Административное право США. 2 страница

Обычными законами регламентирован правовой статус министерств и ведомств Японии, где установлены: структура, штаты, система управления, задачи, функции межведомственной координации и отраслевого регулирования.

Кроме актов управления государственными делами в Японии развита система полицейского права, регламентированного административно-правовыми актами обеспечивающие общественное спокойствие в стране. Например, Закон о выполнении чинами полиции служебных обязанностей; Закон о дорожно-транспортном движении; Закон о силах самообороны, Закон о предотвращении подрывной деятельности и др.

Японское административное право не кодифицировано. Нормативные акты в области административного права содержатся в «Шести законах», публикуемых частными изданиями.

Очень большое количество нормативных актов по вопросам государственного управления принимают министры в форме приказов. Кроме этого, многие должностные лица структурных подразделений имеют полномочия принимать общеобязательные правила как ведомственного, так и межведомственного действия. Такие акты чаще всего оспариваются в суде. Как правило, при органах государственного управления находится большое количество различных консультативных комиссий, состоящих из представителей предпринимательских кругов, научной общественности и активистов. Перед принятием нормативных актов заслушиваются не только эти комиссии, но изучается мнение общественности. Например, перед принятием Закона об электроэнергетике министр обязан заслушать мнение комиссий, провести публичное слушание и учесть мнение широких слоев общества, в этом реализуется принцип легитимности и демократичности в процессе административного нормотворчества в сфере государственного управления (5, с. 111).

Парламент Японии может делегировать нормотворческие полномочия высшему исполнительному органу — кабинету министров, который принимает указы. В указах может быть предусмотрена уголовная ответственность. Указы правительства могут налгать обязанности и ограничивать права граждан с разрешения соответствующего закона, принятого Парламентом Японии. Делегирование таких полномочий ограничивается сроком действия. Верховный Суд Японии подтвердил это решение по делегированию нормотворческих полномочий от 13 мая 1952 г. (5, с. 112). В некоторых случаях Верховный Суд Японии в процессе судебного контроля признает эти правовые акты противоречащими Конституции Японии.

Муниципальные органы МСУ в пределах своих полномочий, определенных Законом о местном самоуправлении, принимают свои нормативные акты, действующие в пределах территории муниципального образования.

2.3.5. Особенности административного права Китая

Китайская административно-правовая наука (как и правовая наука в КНР вообще) в настоящее время еще находится на стадии становления. Общественные отношения, выступающие предметом регулирования административного права, подвергаются значительным изменениям по мере того, как модель " социализма с китайской спецификой" преобразуется в направлении сокращения сферы непосредственного государственного руководства, уменьшения степени его централизации. Все это затрудняет выработку четкого и общепринятого понимания административного права китайскими юристами, ведет к различиям во взглядах на формы административной деятельности, к отсутствию устоявшейся классификации актов органов государственного управления.

В качестве учебной дисциплины административное право стало внедряться в систему юридического (политико-юридического) образования КНР лишь с 1983 г. и только в 1986 г. было включено в учебные планы большинства юридических факультетов и институтов. В те же годы оно стало одним из главных предметов на курсах кадровых работников - административных руководителей. В августе 1985 г. на учредительном съезде в Чанчжоу было основано научно-исследовательское общество административного права. Тогда же им была проведена первая научная конференция по вопросам взаимосвязи административного права с экономической реформой.

В общетеоретических работах административное право обычно рассматривается как одна из основных отраслей в системе права КНР, служащая задачам государственного управления. В работах же, авторами которых являются административисты, административное право, как правило, не вычленяется в качестве отрасли правовой системы и понимается как " общее название административно-правовых норм, регламентирующих административное управление государства в различных областях", или как " различные законодательные установления, относящиеся к государственной административно-управленческой деятельности".

Из приведенных определений административного права следует, что основным комплексом общественных отношений, которые считаются предметом регулирования этой отрасли, в первую очередь выступают отношения в сфере государственного управления. Однако встречаются и более широкие трактовки предмета административного права. Так, некоторые авторы не ограничивают его предмет только управленческой деятельностью, а говорят также о " контроле за организацией и осуществлением управления". В учебнике " Введение в юриспруденцию" сфера административно-правового регулирования определяется как область общественных отношений, в которой отражается организация, компетенция, принципы деятельности, система управления и порядок работы государственных административных органов. То есть акцент фактически делается на внутриорганизационную деятельность органов государственного управления.

Основными источниками административного права КНР являются Конституция 1982г., основанные на ней органические законы (цзучжи фа), определяющие принципы организации и деятельности государственных (в том числе и административных) органов, а также нормативные акты органов государственной власти и государственного управления (в китайской терминологии - государственных административных органов) различных уровней, совместные нормативные акты государственных административных органов и руководящих органов Компартии Китая и общественных организаций, в которых содержатся внешне-властные юридические нормы. Кроме того, совместные нормативные акты могут приниматься двумя и более административными органами.

Конституция определяет место государственных административных органов в государственном механизме КНР, порядок их образования и компетенцию, взаимоотношения с другими государственными органами и между собой. При этом государственные административные органы на всех уровнях формируются выборными представительными органами и перед ними подотчетны. В КНР не существует практики избрания глав администраций непосредственно населением, они избираются местными собраниями народных представителей.

К органическим законам, содержащим административно-правовые нормы, в частности, относятся Закон об организации Государственного совета КНР 1982 г. и Закон об организации местных собраний народных представителей и местных народных правительств различных ступеней (последняя редакция - 1995г.).

Административно-правовые нормы содержатся в законах, принимаемых в КНР Всекитайским собранием народных представителей (ВСНП) и его Постоянным комитетом (ПК ВСНП), например в принятом ВСНП Законе КНР о воинской обязанности 1984 г. или принятом ПК ВСНП Таможенном кодексе 1987 г. К ведению Государственного совета (Правительства КНР) относится издание административно-правовых актов, которые составляют значительный массив источников административного права КНР, Их издание является одним из главных полномочий Госсовета, важным средством регламентации государственной деятельности, непременным условием согласованной и эффективной деятельности государственного аппарата, обеспечения стабильности и сплоченности государства, успешного продвижения по пути реформ и модернизации

Административно-правовые акты - это общее название актов, разрабатываемых Госсоветом в ходе управления различными отраслями. По своей юридической силе эти административно-правовые акты следуют за общегосударственными законами и стоят выше местных законов и ведомственных актов. Они являются мерилом и стандартом административной деятельности государства и имеют обязательную силу в масштабах всей страны. Каждый из них перед официальным утверждением проходит экспертную проверку в Правовом управлении Госсовета. Затем они передаются в Постоянное бюро Госсовета или непосредственно премьеру либо одному из его заместителей. Административно-правовые акты принимаются либо всем составом Государственного совета, либо его Постоянным бюро. Например, Государственным советом 31 июля 1979 г. было принято Положение КНР о стандартизации, а Постоянным бюро 30 мая 1989 г. -Положение КНР о порядке регистрации предприятий как юридических лиц.

В число источников административного права КНР входят также распоряжения, инструкции и положения, издаваемые министерствами, государственными комитетами и центральными ведомствами. В качестве примера таких актов можно указать на распоряжение Министерства общественной безопасности КНР о порядке разрешения автодорожных происшествий от 10 августа 1992 г. Такие нормативные акты могут издаваться соответствующими органами совместно. Например, Совместная инструкция (циркуляр) Министерства финансов и Государственного комитета по реформе экономической системы относительно документации бухгалтерий опытных акционерных предприятий от 23 мая 1992 г.

Источниками административного права КНР являются и локальные нормативные акты, издаваемые местными собраниями народных представителей (СНП) либо их Постоянными комитетами и местными народными правительствами. При этом местные собрания народных представителей провинций и городов центрального подчинения и их постоянные комитеты могут издавать с последующей регистрацией в Постоянном комитете ВСНП местные законы, не противоречащие Конституции, законам и административно-правовым актам. Примером может служить Положение об ответственности за нарушения общественного порядка и их предотвращении, принятое Постоянным комитетом СНП Шанхая 11 апреля 1992 г.

В районах национальной автономии органам самоуправления предоставлено право издавать отдельно действующие положения (т. е. местные нормативные акты, которые могут иметь отличия от общегосударственного законодательства) и положения об автономии - также с последующей регистрацией в Постоянном комитете ВСНП. Так, 27 июля 1992 г. ПК СНП Тибетского автономного района принял Положение об охране окружающей среды.

Примером административных актов, принимаемых государственными органами совместно с общественными организациями, является Циркуляр о развитии движения рационализаторов и новаторов в области науки и техники, принятый Всекитайской Федерацией профсоюзов совместно с Государственным экономическим комитетом, Государственным комитетом по науке и технике и ЦК Комсомола Китая (опубликован 2 мая 1985 г.).

Система государственного управления КНР в центре и на местах строится в соответствии с принципами, одно время характерными для большинства стран, входивших в " мировую социалистическую систему". Костяком государственного аппарата провозглашены массовые представительные организации типа Советов - собрания народных представителей, которые формируют органы государственного управления общей компетенции. В КНР высшим представительным органом является Всекитайское собрание (съезд) народных представителей, которое образует Центральное народное правительство - Государственный совет. Согласно Конституции Госсовет КНР является исполнительным органом высших органов государственной власти, высшим государственным административным органом. Из этой формулировки следует, что Госсовет, с одной стороны, является высшим органом государственного управления общей компетенции, которому подчинены все отрасли и все органы государственного управления, с другой - представляет собой исполнительно-распорядительный орган и в силу этого проводит в жизнь политику, выраженную в актах высших органов государственной власти.

Госсовет проводит заседания в полном составе (пленарные заседания) или в составе Постоянного бюро (комитета), в которое кроме премьера и его заместителей входят члены Госсовета и начальник секретариата, т. е. в таком случае в заседаниях не участвуют министры и председатели комитетов, не являющиеся членами Госсовета.

Госсовет осуществляет руководство деятельностью центральных отраслевых административных органов, которыми являются министерства, госкомитеты и ведомства. Кроме того, он руководит административной работой, имеющей общегосударственный характер, но не входящей в компетенцию отраслевых органов. Госсовет не только осуществляет централизованное руководство деятельностью всех государственных административных органов на местах, но и устанавливает конкретное разграничение полномочий между центральными государственными административными органами и соответствующими органами провинций, автономных областей и городов центрального подчинения. Он правомочен изменять или отменять ненадлежащие распоряжения, инструкции и положения, принимаемые министерствами и госкомитетами, а также ненадлежащие постановления и распоряжения местных государственных административных органов различных ступеней.

С вступлением страны в эпоху всесторонних реформ в конце 70-х годов (точка отсчета - III пленум ЦК КПК 11-го созыва в декабре 1978 г.) центральный административный аппарат КНР неоднократно подвергался различным перестройкам. Наиболее радикальная была начата в 1993 г. после принятия 1-й сессией ВСНП 8-го созыва своего рода программы перестройки Госсовета. Существующая в КНР модель административного управления сложилась на базе плановой экономики и выглядит рудиментом сегодня, когда благодаря начатой реформе во всех областях социально-экономической жизни страны произошли значительные изменения, когда старая плановая модель экономики уходит в прошлое в связи с поставленной XIV съездом КПК (октябрь 1992 г.) целью построения " социалистической рыночной экономики". В ведении правительства остаются главным образом общее планирование (на макроуровне), обеспечение проведения в жизнь единых политических установок, координация, осуществление надзора и контроля. Ставится задача урегулировать отношения между центром и местами, рационально разграничить сферы компетенции центрального и местных правительств с тем, чтобы сполна выявить и развить активность как центра, так и мест. Предстоит также отладить отношения между различными подразделениями Госсовета, рационально разграничив сферы полномочий, провести упорядочение структуры подразделений, сокращение их количества и численности персонала.

В соответствии с руководящей идеей реформы для каждой категории подразделений Госсовета были разработаны свои модели перестройки:

а) для комплексных экономических подразделений (типа Госплана, Госкомитета по делам экономики и торговли, Минфина) центр тяжести работы был перенесен на макроэкономическое управление, разработку стратегии и программ народно-хозяйственного развития;

б) для специализированных хозяйственных подразделений - их преобразование в хозяйственные организации без правительственных функций (так, на базе бывшего Министерства авиационной и космической промышленности созданы две генеральные компании) или институты (палаты) общегосударственного значения, которые сохранили функции управления отраслью, но уже в качестве ведомств при Госсовете.

Именно так было реорганизовано Министерство текстильной промышленности, замененное Всекитайской палатой текстильной промышленности. Некоторые министерства и комитеты сохранили прежние названия, но их работа переориентирована главным образом на разработку планов, координацию, оказание услуг (например, информационных и консультационных) и контроль. Одновременно произведена перестройка ряда учреждений при Госсовете, одни из которых были слиты с министерствами или госкомитетами, став их структурными частями, другие были сохранены, но с меньшим аппаратом и измененными функциями.

Таким образом, в составе Госсовета сохранены (либо вновь образованы] подразделения, осуществляющие регулирование и контроль на макроуровне; подразделения, осуществляющие управление общественными службами; подразделения, отвечающие за жизненно важные для всего народного хозяйства базовые отрасли и новые технологии. Как в отношении сохраненных, так и в отношении вновь созданных министерств (комитетов) предусмотрены перестройка функций, сокращение сферы администрирования и передача полномочий подведомственным предприятиям в соответствии с требованиями рыночной экономики, стимулирование выхода предприятий на рынок. Кроме того, проведено сокращение числа внутриведомственных структур и персонала.

Создание современной системы государственной службы относится к 1 октября 1993 г., когда было введено в действие Временное положение о государственных служащих, принятое Постоянным бюро Госсовета пятью месяцами раньше. Это положение разрабатывалось еще в 80-х годах, и первый его проект был подготовлен Министерством кадров в 1987 г. В 1988-1989 годах он прошел широкое обсуждение в центре и на местах, а затем результаты обсуждения были систематизированы Министерством кадров. В 1992 г. обобщающие документы по этому вопросу были одобрены постоянными органами Госсовета КНР и Политбюро ЦК Компартии Китая. В 1989 г. началось внедрение предусмотренной проектом положения системы государственной службы в опытном порядке в отдельных подразделениях Госсовета и на местах.

Кроме того, по распоряжению Госсовета стали практиковаться предусмотренные положением методы комплектования государственного аппарата. По статистике ряда ведомств, только в 1988 г. более миллиона человек участвовали в экзаменах на штатные должности в правительствах различных ступеней. А среди лиц, зачисленных в штаты Госсовета в 1991 г., около 80 % прошли строгую экзаменационную проверку. Таким образом, принятые даже временного акта о государственных служащих предшествовала восьмилетняя подготовительная работа, в том числе четыре года эксперимента в центре и на местах.

Разработка и принятие Временного положения о государственных служащих явились важным шагом в создании регулярной системы государственной службы в КНР.

К государственным служащим отнесены работники административных органов всех ступеней за исключением рабочих и обслуживающего персонала. Государственные служащие выделены теперь из общей категории " кадры" (шаньбу"), и к ним отнесены только лица, занимающие должности в административном аппарате. Установлена ранжированная иерархия сотрудников государственных административных органов, причем ранги увязываются с занятием определенных постов, 1-й ранг у Премьера Госсовета, 2-3-й - у его заместителей и членов Госсовета, 3-4-й - у министров и глав администраций провинциального уровня и т.д. Табель о рангах замыкают делопроизводители (10-15-й ранги). Должности госслужащих разделены на руководящие и не руководящие. Последние перечислены во Временном положении. Это, например, делопроизводители, референты, сотрудники отделов (секторов), инспектора и т. д. Вместе с тем намечено составить отдельную табель о рангах для работников, не занимающих руководящие посты, с тем чтобы те из них, кто отлично проявил себя, могли быть повышены в ранге с увеличением 'зарплаты без назначения на руководящий пост.

Новая система государственной службы является и важным этапом перехода от всеобщего централизованного распределения кадров к зачислению в штаты административных органов путем экзаменационного отбора. В настоящее время экзамены сдают лишь кандидаты на не руководящие должности. Одновременно действует порядок замещения должностей, предусмотренный Конституцией и законами (например, занятие постов министерского уровня), и путем переводов и повышений (так обычно назначаются заведующие отделами и вышестоящими подразделениями административных органов). Впервые зачисляемые на должности государственные служащие проходят годичный испытательный срок, в течение которого они также проходят курс обучения практической работе. Для государственных служащих, зачисляемых в учреждения провинциального уровня и выше, требуется обязательный двухлетний стаж низовой работы (ст.ст. 18 и 19 Временного положения).

В районах национальной автономии и ведомствах по делам национальностей при зачислении на государственную службу предоставляется приоритет претендентам из национальных меньшинств (ч. 2 ст. 13 Временного положения).

Новая система государственной службы предусматривает регулярные аттестации государственных служащих. Предусмотрены текущие и итоговые аттестации по результатам года. Текущие аттестации служат основанием для годичной аттестации, а результаты годичной аттестации - для поощрений или взысканий, направления работника для прохождения переподготовки, для вынесения решения об увольнении, переводе на другую работу, присвоении ранга и назначения зарплаты. Система аттестаций, как считают в КНР, способствует преодолению существовавшей в прошлом практики, когда не делалось различий в отношении работников в зависимости от качества их работы. Еще в период экспериментального действия проекта Временного положения в трех ведомствах Госсовета из числа государственных служащих, зачисленных по результатам экзаменов, около 140 человек в ходе последующей аттестации были повышены в рангах, заняв должности на уровне начальников департаментов и заведующих отделами. Одновременно в отношении лиц, не справляющихся с работой, были приняты такие меры, как понижение в ранге, увольнение или перевод на другую работу.

Особое значение имеют установления Временного положения, направленные на устранение влияния в государственной службе родственных отношений. Поэтому установлено, что лица, связанные супружескими узами, отношениями прямого кровного родства или непрямыми родственными связями в пределах трех поколений, а также родственными связями по линии жены или мужа, не могут занимать должности в одном и том же административном подразделении, подчиняясь одному и тому же руководителю, не могут находиться в прямом подчинении друг другу. Таким государственным служащим нельзя заниматься контрольной, ревизионной, кадровой, финансовой деятельностью в учреждениях, где указанные выше родственники занимают руководящие посты (ст. 61 Временного положения). Предусматривается также, что на местах (за исключением правительств в районах национальной автономии) на руководящих должностях уездного и нижестоящего уровня не должны находиться уроженцы данной местности (ст. 63). Эти установления направлены против образования круговой поруки лиц, связанных родственными отношениями. Государственным служащим запрещается заниматься торговлей, предпринимательством и участвовать в другой хозяйственной деятельности, приносящей прибыль.

Важно также отметить, что повышение государственных служащих в ранге теперь происходит гласно, что снижает возможности влияния на этот процесс разного рода " особых" отношений. Сейчас процедура повышения в ранге включает четыре момента: на основании рекомендаций руководства и мнений рядовых сотрудников выдвигаются кандидатуры на повышение; затем проводится цензовая проверка кандидатов с целью выяснения вопроса о том, насколько они удовлетворяют требованиям должности, на которую выдвигаются; на основе годичной аттестации проводится специальный тест для кандидатов на повышение; наконец, окончательное решение коллегиально принимает руководящий орган, наделенный полномочиями утверждать назначения и смещения кадров. Как считают в КНР, такой порядок повышения в должности выглядит в глазах окружающих служащих гораздо более убедительным, нежели прежний, в основе которого доминирующим было мнение руководства, зачастую основанное на " особых" связях. Кроме того, новый порядок усиливает контролирующую роль рядовых служащих.

Временное положение о государственных служащих ввело и четкую регламентацию порядка понижения в ранге, отстранения от должности, ухода на пенсию, отчисления из штатов государственных служащих на основании собственного желания или увольнения. Ранее в госаппарате КНР в течение долгого времени сохранялась застойная атмосфера, когда зачисленный в штат работник практически уже не мог быть отчислен, причем он мог только повышаться по службе, но не понижаться. Согласно Временному положению государственные служащие, признанные по результатам годичной аттестации не соответствующими занимаемым должностям либо не справляющимися со служебными обязанностями, а также не подходящие для перевода на другие должности равного ранга, должны быть в соответствии с установленным порядком понижены в должности (ст. 43). Увольнение применимо в отношении государственных служащих, которые:

а) на протяжении двух лет подряд показали себя при годичных тестах некомпетентными или не справляющимися с должностными обязанностями и не пожелавшими вместе с тем перейти на другие предлагавшиеся должности;

б) отказались подчиниться распределению, вызванному структурными изменениями аппарата или сокращением штатов;

в) имеют прогулы или не являются на работу без уважительных причин в течение 15 дней подряд или в общей сложности более 30 дней в течение одного года;

г) не выполняют служебных обязанностей, не соблюдают дисциплину, несмотря на сделанные предупреждения.

Эти установления успешно применялись в тех подразделениях госаппарата, где проводилось экспериментальное внедрение новой системы государственной службы еще до официального введения Временного положения.

Этот акт возложил комплексное управление государственными служащими на Министерство кадров Госсовета КНР. На него же возложена ответственность за толкование положения.

После вступления в законную силу Временное положение о государственных служащих стало постепенно внедряться на территории страны сверху вниз. Это внедрение было начато с аппарата Госсовета и постепенно дойдет до органов волостной (поселковой) или несколько больший срок

До начала экономической реформы в КНР существовал огромный и плохо упорядоченный административный аппарат. Одним из следствий такого положения было очень большое количество различных наименований актов органов государственного управления. Как теперь признают китайские авторы, это вело к путанице в плане понимания как смысла актов, так и их юридической силы. В феврале 1981 г. Госсовет КНР принял Временные правила об официальных документах органов государственной администрации, в которых устанавливалось, что акты, предусматривающие принятие принудительных административных мер, именуются " минлин" (приказ, распоряжение), а акты, принимаемые в целях их соблюдения народными массами, именуются " бугао" (обращение, объявление).

Вопрос о том, что следует понимать под актом субъекта администрации, является спорным в китайской административно-правовой науке. По сути дела, разногласия сводятся к тому, должен ли такой акт носить нормативный характер или таковым можно признавать также акты правоприменительного (индивидуального, распорядительного) характера. В зависимости от точки зрения некоторые китайские специалисты по административному праву относят к числу актов государственного управления акты, исходящие от ВСНП, ПК ВСНП, Госсовета КНР, входящих в него министерств и ведомств, а также акты народных правительств провинций, автономных районов, городов центрального подчинения, правительств крупных городов, наделенных Госсоветом соответствующими полномочиями. Другие считают, что в число актов субъектов администрации должны также включаться решения, приказы (распоряжения) народных правительств на уровне обычных городов, уездов, волостей.

Классификация актов субъектов административной деятельности пока не носит устоявшегося характера в работах китайских юристов. Все же можно констатировать, что достаточно широко применяется классификация на основе юридических свойств актов управления, непосредственно связанных с формами управления. В зависимости от этого акты разделяются на нормативные и индивидуальные, именуемые также " принятием конкретных административных мер". Правовое положение субъектов административной деятельности, объем их компетенции служат еще одним критерием при классификации. Применительно к этому выделяются акты, действующие в общенациональном и местном (локальном) масштабах. По форме акты делятся на письменные и устные.

В КНР намечается тенденция к формированию двухуровневой системы источников права в ряде отраслей: 1) законы; 2) подзаконные акты, обычно именуемые положениями о порядке применения того или иного закона, в которых развиваются и конкретизируются нормы исходного закона.

В связи с этим некоторые авторы говорят о разделении актов субъектов государственного управления на нормоустанавливающие и определяющие порядок проведения в жизнь соответствующих актов. Наличие огромного аппарата государственного управления, его особое значение с точки зрения политического режима в современном Китае дают этим же авторам основания для разделения административно-правовых актов на акты для внутреннего и внешнего применения. Под первыми имеются в виду регламентирующие административно-правовые отношения в рамках системы органов государственного управления, а также устанавливающие порядок деятельности того или иного органа. Под вторыми - акты, регулирующие административно-правовые отношения между органами государственной администрации и гражданами.

В КНР нет специальной системы органов административной юстиции, однако в системе судов общей юрисдикции существуют палаты (коллегии) по административным делам. Довольно основательно разработана и процессуальная сторона рассмотрения этих дел. При отсутствии административного кодекса государства сессией ВСНП в 1989 г. принят Административно-процессуальный кодекс КНР. При этом еще в 1982 г. принятый в опытном порядке Гражданский процессуальный кодекс предоставил народным судам право принимать к рассмотрению административные дела, и тогда же в Верховном народном суде и многих местных народных судах были организованы палаты по административным делам. До введения в действие Административно-процессуального кодекса (1 октября 1990 г.) было принято значительное количество законов и административно-правовых актов, установивших правовые нормы, служившие основанием для административного производства по обращениям граждан и организаций.