяют народное представительство и осуществляют главным образом законодательные функции. Их положение в системе органов государственной власти определяется принципом разделения властей, закрепленным во всех конституциях и уставах. Однако в вопросах компетенции и во взаимоотношениях с исполнительной властью законодательные (представительные) органы различных субъектов Российской Федерации не всегда одинаковы. Различия касаются и форм организации законодательного процесса, процедуры рассмотрения вопросов.

Компетенция региональных парламентов обусловлена разделением власти в РФ как по горизонтали, так и по вертикали. В соответствии со статьями 71-73 Конституции РФ[1], предметы ведения разграничиваются между федеральной властью, совместным ведением субъектов и Федерации и «остаточной» компетенцией, находящейся в руках субъектов РФ. Однако стоит заметить, что этот способ разграничения предметов ведения и полномочий имеет свои негативные стороны, с которыми сталкиваются региональные парламенты в практике освоения ими своей компетенции. Решая насущные проблемы субъекта Федерации, они зачастую оказываются в оппозиции расширяющему сферы своего влияния федеральному центру. При этом кампания по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным, хоть и обеспечивает единство правового пространства РФ, но оказывает негативное влияние на творческое начало в реализации региональными парламентами своей компетенции, а иногда и снижающая эффективность решения отдельных вопросов.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Федерации. Его наименование и структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта. Так, высшим законодательным органом Республики Коми является Государственный Совет, в Республике Башкортостан орган законодательной власти именуется Государственное Собрание – Курултай, в Республике Калмыкия – Народный Хурал – Парламент, в Волгоградской области – Волгоградская областная Дума и т.д.

Численный состав законодательного органа субъекта РФ также устанавливается конституцией (уставом) субъекта и, как правило, определяется на основе норм представительства, соответствующих размеру территории и численности населения субъекта РФ.

Конституция (устав) субъекта РФ устанавливает также срок полномочий депутатов законодательного (представительного) органа субъекта РФ, однако, в соответствии с Федеральным законом, он не может превышать пять лет.

В Республике Коми последний состав Государственного совета был сформирована 13 сентября 2015 г.

Что касается представительных органов власти на местном уровне, то непосредственные формы осуществления местного самоуправления не всегда возможно и целесообразно использовать во всех жизненных ситуациях, поэтому с течением времени появилась необходимость во введении института представительства на местном уровне.

Местные представительные органы - это коллегиальные органы, которые непосредственно выражают волю населения муниципального образования в целом, формализуя ее в принимаемых решениях, и вследствие этого должны, на наш взгляд, занимать ведущее положение в системе органов местного самоуправления. Это обусловлено стремлением законодателя сохранить демократические начала и на местном уровне публичной власти, обеспечить их соответствие общим принципам государственного устройства, установленным Конституцией Российской Федерации, а также общепризнанным принципам и нормам международного права

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [2] прямо устанавливает обязательное наличие представительных органов местного самоуправления и их исключительную компетенцию

Рассматривая представительный орган в качестве центрального управленческого института в системе органов местного самоуправления, можно выделить следующие его основные характеристики: представительский характер деятельности, выборность, обязательность наличия в структуре органов местного самоуправления, временный характер осуществления полномочий, коллегиальность, особую компетенцию, наделение правами юридического лица.

На уровне МО ГО «Сыктывкар» представительные органы власти представляет городской совет, куда избираются депутаты как по партийным спискам, так и одномандатники. Последние выборы прошли также в этом году в единый день голосования 13 сентября 2015 г.

Солидаризируемся с мнением, что полномочия представительных органов местного самоуправления следует разделить на

- исключительные полномочия, которые определяются федеральным законодательством;

- обязательные полномочия, осуществляемые исходя из интересов местных жителей или представительным органом исходя из федерального законодательства;

- полномочия, осуществляемые исходя из федерального и регионального законодательства;

- полномочия, осуществляемые на основании муниципальных нормативных правовых актов;

- полномочия, которые делегируются от вышестоящего уровня власти.

При этом представляется необходимым уделить особое внимание контрольным функциям представительных органов.

В целом контрольные полномочия представительного органа муниципального образования закреплены в Федеральном законе N 131-ФЗ, согласно абз. 2 ч. 3 ст. 34 и ч. 3 ст. 77 которого они должны быть урегулированы в уставе муниципального образования. Значимым является нормативное закрепление предмета, на который должны быть направлены контрольные действия представительного органа местного самоуправления. При этом предметом контроля являются полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения конкретного муниципального образования.

Расширение контрольных полномочий выступает в качестве одного из ключевых приоритетов в работе представительного органа. Но следует иметь в виду, что представительный орган местного самоуправления при этом контролируется государственными органами, поскольку представляет собой правоприменительный орган, и местными жителями[3].

Рассмотрим конкретные формы и сферы реализации контрольной функции представительных органов.

Прежде всего, данная деятельность происходит во время сессий и проведения заседаний представительных органов. На сессиях систематически, один раз в год, заслушиваются сообщения контрольного органа о состоянии выполнения бюджета и правильности освоения финансовых ресурсов. На сессиях может быть также заслушан отчет любой постоянной комиссии, комитета о проделанной ими работе в плане социально-экономического развития и бюджета

В качестве отдельной сферы контроля следует выделить осуществление представительным органом деятельности по контролю за местной администрацией. Здесь можно отметить следующие направления:

- рассмотрение и утверждение отчета главы муниципального образования/главы местной администрации по итогам полугодия, года в порядке, предусмотренном уставом (например, " О выполнении работ и освоении бюджетных средств по объектам жилищно-коммунального хозяйства и дорожного строительства");

- рассмотрение и утверждение отчетов должностных лиц местной администрации, в частности руководителей муниципальных служб по разным направлениям деятельности;

- рассмотрение и утверждение отчетов руководителей муниципальных предприятий и организаций;

- депутатские слушания по вопросам местного значения;

- работа депутатских комиссий по вопросам местного значения.

Немаловажное значение при осуществлении представительным органом контрольных функций играет деятельность комитетов и комиссий. Они выполняют следующие полномочия:

- контроль за исполнением решений и нормативных правовых актов органов местного самоуправления и принятие мер, содействующих их эффективному исполнению;

- ежегодное рассмотрение планов экономического и социального развития и бюджетов, а также отчетов об исполнении бюджетов, целевых программ; текущий контроль за их выполнением;

- заслушивание отчетов о проделанной работе заместителей главы администрации, руководителей отделов, управлений функциональных и отраслевых служб муниципального сектора;

- рассмотрение на заседаниях докладов руководителей финансовых и экономических служб местной администрации о проделанной работе за определенный период;

- контроль за реализацией предложений и критических замечаний, внесенных депутатами при рассмотрении плана экономического и социального развития и бюджета на очередной год, и по другим вопросам;

- проверка исполнения наказов избирателей;

- запрос документов и материалов, приглашение на заседания должностных лиц Таким образом, с целью осуществления контроля представительный орган муниципального образования может формировать временные (специальные) комиссии, рабочие группы, привлекая к работе специалистов, экспертов, аудиторов; заслушивать отчеты, сообщения и информацию главы местной администрации, должностных лиц органов местной администрации по осуществлению полномочий по вопросам местного значения.

В регламентах работы представительных органов муниципальных образований, как правило, подробно освещаются вопросы, касающиеся форм и методов осуществления контрольных полномочий

В качестве одного из необходимых направлений совершенствования деятельности органов местного самоуправления можно отметить разработку и принятие Модельного закона о контрольных функциях представительных органов местного самоуправления, в котором бы четко определялась не только компетенция представительных органов в области реализации контрольных полномочий, но и механизм осуществления данной деятельности представительной властью, на основе которого муниципальные образования могли бы создать адаптированные к своим уставам законы.

Таким образом, представительные органы как элемент системы органов местного самоуправления должны являться надежной основой решения вопросов политического, социально-экономического и иного свойства в Российской Федерации. Поэтому необходимо расширять практику использования представительными органами и их депутатами тех прав, которые вытекают из нормативных правовых актов различного уровня и прежде всего связаны с осуществлением контрольных полномочий в отношении работы органов и должностных лиц местного самоуправления, создания депутатских центров в избирательных округах[4].

Контроль является основой сильной и стабильной власти в государстве. Посредством данной деятельности находят выражение интересы и воля граждан. Местный уровень публичной власти наиболее приближен к населению. В свою очередь, представительные органы местного самоуправления выступают в качестве института непосредственной демократии, наиболее непосредственного проявления существования гражданского общества, под которым " подразумевают индивидуализированную форму существования социальности в ее противопоставлении политическому, фиксируя определенный уровень развития и степень зрелости общества в целом, его специфическую историческую форму и состояние"