Административное право США. 3 страница

Согласно Административно-процессуальному кодексу народными судами принимаются жалобы по поводу конкретных действий административных органов и их должностных лиц, нарушающих законные права и интересы граждан и юридических лиц. Кодекс законодательно закрепил виды административных дел, рассматриваемых народными судами. Это в основном дела, связанные с обжалованием таких административных санкций, как задержание, штраф, изъятие разрешения или удостоверения, приостановление производства, конфискация имущества либо наложение на него ареста. С конца 80-х годов довольно часты случаи обжалования действий административных органов и их должностных лиц в связи с посягательством на предоставленное законом право граждан на подрядное хозяйствование, что в наибольшей степени относится к регулированию арендного подряда в деревне.

В связи с этим на сессии ВСНП в 1989 г. ставился вопрос о порядке разрешения споров между крестьянами-арендаторами и комитетами сельского населения - низовыми массовыми организациями самоуправления жителей деревни, деятельность которых направляется административными органами волостей. Согласно принятому в опытном порядке в 1987 г. Закону об организации комитетов сельского населения, эти комитеты обязаны охранять законные права и интересы подрядных крестьянских хозяйств (ст. 4 Закона). Однако на практике допускается превышение полномочий этих комитетов, принимающих на себя некоторые административные функции, в результате чего допускается, например, изъятие комитетами в свою пользу части денежных доходов крестьян и произведенного им зерна. В настоящее время народные суды правомочны принимать к административному производству дела, связанные с отказом административных органов от выдачи разрешений на самостоятельное хозяйствование крестьян, от защиты их личных и имущественных прав, установленных законом.

Кодекс определил и круг административных дел, неподсудных народным судам. Он охватывает дела, связанные с государственными актами в сфере обороны и внешних связей, нормативными актами общеобязательного характера, конкретными административными актами, в отношении которых законным путем установлено, что данным учреждением они приняты в качестве окончательной инстанции, и некоторые другие. В частности, государственные предприятия не вправе обжаловать действия руководящих ими органов, если последние своими административными актами ущемляют права и интересы госпредприятий, все активнее формирующиеся под воздействием рыночной конъюнктуры.

Основные принципы административного процесса сообразуются с провозглашенными общими принципами производства в народных судах КНР. К таким принципам относятся: соблюдение законности в деятельности судебных органов; обеспечение независимости судов от административных органов, общественных организаций и отдельных лиц; гласное рассмотрение административных дел в производстве по двум инстанциям. Принципиальным положением закона является запрещение подмены судами административных органов в вопросах целесообразности конкретных решений, которые приняты в рамках их компетенции, установленной законом. Административному процессу придан состязательный характер и предусмотрено осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в нем.

Согласно нормативным установлениям Кодекса большинство административных дел обычно рассматривается по первой инстанции в низовых народных судах. В отличие от них " сложные и важные дела", а также дела, связанные с обжалованием административных действий структурных единиц Госсовета и органов государственного управления провинциального звена, рассматриваются по первой инстанции народными судами средней ступени. Что касается территориальной подсудности административных дел, то все они подсудны народным судам по месту нахождения административных органов, действия которых обжалованы.

Важным моментом процессуального регулирования административного судопроизводства является установление юридических гарантий рассмотрения административных дел и исполнения принятых судебных решений. Прежде всего, законодательно установлены сроки рассмотрения административных дел и исполнения принятых судебных решений и определений. В случае отказа административного органа от исполнения решения народными судами могут быть применены такие меры, как снятие определенных сумм с банковских счетов административных органов, наложение штрафа. В случае злостного невыполнения решений либо определений органов суда против должностных лиц, ответственных за допущенные нарушения, могут возбуждаться уголовные дела.

Одна из основных целей административного судопроизводства заключается в предоставлении возможности получения гражданином или юридическим лицом компенсации за ущерб, вызванный действием либо бездействием административного органа или его должностных лиц. Если вопрос не разрешен обращением в компетентный административный орган, Кодекс предоставляет возможность обращения в народный суд.

Приведем некоторые данные из практики рассмотрения административных дел судами. Общая тенденция заключается в росте этой категории дел в судах. Например, в 1992 г. по первой инстанции было принято к рассмотрению 27, 1 тыс. административных дел (увеличение на 5, 7 % по сравнению с предыдущим годом). В том числе дел

связанных с земельными отношениями, - 8, 3 тыс.;

связанных с общественной безопасностью - 7, 8 тыс.;

связанных с лесным хозяйством - 1, 8 тыс.;

связанных с городским строительством - 1, 3 тыс.;

связанных с торгово-промышленной администрацией - 710;

связанных со здравоохранением - 548.

Среди рассмотренных по первой инстанции число дел, в которых решения административных органов были оставлены в силе, составило 7, 6 тыс., а в которых решения административных органов были отменены - 5, 2 тыс. Решения административных органов были изменены в 400 случаях. Число дел, рассмотренных по второй инстанции, составило 8, 3 тыс. (увеличение на 20 % по сравнению с предыдущим годом).

В целом при рассмотрении административных дел работа судов концентрировалась на трех направлениях:

1) защита предприятий от необоснованного вмешательства вышестоящих органов в производственно-хозяйственную деятельность, отмена актов, нарушающих самостоятельность предприятий;

2) поддержание порядка в области землепользования, торговли, налогообложения, охраны окружающей среды;

3) охрана законных прав и интересов граждан.

Судебный порядок не предусмотрен для рассмотрения жалоб и обвинительных представлений государственных служащих, не согласных с кадровыми решениями, затрагивающими их интересы. Жалобы подаются в органы, принявшие такие решения, либо в органы кадровой администрации народных правительств равной ступени. Жалобы в отношении наложенных административных взысканий могут быть направлены в административно-контрольные органы, система которых возглавляется Министерством контроля Госсовета. Кроме того, государственные служащие могут направлять обвинительные представления относительно действий административных органов и соответствующих руководящих работников, нарушивших их законные права и интересы. Такие представления направляются в вышестоящие административные органы или в административно-контрольные органы.

Если при рассмотрении таких жалоб или обвинений выяснится ошибочность решений, то государственные административные органы должны исправить их. Если при этом нанесен ущерб репутации государственных служащих, то соответствующие органы должны принять меры для восстановления их доброго имени, принести им извинения. А в случаях, когда служащим нанесен экономический ущерб, эти органы должны нести ответственность за его возмещение.

Народные правительства уездной и вышестоящей ступени или их органы кадровой администрации наделены правом принимать при нарушении Временного положения о государственных служащих следующие меры:

а) объявлять не имеющими силы решения о зачислении служащих в штат, повышении в должности, переводе на другие должности или перемещении по должности, если эти решения принимаются без учета штатных лимитов, потребностей в необходимых должностях и критериев компетентности;

б) аннулировать решения по изменению заработной платы государственных служащих, их денежного обеспечения по старости и относительно других страховых и социальных благ, если эти решения приняты в нарушение установлений государства;

в) обязать учреждения заново рассмотреть вопросы или принять соответственно дополнительные меры, если в отношении государственных служащих при их назначении, смещении, аттестации, проверке, поощрении, взыскании, увольнении были допущены нарушения установленного порядка.

Вместе с тем в случае нарушения государственными служащими установлений Временного положения государственными административными органами принимаются меры воздействия в виде критики, перевоспитания или административного взыскания (ст. 86 Временного положения).

2.3.6. Общая характеристика административного права стран бывшего социалистического лагеря и СНГ.

Национальные системы права постепенно сближаются по своему смыслу, сути и содержанию. Эта тенденция прослеживается, как следствие, объективных процессов всеобщей глобализации. Своё влияние оказывает интеграция в общие экономические и политические структуры, такие как Всемирная торговая организация, Европейский союз, Таможенный союз, Евразийское экономическое пространство и т.п. Особенно схожи правовые системы в странах с аналогичными принципами политического устройства и примерно одинаковым уровнем экономического развития. Поэтому изучение иного правового и правоприменительного опыта, может быть, очень полезно для применения прогрессивных решений в этой сфере. Но иногда, простое слепое копирование административного права зарубежных стран, добавление чуждых процедур его применения- могут дать негативный эффект. Если внутреннее самоощущение населения и властных структур не готово к переменам, то позитивные, на первый взгляд, реформы будут тщетны. После развала Советского Союза и обретения независимости государствами, ранее его образующими, каждое – пошло своим путем, как в сфере государственного устройства, так и его управления (от парламентской, до чисто командно – авторитарных форм правления). Страны СНГ, обособившись, из общего советского правового пространства, начали на его основе строить свои собственные правовые нормы. И хотя, часто происходит лоббирование, то есть навязывание, чуждых норм, которые не работают, нынешнее законодательство более приспособлено к новым экономическим условиям, изменениям в обществе. В силу того, что внутреннее государственное устройство в зарубежных странах близкого окружения развивалось по-разному, административное право претерпело изменения разной степени эффективности. В некоторых странах общество ориентируется не на официальные правовые нормы, а на традиционные (адаты), родовые, религиозные(шариат), которые сильно отличаются от европейских понятий цивилизованности. В отдельных местностях законодательно принятые правовые нормы могут вообще не работать. Поэтому персоналу международных компаний, просто необходимо знать административное право зарубежных стран, его легитимность и применение для организации и развития в них своего бизнеса.

Образование новых независимых государств на Кавказе и в Центральной Азии, последовавшее за распадом Советского Союза, послужило толчком к реформированию их законодательной базы. В первую очередь реформы коснулись гражданского и экономического права, тогда как реформа административного права несколько запаздывала. При этом функционирующая административная деятельность всегда расценивалась как важный экономический фактор, и административные органы и ведомства были постепенно переориентированы на новые условия хозяйствования, но вот само административное право оставалось без изменений.

Неясности и трудности понимания предмета административного права не устранены до сих пор. Это вызвано тем, что нормативной базой для административного права республик являлись в Советском Союзе кодексы об административных правонарушениях. Они постоянно дополнялись и снабжались общими принципами и процессуальными предписаниями, создавая впечатление, что являются отправной точкой и фундаментом особого административного права. Но к области их применения относилось только преследование нарушений общественного порядка – материя, приближающаяся по своему нормативному составу и твердо установленными санкциями к уголовному праву. В соответствии с этим ведомственные нормативные акты являлись основной формой действий административных органов. С точки зрения граждан административное право представляло собой регулирующее репрессивное право государства, которое действовало повсеместно и должно было соблюдаться каждым. На этом фоне индивидуальные ненормативные административные акты играли в правоотношении «государство – гражданин» довольно незначительную роль[1]. Корни сложившейся правовой ситуации нужно искать в бытовавшем при советском социализме отношении к гражданским правам. Права граждан рассматривались не как субъективные правомочия, за которые пришлось бороться, добиваясь и отстаивая их у государства, а как само собой разумеющиеся, предоставленные и распределенные властью. Однако если представить себе, что вопрос наделения граждан правами однозначно решен и не вызывает сомнений, то сразу же возникает проблема справедливой реализации этих прав государством и наказания правонарушителей. А вопросы приобретения и защиты индивидуальных правомочий, точно так же как и действия государственных ведомств по отношению к каждому отдельному гражданину, оказываются большей частью за бортом регулирования. В то время как западноевропейские правовые системы разрабатывали правовые масштабы к вопросу соразмерного участия и заслушивания гражданина в административном споре, советские юристы занимались главным образом внутренней организацией административных органов и правилами издания и исполнения повсеместно действующих административных распоряжений. Социалистический подход оказал влияние на дальнейшее развитие основных материй общего административного права, в том числе на защиту доверия к действительности государственных решений, на правовую судебную защиту, а также на исполнение административных распоряжений, издаваемых в отдельном конкретном случае.

И по сей день особую проблему для государств СНГ представляет разграничение частного и публичного права. Обоснования судебных решений демонстрируют порой, насколько нечетко проводится граница между обеими правовыми областями. А в повседневной жизни обращает на себя внимание, что понятия «общественный интерес» и «общественная задача» не получили в сознании людей того значения, которого заслуживают. Мысль о том, что не только гражданин должен служить государству, но и государство со своей стороны имеет определенные обязанности по отношению к гражданам, носит на фоне современной экономической и социальной ситуации несколько утопический характер и является для большинства скорее идеальным представлением, чем серьезным требованием. Несмотря на это, имеется множество общественных задач, которые непременно должны выполняться как в интересах государства, так и в интересах граждан, и это только вопрос времени, когда юридическая наука и административное судопроизводство определят данные понятия более четко.

При рассмотрении частноправовых и публично-правовых правоотношений действуют различные принципы и правила. Трудности вызывает зачастую уже сам вопрос отнесения правоотношения к публично-правовым. Дополнительную путаницу вносят существующие до сих пор особые формы собственности, подразделяющиеся в российском праве на частную и государственную. Во всяком случае, правоотношение не может быть квалифицировано как публично-правовое только потому, что в нем участвует государство или носитель общественной управленческой деятельности. Применение для этой цели критерия «кто является субъектом рассматриваемого правоотношения» не годится здесь уже хотя бы по причине обширной области частноправовой деятельности, в которой государство принимает участие как равноправный субъект экономического оборота и в соответствии с гражданско-правовыми законами. Это означает, что государство, с одной стороны, обладает свободой заключения договора, но с другой – должно точно так же, как отдельные граждане или предприятия, обращаться в суд, чтобы осуществить свои правовые требования. Какие-либо односторонние распоряжения здесь невозможны. Только тогда, когда государство прибегает к частно-правовым формам действий для достижения своих непосредственных общественных административных целей (по-немецки «административное частное право»), для него или против него начинают действовать публично-правовые принципы и особые правила (например, когда коммунальные власти поручают сбор городского мусора частному предприятию). В немецком праве для разграничения частноправовых и публично-правовых отношений используются различные (в том числе и спорные) критерии и определения. Но в большинстве случаев классификация спора не является проблематичной.

Как правило, решения административных органов являются для граждан обязательными – не важно, идет ли речь о решении в каком-то отдельном случае или о единообразной административной норме, действующей сразу для многих граждан одновременно. Это объясняется функцией административных органов, состоящей в выполнении порученных им общественных заданий. Адресат административного распоряжения должен или исполнить его, или прибегнуть к имеющимся средствам обжалования. Правовые отношения, возникающие вследствие того, что государственные органы приказывают, разрешают или предоставляют гражданину что-либо, традиционно обозначаются в немецком административном праве как отношения подчиненности гражданина государственной власти. Такая оценка основана на том, что государственные и административные органы действуют в общественных интересах и могут, как правило, без предварительного согласия с гражданином принимать решения и отдавать приказы[2].

Иного не следует и из теории, которая рассматривает публичное право как особое право государства и задается вопросом, действует ли правовая норма только по отношению к государству, давая ему какое-либо право или накладывая обязанность, или же ее адресатом является любое частное или юридическое лицо[3]. Публично-правовые нормы наделяют государственные и административные органы полномочиями государственной власти, которые позволяют им не только быстро и эффективно выполнять свои задачи, но одновременно с этим осуществлять вмешательство в защищаемые конституцией основные права граждан. Граждане должны акцентировать свою подчиненность государственной власти, но только при соблюдении целого ряда правовых предпосылок. Формулировка основополагающих предпосылок законности действий государственных органов и является предметом общего административного права. Принципиальные проблемы, возникающие у отдельных граждан или юридических лиц в результате действий государственных органов, схожи во многих странах. Для любой правовой системы важны, например, следующие вопросы.

Какие правила должны соблюдать административные органы, если они принимают решение, имеющее «внешнее» действие, то есть затрагивающее гражданина или юридическое лицо? Какие решения являются недействительными изначально, и какие могут быть обжалованы? Какие решения требуют содействия граждан в процессе их принятия органом власти, а какие нуждаются в последующем письменном обосновании? При каких условиях административный орган, издавший решение, вправе изменить или отменить его впоследствии? Как приводятся в исполнение решения административных органов, и как решения административных судов? Какие особые процессуальные правила действуют для административных споров в суде?

Немецкое право отвечает на некоторые основные вопросы общего административного права исходя из данного законом определения «административный акт» (административный акт – любое распоряжение, решение или другая мера государственной власти, издаваемое органом государственной власти с целью урегулирования отдельного конкретного случая в сфере публичного права и обладающее внешним воздействием)[4]. Материально-правовой подход немецкого административного производства является по сравнению с американским, выдвигающим на первый план процессуальные гарантии[5], более догматичным. С другой стороны, в пользу такого метода имеются свои практические причины.

Правовое определение административного акта облегчает решение многих предметных вопросов общего административного права, поскольку оно создает четкие единообразные правила для этой формы административных действий. Предварительные высказывания административного органа или шаги, предпринимаемые им перед изданием административного акта, не могут быть обжалованы изолированно. Как правило, гражданин должен дождаться вынесения заключительного решения органа в форме административного акта. Изначально недействительным административный акт бывает только на определенных, полностью перечисленных в законе основаниях. При их отсутствии даже противозаконный акт сначала является действительным и подлежит исполнению. Любой административный акт можно обжаловать в течение определенного срока. По истечении данного срока акт вступает в постоянную силу, и тогда даже само ведомство, издавшее этот акт, вправе отменить его только при наличии предпосылок, перечисленных в законе об административных процедурах[6].

Можно было бы установить подобные правила и без единообразного определения в законе понятия «административный акт», создав, например, для каждой области административного права особые предписания относительно действенности и отмены принятых решений. Преимущество единообразного регулирования формы действия административного акта состоит в том, что в интересах гражданина закон в каждом случае предоставляет ему наиболее важные права (например, право на заслушивание, право участия и т. п.), причем это касается также простых или неформальных административных процедур[7]. Если орган вторгается в права затронутого административным актом лица, то он должен предоставить этому лицу возможность высказать свою точку зрения. Кроме того, затронутые лица имеют право на ознакомление с документами дела, если эта информация является необходимой для защиты их правовых интересов[8].

Другого подхода придерживается процессуальное административное право США. В обычном административном деле не имеется никаких четких правил для установления того, какие права должны быть предоставлены гражданину в каждом конкретном случае (informal adjucation)[9]. Если возникают сомнения, требуется трехступенчатая проверка. Cначала устанавливаются затронутые частные интересы. При этом речь идет о гарантированных конституцией основных правах человека (life, liberty, property). Затем оценивается риск того, что в результате намеченной административной меры гражданин окажется ущемленным в своих правах. И в заключение учитывается интерес государства в проведении данной административной меры (Matthews-Test)[10]. Объем предоставляемых гражданину процедурных прав зависит, таким образом, от тяжести конкретного случая. Исключительно в тех делах, когда решение административного органа должно выноситься на основании заслушивания («formal adjucation»), административная процедура проводится в соответствии с предписаниями Federal Administrative Procedure Act. Такая административная процедура приближается к судебному производству; ее проведением руководит Administrative Law Judge, который и подготавливает заключительное решение. Это решение становится обязательным, только если руководство административного органа не заявляет протест (в случае «initial decision») или выражает свое настоятельное согласие (в случае «recommended decision»).

Теоретически различные предметы общего административного права, включая административную процедуру государственных органов и административное судебное производство, могут быть урегулированы как в одном всеобъемлющем административном кодексе, так и в отдельных законах. Вопрос кодификации кажется, на первый взгляд, тесно связан с тем, вводятся ли специализированные административные суды. Но это обстоятельство не является решающим. Важно, чтобы правовая защита гражданина от органов власти продолжалась и в суде и подчинялась бы определенным правилам. В Европе кодификация общего административного права также не представляет единой картины[11].

В Германии наряду с законом об административных процедурах (1976) существует также закон об административном судопроизводстве (1959). Кроме того, были введены независимые, отделенные от обычной подсудности, специализированные административные суды[12]. Такое разделение на закон о работе административных органов, с одной стороны, и закон о судебном процессе – с другой, Грузия и Армения переняли, однако, без введения специальных административных судов[13]. В Грузии для рассмотрения административных споров были созданы специализированные коллегии при обычных судах. В Эстонии существует как закон об административных процедурах, так и закон об административном судопроизводстве. Для первой инстанции были введены административные суды, начиная со второй инстанции административные споры рассматриваются специализированными коллегиальными органами общих судов[14].

В Австрии, Польше, Чехии, Словакии и Венгрии также существуют как закон об административных процедурах, так и закон об административном судопроизводстве, или особые главы в ГПК, несмотря на то, что в двух последних странах нет особых административных судов. Это демонстрирует, что законодатели всех названных стран уделили большое внимание индивидуальной правовой защите гражданина от действий государственных органов власти. Не только процессуальные положения, но и законы о действиях административных органов дают гражданам в руки инструменты для защиты их прав в пользу как можно более полной и своевременной правовой защиты[15].

В России решением публично-правовых споров занимаются как экономические, так и обычные гражданские суды – в зависимости от того, идет ли речь о юридических или физических лицах. Таким образом, соответствующие судебные положения содержат главы, посвященные публично-правовым спорам. Для сравнения: предписания кодекса об административных правонарушениях касаются исключительно санкционирования административных правонарушений. К сожалению, общий закон об административных процедурах существует много лет только в виде законопроекта, которому еще не удалось преодолеть парламентский барьер[16].

В Казахстане в 2000 г. был принят короткий, состоящий из 25 статей, Закон «Об административных процедурах»[17], который, кажется, не играет пока большой роли. В 2003 – 2004 годах для первой инстанции были введены специализированные административные суды, однако в соответствии с сегодняшним распределением судебных компетенций эти суды занимаются главным образом административными правонарушениями и санкциями КоАП. Публично-правовые споры, касающиеся правомерности вмешательства государственных органов в индивидуальные основные права человека с процессуально-правовой точки зрения, регулируются как и в России специальными предписаниями гражданского процессуального кодекса. Единые правила о досудебном обжаловании отсутствуют.

Кыргызская Республика приняла в декабре 2003 г. закон об административных процедурах[18], превосходящий по своему объему (63 статьи) одноименный закон Республики Казахстан. Область применения этого закона ограничивается, однако, признанием, регистрацией или лишением индивидуальных правомочий (ст. 2). В соответствии с этим и определение «административный акт» сужено до решений по установлению, изменению и прекращению или приостановлению прав и обязанностей индивидуального лица или определенного круга лиц (ст. 10.2). В связи с предстоящей реформой административных процедур в странах Центральной Азии следует подробнее коснуться данного закона.

Согласно тексту закона к области его применения в числе прочего относится регистрация, лицензирование, предоставление гражданам, предприятиям и юридическим лицам льгот, предоставление земельных участков, управление государственным имуществом, предоставление кредитов и субсидий, пенсий и привилегий, жилых помещений, выдача официальных документов, имеющих юридическое значение. Действие закона не распространяется на все дела, регулируемые кодексом об административных правонарушениях, вопросы государственной службы и принятия нормативных актов, а также на управление финансами и налогами. Сфера предотвращения грозящей опасности, которая не относится к преследованию правонарушений, также остается не затронутой ввиду узко ограниченной законом области применения. Киргизский закон об административных процедурах действует, таким образом, не для всей публично-правовой административной деятельности органов государственной власти в целом, а только для ее определенных областей и для определенных видов административных решений[19]. Следовательно, строительное право, полицейское право, нормы, регулирующие наведение общественного порядка, дорожное движение, охрану окружающей среды, занятие промыслом, хозяйственно-административное право, социальное право, школьное право – все эти области административной деятельности только тогда подпадают под действие данного закона, когда речь идет о целенаправленном предоставлении или прекращении индивидуальных правомочий.

До такой степени суженная область применения закона наводит на размышления, поскольку многие административные решения, не предоставляющие или не отнимающие правомочия, тем не менее вмешиваются в индивидуальные права гражданина. К подобным решениям относится, например, распоряжение административного органа произвести (либо прекратить) в общественных интересах те или иные действия. Оно необязательно должно основываться на предписаниях кодекса об административных правонарушениях. Кроме того, даже вынесенное с соблюдением всех законов и предписаний распоряжение административного органа может отягощать гражданина в результате допущения произвола или несоразмерности административной меры. И, наконец, существуют решения, дающие преимущество одной стороне и одновременно обременяющие другую, например, соседа или экономического конкурента. Если те считают, что вынесенное административное решение ведет к ущемлению их собственных прав, то они должны иметь возможность оспорить это решение, даже не являясь его адресатами.