В современной России.

Местное самоуправление в России – самый молодой вид публичной власти. Как любой молодой организм он подвержен болезням роста и развития.

Проблемы становления местного самоуправления в современной России становятся предметом всё более пристального внимания исследователей, в том числе представителей юридической науки. Цель подобных исследований – помочь политикам и законодателям уяснить суть этих проблем с тем чтобы совершенствовать правовые основы местного самоуправления в нашей стране.

Суть проблем местного самоуправления состоит не в том, что в стране имеются ярые противники местного самоуправления, ставящие перед собой цель его ликвидации.

Суть проблем в том, что, как любой молодой организм, местное самоуправление в нашей стране переживает болезни становления и развития. Выявление этих проблем, выработка рекомендаций по их преодолению – задача муниципальной науки, более широкой, чем муниципальное право. Наряду с юристами в решении этих научных задач принимают участие психологи, социологи, экономисты, политологи. Вырабатываемые ими рекомендации должны лечь в основу новых законодательных инициатив, трансформироваться в законодательные установления, совершенствующие правовые и организационные основы местного самоуправления.

Обобщая результаты мониторинга процессов, протекающих в системе местного самоуправления и вокруг него, исследователи выделяют две группы угроз местному самоуправлению в современной России: внешние и внутренние.

Важнейшей из внешних угроз является несовершенство законодательства о местном самоуправлении. Отражением этого стало принятие уже третьей версии закона о местном самоуправлении, начиная с 1991 года. Исследователи оценивают это как беспрецедентное явление[3]. Однако это явление закономерное: политики, законодатель ищут оптимальные формы правового обеспечения функционирования местного самоуправления, шлифуют законодательство в целях приведения его в соответствие с нормами международного права, объективными потребностями развития и совершенствования системы местного самоуправления в нашей стране.

Последняя версия – Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года подвергается критике за наметившуюся тенденцию огосударствления института местного самоуправления[4]. Предметами критики являются:

- усиление жёсткой регламентации организации местного самоуправления. Это рассматривается как отступление от либеральной концепции, заложенной в Конституции России и предусматривающей предоставление местному самоуправлению широких полномочий в определении своих организационных структур;

- унификация организационных процедур формирования местных органов власти и механизмов финансового управления;

- лишение населения права решающего голоса при установлении порядка избрания главы муниципального образования и проведении территориальных преобразований;

- продвижение идеи непрямых выборов глав муниципальных образований, а также модели назначаемого сити-менеджера[5];

- проблемы осуществления местного самоуправления на селе[6];

- финансовые основы местного самоуправления[7];

- проблемы полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления по принятию нормативных правовых актов[8];

- пробелы правового регулирования административной ответственности должностных лиц местного самоуправления[9];

- фактически установленный законом приоритет выполнения государственных полномочий перед решением вопросов местного значения[10];

- ущемление права граждан на отзыв муниципальных выборных лиц[11];

- проблемы привлечения к уголовной ответственности депутатов представительных органов муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления[12].

Рассмотрение перечисленных проблем по существу не всегда позволяет соглашаться с выводами анализирующих эти проблемы авторов.

Так, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями можно рассматривать как процесс «огосударствления» местного самоуправления, а можно оценивать как реализацию принципа расширения его прав и возможностей по решению вопросов местного значения и смежных проблем.

Главным критерием здесь должна служить не субъективная оценка явления, а объективный анализ соблюдения конституционных норм, связанных, в частности, с удовлетворением насущных потребностей населения муниципального образования, достаточным материально-финансовым обеспечением передаваемых полномочий, с надлежащим контролем исполнения этих полномочий, соблюдением при этом законных прав и свобод граждан.

Вместе с тем совершенно очевидна польза такой критики: она стимулирует политиков и законодателей к деятельности по совершенствованию законодательства в сфере местного самоуправления.

Первоочередной задачей при этом является гарантированное финансовое обеспечение функционирования местного самоуправления, превращение его из дотационного в самодостаточное.

Особенно остро эта проблема стоит в сельских поселениях. Профессор Р.Х. Адуков и А.Н. Адукова, опираясь на результаты собственных исследований и исследований других авторов, утверждают, что в подавляющем большинстве сельских администраций доля собственных доходов колеблется в пределах 5 – 7 %, тогда как для обеспечения организационной и финансовой самостоятельности органов местной власти (которая закреплена статьёй 12 Конституции РФ и Европейской хартией местного самоуправления, ратифицированной Россией в 1996 году) доля этих доходов должна составлять порядка 75 % [13].

Достижение такого показателя – это сложнейшая задача. Однако без решения этой задачи местное самоуправление не сможет в полной мере реализовать конституционный принцип самостоятельности в пределах своих полномочий. Нерешённость проблемы уже сегодня ведёт к оголению сельских территорий, которое идёт угрожающе быстрыми темпами.

Решение задачи видится в создании надёжных правовых механизмов перераспределения бюджетных доходов в пользу местных бюджетов. Р.Х. Адуков и А.Н. Адукова определяют это как демонополизацию экономики страны. Именно такой подход формулирует Бюджетное послание Президента РФ от 29 июня 2011 года «О бюджетной политике в 2012 – 2014 годах».

Действительно серьёзная угроза конституционным основам местного самоуправления таится в усилившейся тенденции передачи ряда полномочий, прежде всего в бюджетной сфере, с уровня сельских поселений в муниципальные районы. Сельские поселения объединяют бó льшую часть территории страны и значительную часть её населения.

Передача полномочий на районный уровень означает по сути ликвидацию первичного, низового звена местного самоуправления. По данным Р.Х. Адукова и А.Н. Адуковой, в Свердловской области полностью исчезли сельские поселения: в регионе осталось всего 74 муниципальных образований на 5 млн. человек, то есть вся область преобразована в систему городских округов. В Домодедовском районе Московской области несколько десятков деревень, ранее входивших в сельские поселения, присоединены к городскому округу. В ряде других районов Московской области за счёт укрупнения количество сельских поселений сократилось в 5 раз и более по сравнению с советским периодом. Эти факты свидетельствуют о нарушении организационной основы местного самоуправления, приобретающем достаточно массовый характер.

Тема «огосударствления» местного самоуправления стала достаточно популярной у критиков законодательства о местном самоуправлении. Острие критики касается в основном двух вопросов: 1) установления возможности осуществления полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти и 2) допустимости участия органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления.

Анализируя проблему, Е.С. Шугрина отмечает, что если в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995-го года подчёркивалось, что осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (статья 14), то Федеральный закон 2003 года этот вопрос регулирует иначе. Закон (статья 75) впервые предусматривает принципиальную возможность органа государственной власти осуществлять полномочия органов местного самоуправления.

Отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ в случае:

1) если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы;

2) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;

3) если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.

Более того, Закон устанавливает возможность осуществления полномочий органов местного самоуправления федеральными органами государственной власти. Такое осуществление полномочий возможно в случае отсутствия органов государственной власти субъекта РФ в силу чрезвычайной ситуации[14] в порядке и пределах, установленных федеральными законами, то есть если при этом в муниципальном образовании на территории этого субъекта Российской Федерации есть перечисленные выше основания для временного осуществления соответствующих полномочий.

Однако справедливость требует привести оправдательные аргументы в пользу принятия таких непростых решений:

а) основанием для осуществления полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъекта Федерации или федеральными органами государственной власти являются по существу чрезвычайные обстоятельства;

б) закон устанавливает ограничения перечня исполняемых полномочий: не могут даже временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования, преобразованию муниципального образования;

в) закон строго регламентирует порядок осуществления предпринимаемых мер;

г) принимаемые меры носят временный характер.

С учётом этих обстоятельств нельзя не согласиться с мнением тех, кто считает введение временного государственного управления не как санкцию, а как меру помощи муниципальным образованиям, оказавшимся в сложном положении в силу объективных или субъективных причин[15].

Принципиальную допустимость участия органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления, определении условий контракта с должностным лицом, инициировании прекращения его полномочий устанавливает статья 37 Федерального закона 131-ФЗ (2003 г.).

«Камнем преткновения» здесь, по мнению критиков, является неоправданное вмешательство государственной власти в естественные прерогативы местного самоуправления. Это вмешательство состоит в том, что в состав конкурсной комиссии при проведении конкурса на замещение должности главы местной администрации в обязательном порядке должны включаться лица, назначаемые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации – руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (треть её состава). Оспаривается также право высшего должностного лица субъекта Федерации инициировать расторжение контракта с главой местной администрации.

По мнению критиков, это дополнительные способы оказания давления на органы местного самоуправления, ограничения их самостоятельности при принятии кадровых решений.

В данном случае есть основания хотя бы отчасти согласиться с мнением критиков: добиваться отставки главы местной администрации только на основании допущенных нарушений при реализации переданных государственных полномочий без учёта объективных данных о реализации всей совокупности вопросов местного значения представляется мерой недостаточно обоснованной и жёсткой. Закон мог бы предусмотреть меры более мягкого воздействия в целях выправления нежелательной ситуации.

Здесь присутствует и другая «сторона медали»: применение столь жёстких санкций к главе местной администрации формирует представление о наделяемых государственных полномочиях как о более значимых функциях, чем реализация вопросов местного значения, то есть исполнение основной миссии местного самоуправления.

Остальные проблемы, связанные с правовым регулированием местного самоуправления, можно считать частными. Однако следует подчеркнуть, что совокупность этих проблем может достичь столь критической величины, что потребует принятия очередной, уже четвёртой версии закона о местном самоуправлении. Во всяком случае, число поправок в Федеральный закон 131-ФЗ уже перевалило за третий десяток.

В числе внутренних угроз местному самоуправлению называют:

- коррумпированность должностных лиц и чиновников;

- превышение должностных полномочий;

- злоупотребление должностными полномочиями;

- проблемы с привлечением к ответственности должностных лиц местного самоуправления;

- низкую активность населения в решении вопросов местного значения.

Приведённый перечень показывает, что основные угрозы местному самоуправлению несут в первую очередь его должностные лица и чиновники. При этом допускаемые ими правонарушения нередко становятся предметом уголовного разбирательства и преследования.

По данным К.Б. Тимофеева[16], в последние годы наблюдается всплеск совершения преступлений депутатами представительных органов муниципальных образований. Уголовные дела возбуждаются по фактам:

- уклонения от уплаты налогов;

- сокрытия доходов;

- незаконного предпринимательства;

- злоупотребления полномочиями;

- нарушения правил охраны труда;

- мошенничества;

- кражи;

- нанесения побоев;

- умышленного причинения вреда здоровью средней тяжести;

- применения насилия в отношении сотрудников милиции (полиции);

- незаконных действий в отношении арестованного;

- получения взятки.

Наибольшее количество дел в отношении названных субъектов возбуждается по фактам уклонения от уплаты налогов, сокрытия доходов, получения взятки. Причём последний вид преступлений нередко совершается группой депутатов при наличии таких квалифицирующих признаков, как предварительный сговор и особо крупный размер.

Так, в ноябре 2007 г. в Твери был оглашён приговор в отношении 14 депутатов Тверской городской Думы во главе со спикером, обвиняемых в получении взяток на сумму 4 млн. руб.

По данным составам преступлений уголовные дела возбуждались и в отношении глав муниципальных образований. Довольно известными являются процессы в отношении мэров Томска, Волгограда, Архангельска, Владивостока, Тольятти и др.

Одной из мер предупреждения подобных проявлений является принятие представительными органами муниципальных образований документов, формулирующих нравственные принципы поведения муниципальных служащих[17].

Не являясь актами обязывающей правовой силы, такие документы по факту своего принятия и внедрения соответствующих идей и принципов в сознание муниципального сообщества становятся фактором, удерживающим муниципальных служащих от неправомерного поведения.

Обеспокоенность политиков, представителей органов государственного и муниципального управления вызывает очевидный спад общественной активности жителей муниципальных образований, в том числе при проведении выборов в органы местного самоуправления. Некоторые исследователи на этом основании делают вывод о том, что местное самоуправление в современной России пока так и не обрело в полной мере своего потенциально главного субъекта, ключевого игрока – сообщество граждан, проживающих на конкретной территории[18].

Ключ к решению проблемы – формирование солидарного муниципального сообщества. Сообщества, в котором достигается взаимопонимание и доверие между муниципальной властью и населением муниципального образования, в котором на основе взаимопонимания и доверия выстраиваются отношения тесного сотрудничества граждан и власти в решении местных проблем[19].

Таким образом, решение проблем становления, функционирования и развития местного самоуправления в современной России лежит как на пути совершенствования нормативно-правовой базы, формирующей конкретные механизмы реализации конституционных гарантий местного самоуправления[20], так и на пути выработки и реализации современных социальных технологий управления муниципальными процессами.