От чрезвычайных ситуаций

В современном законотворческом процессе и правоприменительной практике активно используется термин «чрезвычайная ситуация» (далее – ЧС), который, на первый взгляд, представляется достаточно изученным и устоявшимся. Однако при более глубоком погружении в суть вопроса оказывается, что проблем, которые необходимо будет решить в перспективе, еще достаточно много.

Необходимость законодательного регулирования защиты населения и территорий от ЧС очевидна. Человечество в своей истории не раз сталкивалось с различного рода бедствиями, негативное проявление которых приводило и продолжает приводить к огромным материальным потерям, всегда влекло большие человеческие жертвы.

Катастрофа на Чернобыльской АЭС (1986г.), землетрясение в Армении (1988 г.), ряд других трагедий того периода показали, что страна оказалась не готовой к решению масштабных проблем в сфере природно-техногенной безопасности. Это явилось своеобразным толчком и побуждающим импульсом к активизации соответствующей деятельности на государственном уровне в СССР, а затем и в России. В частности, встал вопрос о терминологии в этой области.

В этот период в отечественном законодательстве и научных изданиях обстановку, складывающуюся в результате различного рода бедствий (прежде всего природно-техногенного характера), стали определять через понятие «чрезвычайная ситуация». В середине 1989г. Верховным Советом СССР принято решение о создании в структуре Правительства СССР специального органа – Государственной комиссии Совета Министров СССР по чрезвычайным ситуациям; 15 декабря 1990г. Постановлением Совета Министров СССР создается Государственная общесоюзная система по предупреждению и действиям в чрезвычайных ситуациях; к исследованию различных аспектов чрезвычайных ситуаций обратились И.Л. Бачило, М.М. Бринчук, В.А. Владимиров, Ю.Л. Воробьев, О.Л. Дубовик, А.И. Иойрыш, В.Н. Кудрявцев, А.Ф. Майдыков, В.А. Мальцев, А.К. Микеев, Б.Н. Порфирьев, С.А. Старостин, С.К. Шойгу, Ю.Г. Шпаковский и целый ряд других авторов.

В толковом словаре русского языка «чрезвычайный» толкуется как«исключительный, превосходящий все, очень большой, не предусмотренный обычным ходом дел…» [Ожегов, Шведов, 1996, с. 875]. «Ситуация» же рассматривается как «совокупность обстоятельств, положение, обстановка …»[там же, с.709].Следовательно, в самом общем виде ЧС можно определить как исключительную обстановку. Однако подобное толкование является слишком общим и, по этой причине под такое определение может подпадать практически любое экстраординарное событие (происшествие, случай и т. п.). Действительно, спектр применения словосочетания «чрезвычайная ситуация» довольно широк: в прессе под рубрикой «Чрезвычайная ситуация» можно встретить сообщения о сложной демографической ситуации, заблудившихся детях, «утечке умов», как чрезвычайную ситуацию рассматривают наркоманию и т.д.

Целый ряд законов того периода либо использовал рассматриваемое понятие, но не определял его (например, Закон РФ от 05.03.1992 №2446-1 «О безопасности»), либо применял термины, через которые понятие «чрезвычайная ситуация» ранее определялось, но не фиксировал его нормативно. Например, авторы текста Конституции РФ, определяя блок вопросов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, включили в него «осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий»; в тексте основного закона дефиниция «чрезвычайная ситуация» не упоминается.

В 1994г. при уже существовавших двух определениях ЧС Госстандарт закрепил еще одно: это «состояние, при котором в результате возникновения источника чрезвычайной ситуации на объекте, определенной территории или акватории нарушаются нормальные условия жизни и деятельности людей, возникает угроза их жизни и здоровью, наносится ущерб имуществу населения, народному хозяйству и окружающей природной среде» [ГОСТ Р22.0.02-94 Безопасность в чрезвычайных ситуациях Термины и определения].

В этом же году принимается Федеральный закон от 24 декабря 1994г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее – закон о защите от ЧС). В статью 1 закона включено следующее определение: «чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей».

При анализе определения необходимо обратить внимание на название закона, а также на его преамбулу, в которой закреплено, что«настоящий Федеральный закон определяет общие … организационно-правовые нормы в области защиты … от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - чрезвычайные ситуации)».С учетом особенностей законодательной техники в нормотворчестве это означает, что под употребляющимся в тексте закона словосочетанием «чрезвычайная ситуация» следует иметь в виду лишь «чрезвычайную ситуацию природного и техногенного характера».

Таким образом, при действовавшем с 1992г. законе «О безопасности» и ряде других законов, которые использовали категорию «чрезвычайная ситуация», а также ГОСТе Р22.0.02-94 «Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Термины и определения», который определил ее, появляется закон, использующий новую категорию – «чрезвычайная ситуация природного и техногенного характера», в связи с чем «чрезвычайная ситуация» и «чрезвычайная ситуация природного и техногенного характера» стали соотноситься между собой как общее и частное.

В дальнейшем законодатель не оставлял сферу противодействия ЧС без внимания, и в статье 3 Федерального закона от 21 июля 1997г. № 117 – ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» можно увидеть очередное определение: чрезвычайная ситуация − обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии гидротехнического сооружения, которая может повлечь или повлекла за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или ущерб окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Следует заметить, что в части 1 статьи 3 данного закона указано, что«в настоящем Федеральном законе используются следующие основные понятия», среди которых присутствует понятие «чрезвычайной ситуации».Это означает, что закон предусматривает использование его исключительно применительно к безопасности гидротехнических сооружений. В этой связи мы солидарны с мнением В.Б. Исакова, который отмечает, что «вряд ли можно признать обоснованным, когда закон использует общеизвестные понятия «для целей настоящего закона» в каком-то особенном, специфическом смысле» [https://lexis-asu.narod.ru/other-works/index.htm].

Зачастую понятия «чрезвычайная ситуация» и «чрезвычайная ситуация природного и техногенного характера» отождествляются, что, с точки зрения как права, так и лингвистики, неверно. Не ставят ведь знак равенства между гражданско-правовыми понятиями «договор» и, например, «договор аренды», т.к. существуют и другие договоры − «договор проката», «договор поставки» и т.п. Также являются не тождественными понятия «информация» и «информация конфиденциального характера», т.к. общепринято выделять целый ряд других видов информации соответствующего характера − «информация рекламного характера», «информация экономического характера», «информация развлекательного характера» и т.п. Поэтому довольно частые случаи, когда рассматриваемые понятия «соседствуют» друг с другом в нормативных правовых актах, причем, что парадоксально, в рамках одной статьи, − неприемлемы. Например, название ст. 20.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 №195-ФЗ содержит понятие «чрезвычайная ситуация», в пункте 1 данной статьи предусматривается административная ответственность за невыполнение обязанностей по защите от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а в пункте 2 –«за непринятие мер по обеспечению готовности сил и средств, предназначенных для ликвидации чрезвычайных ситуаций, а равно несвоевременное направление в зону чрезвычайной ситуации сил и средств, предусмотренных утвержденным в установленном порядке планом ликвидации чрезвычайных ситуаций».

В приведенной статье одним из используемых понятий является «зона чрезвычайной ситуации». Есть ли где-то в законодательстве его определение? Нет. В законе о защите от ЧС есть определение понятия «зона чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера». Понятия похожи, но не равнозначны. Если допускать подобные «вольности» в отождествлении понятий, то почему бы не сравнить понятия «зона чрезвычайной ситуации» и «зона чрезвычайной экологической ситуации»?

Последнему из понятий тоже стоит уделить внимание. В п.1.1. Временного порядка объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации, утвержденного приказом Минприроды РФ от 6 февраля 1995г. №45 (заметим, определение понятия в очередной раз фиксируется в подзаконном акте, а не в законе – авт.) она определена как«участок территории Российской Федерации, где в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных, приостановка и предотвращение которых невозможны только за счет организационно-управленческого потенциала и материально-финансовых ресурсов данной территории».

Если есть понятие «зона чрезвычайной экологической ситуации», то, по всей видимости, должно быть понятие «чрезвычайная экологическая ситуация». Попытка найти его определение не приведет к положительному результату – такого определения законодательство не содержит.

Возможно, «чрезвычайная экологическая ситуация» есть разновидность «чрезвычайной ситуации природного характера»? Одни авторы считают именно так [Восьмирко, 2000, с. 10–11]. Другие утверждают, что следует разграничивать «чрезвычайные экологические ситуации» и иные чрезвычайные ситуации, характеризующиеся неблагоприятными экологическими последствиями [Черепанцева, 2000, с. 25].

Законодатель, судя по содержанию рассмотренного ниже закона, эту проблему уже разрешил. В статье 3 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. №3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», среди прочих обстоятельств введения чрезвычайного положения, указаны «чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий…».В таком изложении нормы права чрезвычайные экологические ситуации «выведены за рамки» чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, т.е. они рассматриваются как самостоятельная разновидность чрезвычайных ситуаций. Этот термин, кроме того, использует Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 №63-ФЗ (статьи 247, 250, 254 и др.), целый ряд других законов.

В последнее время в правоприменительной практике МЧС России наметилось «дрейфование» от понятия «чрезвычайная ситуация» к понятию «кризисная ситуация»: «… понятие «кризисная ситуация» получает все большее распространение. Оно хотя и не нашло пока отражения в нормативно-законодательных актах, но все больше и больше входит в наш обиход» [Основы защиты населения и территорий в кризисных ситуациях, 2006, с. 9]. Действительно, ни приказ МЧС России от 9 ноября 1999 г. № 590 «О дальнейшем совершенствовании деятельности органов управления силами и средствами Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и МЧС России», которым в тот период времени было утверждено Положение о Центре управления в кризисных ситуациях (ЦУКС), ни Положение о созданном на его основе (в соответствии с Указом Президента РФ от 23 октября 2008 г. №1515) Национальном центре управления в кризисных ситуациях, ни какой-либо иной нормативный правовой акт определение понятия «кризисная ситуация» не содержат.

Вряд ли можно положительно оценить ситуацию, когда понятие активно используется в правоприменительной практике, но при этом оно даже не определено. Это приводит, например, к тому, что подразделение с практически идентичным названием и аналогичной аббревиатурой (Центр управления кризисными ситуациями − ЦУКС) создано в структуре «Аэрофлота» (Аргументы и факты //Рейс завершится благополучно. №15, апрель 2002 г.), и на него возложены задачи по предотвращению угонов самолетов, захвата заложников и т.д. Получаем ситуацию, когда разные ведомства в одинаковые понятия вкладывают разный смысл.

Пока достаточно неясным остается и еще одно понятие − «гражданская защита». Оно тоже прочно закрепилось в законотворческой и правоприменительной практике: одним из структурных подразделений МЧС России является Департамент гражданской защиты, ведущим учебным заведением министерства является Академия гражданской защиты и т.д. Определяет ли его какой-либо нормативный правовой акт? Ответ, как и в предыдущих случаях, – нет.

Таким образом, с одной стороны, в рассматриваемом законодательстве наблюдается противоречивость в терминологии, когда в разных нормативных правовых актах один и тот же термин имеет существенные отличия в содержании. Тем самым, нарушается целый ряд требований, предъявляемых к идеальному термину − однозначность, точность, системность и др. С другой стороны, зачастую общее понятие «чрезвычайная ситуация» неправомерно, и в нарушение лингвистических правил, отождествляется с частным понятием «чрезвычайная ситуация природного и техногенного характера». Наконец, многие термины активно применяются в законодательстве, но не определяются им. «С понятия начинается логическое бытие любой правовой нормы» [Законодательная техника, 2000, с.79], поэтому необходим критический анализ существующего и используемого в нормативных документах понятийно-категориального аппарата, наполнение его содержанием, выработка (с учетом накопленного опыта) однозначных по смыслу терминов, используемых в практической деятельности МЧС России, других министерств и ведомств. И приступить к этой работе, по нашему мнению, необходимо с уточнения названия Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Во-первых, если это Министерство по …чрезвычайным ситуациям… − то каким? Например, обстановка, складывающаяся в результате межнационального конфликта, − это тоже чрезвычайная ситуация, но ее предупреждение, устранение причин возникновения и т.д. − задача других государственных органов.

Во-вторых, из названия министерства вытекает, что это Министерство по … чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Авторам статьи данный подход представляется не вполне обоснованным. Из уже упоминавшегося определения чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера усматривается, что она складывается в результате не только стихийного бедствия, но и аварии, опасного природного явления, катастрофы. То есть, стихийное бедствие − это только одна из предпосылок возникновения чрезвычайной ситуации. Тогда почему в названии Министерства предусматривается ликвидация последствий только стихийных бедствий?

В-третьих, ст. 3 Закона о защите от ЧС указывает, что его целями являются: предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; снижение размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; ликвидация чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Во многих источниках указывается, что предупредить чрезвычайную ситуацию в десятки, сотни раз проще и дешевле, чем ликвидировать ее последствия. Кроме того, деятельность по предупреждению чрезвычайных ситуаций в последние годы рассматривается как приоритетная. Тогда почему в названии Министерства предусматривается только ликвидация последствий стихийных бедствий? А как быть с предупреждением, со снижением размера ущерба и потерь? Естественно, что всю палитру задач и функций государственного органа в его названии отразить невозможно, да и не нужно, но одно несомненно – необходима точность в содержании.

Законодательство в области защиты населения и территорий от ЧС имеет непродолжительную историю. Важно отметить, что становление рассматриваемого законодательства происходило в непростых условиях. «Столкнувшись с необходимостью планировать эту деятельность, − пишет Ю.Л.Воробьев, − мы не обнаружили фундамента, опираясь на который можно было бы с большей уверенностью развивать эту деятельность в нашей стране» [Воробьев, 2000, с. 50]. Законодательство развивалось «в известной мере ощупью, методом проб и ошибок, довольно часто переходили на работу в «режиме штурма», что не позволяло глубоко осмыслить проблему, проработать проект с участием ученых и специалистов» [Законодательное обеспечение деятельности Министерства Российской Федерации …, 2000, с. 5]. Думаем, что пришло время качественного совершенствования правового регулирования благородной деятельности спасателей, по достоинству высоко ценимой у нас в стране.