Управление в области использования и охраны земель.

Понятие и общая характеристика управления в области использования и охраны земель.

Управление – руководство, чем-либо. Управление в области использования и охраны земель можно рассматривать как деятельность различных субъектов управления, которая направлена на организацию рационального использования и охрану земель на защиту прав граждан и юридических лиц. Существуют различные виды управления, зависящие от субъектов управления и так можно выделить: государственное управление, муниципальное управление, производственное управление (администрация предприятия), общественное управление. Для осуществления управления субъекты управления наделены полномочиями, с помощью которых они осуществляют те или иные функции.

Особое значение имеет государственное управление, так как оно управляет земельным фондом РФ с одной стороны как собственник значительного количества земель, а с другой стороны как суверен на определенной территории. Государственное управление осуществляется на федеральном и региональном уровне, что соответствует ст. 72 Конституции, а также ст. 9, 10 ЗК.

Общая характеристика государственного управления.

Государственное управление – это деятельность государственных органов, направленная на реализацию государством своих полномочий собственника земли, на организацию рационально использования, охрану земель, защиту земельных прав. Государственное управление земельным фондом – это составная часть управления в области охраны окружающей среды и природопользования. Отсюда следует, что управление земельным фондом строится на общих принципах управления в области охраны окружающей среды и природопользования, а также, что управление земельным фондом связано с управлением отдельными объектами природы.

Государственное управление земельным фондом является формой реализации экологической функции государства, сама же экологическая функция – это деятельность, направленная на сохранение и восстановления экологической обстановке, это форма реализации государством своих прав как собственника земли, это важнейшее условие рационального использования земель. Особенностью государственного управления в данной сфере является то, что динамично идет поиск оптимальных путей управления, связь с научно-техническим прогрессом (создает и проблемы управления), единство и (единый земельный фонд единство целей и задач управления, схожи многие черты правового режима отдельных категорий земель) дифференциация (деление земель на категории по целевому назначению), управление земельным фондом связано с управлением отдельными отраслями экономики.

Виды государственного управления: общегосударственное (по принципу административно-территориального деления и распространяется на всех субъектов, независимо от их подчинения) и ведомственное управление (только на субъектов, подчиняющихся тому или иному министерству при этом не могут быть реализованы все функции управления – предоставление и изъятие земель). Институт управления – генеральный институт земельного права, так как он состоит из отдельных институтов каждый из которых функция органов управления.

Виды органов управления: государственные и муниципальные; общегосударственные и ведомственные; федеральные и субъектов РФ; органы общей компетенции, специальной компетенции и отраслевой. Органы общей компетенции – это органы исполнительной власти, т. е. это правительство РФ, субъектов РФ, ОМС, Президент РФ. Структура ФОИВ утверждена указом Президента РФ от 21 мая 2012 года №636. К органам специальной компетенции относится Минэкономразвитие (осуществляет правовое регулирование) Рос реестр (ФС Государственной регистрации кадастра и картографии), Росимущество (ФА по управлению государственным имуществом – отвечает за развитие рынка, занимается приватизацией). В управлении земельным фондом принимают участие органы специальной компетенции занятые управлением другими объектами природы (Минприроды, Росприроднадзор, Рослесхоз, Росводресурсы). Органы отраслевой компетенции – Минсельхоз, Минтранс, Минпромторг.

В субъектах федерации есть органы управления при Правительстве субъекта РФ, а также в каждом субъекте есть территориальные органы ФОИВ. Полномочия РФ в области земельных отношений, субъектов РФ и ОМС см. ст. 9, 10, 11 ЗК. В соответствии со ст. 77 Конституции РФ федеральные органы и органы субъектов могут передавать друг другу свои полномочия путем издания законов или заключения соглашений. Полномочия субъектов Федерации в области земельных отношений, закреплены в Уставе СО. Функции органов управления – основные направления их деятельности компетентных органов в области охраны и использования земель: мониторинг, учет земель, планирование и использование земель, территориальное зонирование, предоставление и изъятие земель, землеустройства, земельный контроль и надзор, разрешение земельных споров.

Государственный мониторинг земель.

Правовая основа – ст. 67 ЗК. Это составная часть экологического мониторинга – система долгосрочных наблюдений, оценка состояния земель и тех изменений, которые происходят с землей. Объекты мониторинга – все земли в РФ. Задачи мониторинга – это выявить изменения в состоянии земель, оценить их, составить прогноз дальнейших изменений, выработать рекомендации по предотвращению негативных изменений и создать определенную информационную базу о состоянии земель. Виды мониторинга: федеральный региональный и локальный.

Орган, отвечающий за проведение данной процедуры – Росреестр. Порядок осуществления мониторинга установлен постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2002 года №846. Способы осуществления мониторинга: дистанционное зонирование (съемки с самолетов); создание сети постоянно действующих полигонов; наземные съемки, наблюдение обследование.

Мониторинг проводится периодически, например, раз в три года и более, т. е. получают данные изменений за определенный период. Бывают съемки оперативные, чтобы получить данные на текущий момент. Для информационного обеспечения различных субъектов, начиная с органов власти и заканчивая физическими и юридическими лицами, а также для составления ежегодного доклада о состоянии земель в РФ. Составляются программы проведения мониторинга. Отдельные программы мониторинга разрабатываются для земель сельскохозяйственного назначения, где отдельное значением имеет плодородие почв. Этим мониторингом занимается Минсельхоз.

Землеустройство.

Правовые основы – ст. 68, 69 ЗК и ФЗ «О землеустройстве» от 18 июня 2001 года. До 2008 года объектом землеустройства были не только территории РФ, субъектов РФ, но и земельные участки, находившиеся в частной собственности, границы определялись в процессе межевых работ, как части землеустроительных. На сегодняшний день межевание производиться при проведении кадастровых работ (были внесены поправки в 2008 и 2011 году).

Землеустройство (ст. 68 ЗК и ст. 1 ФЗ) – это мероприятия по 1) изучению состоянию земель; 2) планирование и организация рационального использования земель и их охраны; 3) описание местоположения и установления на местности границ объектов землеустройства; 4) организация рационального использования гражданами и юридическими лицами участков для осуществления сельскохозяйственного производства, 5) организации территорий используемых коренными и малочисленными народами.

Объекты землеустройства – территории субъектов РФ, муниципальных образований, территории населенных пунктов, территориальные зоны (определяются в населенных пунктах – это жилые и т. д. ст. 85), зоны с особыми условиями (водные и т. д.). Обязательное проведение этой процедуры: выявление нарушенных земель, земель, подверженных водной, ветровой эрозии, иссушению, засорению, загрязнению отходами, радиоактивными, химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям, проведение мероприятий по восстановлению и консервации земель, рекультивация, нарушенных земель. Инициировать данную процедуру могут различные субъекты – как органы власти так и собственники земель.

Основания для проведения (зависят от того кто инициирует решение): решения ОГВ, ОМС; договор о проведении землеустройства; судебное решение. Непосредственно землеустроительной деятельностью занимаются физические лица – землеустроители – индивидуальные предприниматели. Специальные разрешения не требуются, если иное не установлено законом. Итогом работы этих юридических и физических лиц, является землеустроительная документация.

Виды землеустроительной документации:

· генеральная схема землеустройства территории РФ, субъектов РФ, МО;

· карты, планы объектов землеустройства; проекты внутрихозяйственного землеустройства – это разновидность землеустройства, которое проводится в целях организации рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны, а также земель используемых общинами коренных и малочисленных народов для обеспечения их традиционного образа жизни; проекты улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения новых земель, рекультивации нарушенных земель, проекты защиты земель от различных видов негативного воздействия (эрозии, затоплений и т. д.);

· материалы почвенных, геоботанических и иных обследований; материалы оценки качества земель (инвентаризации); тематические карты и атласы состояния и использования земель.

В отношении каждого объекта землеустройства создается землеустроительное дело, которое включает в себя различную землеустроительную документацию в структуру этого объекта. Документация перед попаданием в дело проходит государственную экспертизу Росреестра. Таким образом, формируется государственный фонд данных о состоянии земель. Документы, полученные при землеустройстве, используются для мониторинга. Сведения о землеустройстве носят открытый характер, за исключением сведений носящих характер государственной тайны или, если это личные сведения лица.

Мероприятия, входящие в процедуру землеустройства: 1) изучение состояния земель; 2) геодезические и картографические работы; 3) обследования и изыскания; 4) оценка качества; 5) инвентаризация земель; 6) планирование и организация земель и их охраны; 7) описание местоположения границ объектов землеустройства; 8) установление на местности границ объектов землеустройства. О каждом мероприятии есть подзаконные акты технического характера.

Земельный контроль (надзор).

Земельному контролю и надзору посвящена глава 12 ЗК. В эту главу были внесены существенные изменения (июль 2011 года). Виды земельного контроля (надзора): государственный земельный надзор, муниципальный земельный контроль, общественный земельный контроль, производственный земельный контроль. Земельный контроль и надзор рассматривают как составную часть экологического контроля (надзора).

Государственный земельный надзор (ст. 71 ЗК) – деятельность ФОИВ, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений различными субъектами земельных отношений (ОГВ, ОМС, физические и юридические лица), требований земельного законодательства, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятие мер по пресечению или устранению последствий выявленных правонарушений и деятельность указанных субъектов контроля по наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, анализу и прогнозированию соблюдения и исполнения требования земельного законодательства.

Порядок надзора установлен Постановлением Правительства от 15 ноября 2006 года №689. П. 2 ст. 71 нас отсылается к данному постановлению. В него внесены соответствующие изменения в 2011 году. Государственный земельный надзор осуществляются согласно этому постановлению тремя ФОИВ: Росреестр, Росприроднадзор, Россельхознадзор. Сферы их деятельности разделены: Росреестр контролирует соблюдение – требований о недопущении самовольного занятия земельного участка; порядка переуступки права пользования землей; требование об использовании земли в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием; выполнение обязанности по проведении земли в состояние пригодное для использования по назначению; требование о наличие сохранности межевых знаков и некоторые другие. Росприроднадзор контроль за – землями лесного фонда; земель используемых для добычи полезных ископаемых; выполнение требований и мероприятий по защите земель от негативного влияния различных природных явлений. Россельхознадзор – земли сельскохозяйственного назначения, обеспечение плодородного слоя почвы, предотвращение порчи земли в результате обращения с пестицидами, ядохимикатами.

ДЛ которые осуществляют деятельность по надзору называются государственными инспекторами. Что касается руководителей этих органов, они являются главными государственными инспекторами по охране земель. Для осуществления этой деятельность они наделены соответствующими полномочиями, которые прописаны в данном постановлении. Больше полномочия у Главного государственного инспектора, который, может привлекать к административной ответственности, а рядовые инспектора могут составлять протоколы и выдавать предписания. Государственные земельный надзор проводиться в форме проверок, которые бывают плановыми и внеплановыми. Внеплановые проводятся для проверки исполнения предписаний об устранении правонарушения, когда поступили доказательства от каких-либо субъектов о наличии признаков правонарушения.

1. Государственный земельный надзор проводится в форме плановых и внеплановых проверок. Внеплановые проводятся для проверки исполнения предписания об устранении правонарушения, а также в случаях поступления документов или доказательств о наличии признаков правонарушения.
Муниципальный контроль за использованием земель на территории МО осуществляется ОМС. Он осуществляется в соответствии с НПА ОМС. В городах федерального значения эти полномочия могут осуществляться ОГВ.
Общественный контроль осуществляется как за деятельностью ОГВ и ОМС, так и за деятельностью ФЛ и ЮЛ в данной области (ст.72 ЗК). В случае выявления правонарушений граждане и общественные объединения информация о них передают в ОМС или в ОГВ.
Производственный контроль (правовая основа – ст.73 ЗК) осуществляется лицами, использующими земельные участки в ходе осуществления хозяйственной деятельности. Цель контроля – недопущение нарушений земельного законодательства.

2. Государственный кадастровый учет земельных участков (ГКУЗУ) как объектов недвижимости: правовая основа – ст.70 ЗК, отсылающая к ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» от 24.07.2007N221-ФЗ. ГКУЗУ – деятельность уполномоченного органа по внесению в Государственный кадастр недвижимости сведений о земельном участке. В кадастр вносятся сведения, подтверждающие существование земельного участка с характеристиками, позволяющими определить его в качестве индивидуально-определенной вещи (недвижимости). Также туда вносятся сведения, подтверждающие прекращение существования земельного участка как недвижимого имущества и иные сведения. Таким образом, Государственный кадастр недвижимости – систематизированный свод сведений об учтенном недвижимом имуществе (в т.ч. земельных участках), а также сведений о прохождении государственной границы РФ, о границах между субъектов РФ, о границах МО, границах населенных пунктов, а территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий и иных, предусмотренных законом сведений. ГКН состоит из реестра объектов недвижимости, кадастровых дел и кадастровых карт. Реестр объектов недвижимости – документ, в котором содержатся записи об объектах недвижимости в текстовой форме. Кадастровые дела – совокупность скомплектованных и систематизированных документов, на основании которых заносятся сведения в кадастр недвижимости. Ведением кадастра занимается Росреестр. Кадастровые карты - составленные на единой картографической основе тематические карты, на которых в графической форме и текстовой форме воспроизводятся внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения о земельных участках, зданиях, сооружениях, об объектах незавершенного строительства, о прохождении Гос.границы РФ, о границах между субъектами РФ, границах МО т.д.

Сведения, заносимые в Государственный кадастр недвижимости о земельном участке:

· кадастровый номер (для его присвоения осуществляется кадастровое деление территории РФ на кадастровые округа, кадастровые районы и кадастровые кварталы – единицы кадастрового деления, имеющие определенные номера);

· описание местоположения границ земельного участка, площадь;

· кадастровые номера расположенных в пределах земельного участка объектов недвижимости, в т.ч. незавершенного строительства;

· сведения о вещных правах на земельный участок и об их обладателях;

· сведения об ограничениях(обременениях) вещных прав на земельный участок и о лицах, в пользу которых они установлены;

· сведения о кадастровой стоимости с датой, на которую эта стоимость была определена;

· сведения о лесах, водных объектах и об иных природных объектах, расположенных в пределах земельного участка; категория земель;

· разрешенное использование;

· почтовый адрес лица, использующего данный участок на том или ином праве;

· а также сведения о кадастровом инженере, который выполнял кадастровые работы в отношении данного земельного участка.

Для занесения всех сведений в кадастр недвижимости необходимо проведения соответствующих кадастровых работ, в результате которых осуществляется подготовка документов, необходимых для осуществления государственного кадастрового учета земельных участков. Эти работы называются кадастровой деятельностью и осуществляются на основе ФЗ «О государственном кадастре недвижимости».
Кадастровый инженер – физическое лицо, имеющее действующий квалификационный аттестат кадастрового инженера. Сведения о кадастровых инженер размещаются на официальном сайте Росреестра. Формы организации их деятельности: в качестве ИП либо в качестве работника ЮЛ на основании ТД. Для постановки на кадастровый учет земельного участка кадастровый инженер готовит межевой план.
Сведения, внесенные в государственный кадастр недвижимости, предоставляются по запросам любых лиц.
Виды сведений: копия документа, на основании которого внесены сведения в кадастр; кадастровые выписки о земельном участке; кадастровый паспорт (это выписка о земельном участке, содержащая сведения, необходимые для государственной регистрации прав на него); кадастровый план территории, составляемый на основе кадастровой карты; кадастровая справка, в которой содержатся сведения об объектах недвижимости, расположенных на соответствующем земельном участке.

3. Предоставление и изъятие земельных участков – совокупность взаимосвязанных действий компетентных органов, направленных на установление права пользования земельным участком конкретным лицом; это также способ перераспределения земель. Предоставление или передача ЗУ, находящихся в государственной и муниципальной собственности, осуществляется в порядке отвода (фактического предоставления). Предоставление может осуществляться с предварительным изъятием либо без такового. Предоставление ЗУ осуществляется с учетом существующих приоритетов, оно представляет собой ряд стадий, в совокупности образующих землеотводный процесс. Предоставление осуществляется органами общей компетенции (ст.29 ЗК). Их компетенция в данной сфере указана в статьях 9-11 ЗК.
Предоставление ЗУ из государственной и муниципальной собственности для строительства предусматривает два порядка:
1. Без предварительного согласования места размещения;
2. С предварительным согласованием места размещения.
Этапы предоставления указаны в статье 30 ЗК. Выделяют следующие этапы: проведение работ по формированию земельного участка (подготовка проекта границ ЗУ, установление их на местности, определение правового режима ЗУ, определение подключения к инженерно-техническим сетям, при необходимости – принятие решения о торгах, объявление о них в прессе и прием заявлений); кадастровый учет ЗУ; проведение торгов; подписание итогов торгов или договора аренды; государственная регистрация права постоянного бессрочного пользования либо заключение договора купли-продажи и регистрация права собственности.
Согласно ст.31 ЗК заинтересованное лицо подает заявление в ОИВ или в ОМС о выборе ЗУ для интересующего его объекта. В заявлении указывается цель и примерный размер желаемого участка. Органы принимают решение о выборе места размещения ЗУ. Оно оформляется актом, действует три года (п.8 ст.31 ЗК). В течение трех лет заинтересованное лицо должно подать в соответствующие органы второе заявление о предоставлении ЗУ. В случае необходимости одновременно с решением о выборе ЗУ принимается решение о необходимости изъятия ЗУ, доводящееся до сведения лиц, чьи интересы могут быть затронуты. Также одновременно рассчитываются предполагаемые убытки. В случае, если по истечении трех лет решение о предоставлении такого ЗУ не принимаются, то лица, чьи права были ограничены, могут требовать от органов, принявших решение, возмещение убытков. Решение об изъятии принимается одновременно с решением о предоставлении (если надо изъять).
Кроме строительства, ЗУ могут предоставляться и для иных целей, не связанных со строительством, гражданам в соответствии со ст.34 ЗК. Существуют нормы предоставления ЗУ, устанавливаемые в соответствии со ст.33 ЗК. Если речь идет о ЗУ, предоставляемых бесплатно граждан, то их размеры устанавливаются собственниками (ОГВ или ОМС).
Изъятие – совокупность связанных между собой действий, направленных на прекращение права пользования ЗУ либо на уменьшение его размера. Изымать землю можно полностью либо частично, если это не нарушает принципы нормирования и целевого назначения (разрешенного использования). Таким образом, изъятие, как и предоставление, является формой и способом перераспределения земель. Изыматься участки могут для государственных и муниципальных нужд либо это может быть санкцией за неправомерные действия (ст.54 ЗК; у собственника – смотри ст.ст.279-285 ГК).

4. Перевод земель или земельных участков из одной категории в другую. Это функция органов общей компетенции. Полномочия зависят от того, в чьей собственности находится земля (п.1 ст.8 ЗК). особый порядок для земель сельскохозяйственного назначения: их можно переводить в другую категорию независимо от того, являются эти земли муниципальными или частными, федеральными органами государственной власти и органами субъекта РФ. Порядок перевода установлен ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» от 21 декабря 2004N172-ФЗ.

5. Резервирование земель для государственных и муниципальных нужд (ст.70.1 ЗК). Резервированием занимаются органы общей компетенции (правительство РФ и ОМС). Резервировать можно земли как предоставленные уже кому-то, так и не предоставленные. Сроки резервирования – п.3 ст.70.1 ЗК – на срок не более 7 лет (для государственных и муниципальных нужд) и не более 2 лет (для резервирования государственных и муниципальных земель для создания особой экономической зоны). В пределах срока резервирования ЗУ могут сдаваться в аренду. Данные земле не подлежат приватизации. Решение о резервировании подлежит государственной регистрации.

6. Территориальное планирование и градостроительное зонирование: эта функция осуществляется в отношении земель населенных пунктов в соответствии с градостроительным законодательством (Градостроительный кодекс РФ). Территориальное планирование – планирование развития территории, в т.ч. для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий. Функциональные зоны – зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (водоохранные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия и другие). Градостроительное зонирование – зонирование территорий МО в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Территориальные зоны – зоны, для которых правилами землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.