Б. Последствия

Исследования в области социальной политики заостряют внимание и на тех последствиях, которые управленческие действия имеют для народа. Одно из их важных направлений стремится дать ответ на вопрос: «Что происходит с тем или иным народом и почему?». Такой интеллектуальный императив зада­ется масштабом и пределами отрасли в целом. Вопрос «Что происходит?» обычно рассматривается с поведенческих и нормативных позиций. Э. Кох, бывший мэр Нью-Йорка, прославился тем, что ходил по улицам города и спрашивал своих избирателей: «Как у меня идут дела?». Тем не менее он не задерживался, чтобы продолжить с ними беседу. Императивность последствий в политичес­кой области нередко ведет к поспешным оценкам. Однако если не проявлять такого чисто прагматического интереса к нормативным вопросам, дать им

оценку будет нелегко из-за недостатка информации о результатах действий правительства и оказываемом ими влиянии.

Необходимость в рассмотрении последствий с особой наглядностью прояв­ляется в исследованиях имевших место расходов на социальные нужды. В 1963 г. Р. Даусон и Дж. Робинсон решили выяснить, почему в разных штатах эти расходы существенно различаются (Dawson, Robinson, 1963). Р. Хофферберт и Д. Сингранелли пересмотрели результаты проведенных Даусоном и Робинсо­ном изысканий и пришли к выводу о том, что при изучении проблемы расхо­дов на социальные нужды политика (если рассматривать ее как межпартий­ную борьбу и одновременно как контроль над законодательными и исполни­тельными органами власти) имеет существенно меньшее значение, чем эко­номика, если последнюю понимать с точки зрения уровня дохода и налогов (гл. 25 наст. изд.).

На базе этих трудов сложились два направления исследований. Первое из них стремилось к совершенствованию моделей расходов на социальные нуж­ды¹³. Специалисты, разрабатывающие эти модели, руководствовались двумя соображениями: опыт изучения деятельности правительства дал им основания полагать, что проводимый политический курс самым тесным образом связан как с благими, так и с пагубными шагами; при этом они исходили из тесной взаимосвязи между волей народа, деятельностью его представителей, избран­ных во властные структуры, и политикой правительства в условиях демокра­тического режима. Они обнаружили, что в действительности политика играет немалую роль, часто представляя собой способ выражения экономических интересов. В частности, совокупные результаты проведенных этими учеными исследований показали следующее: в деполитизированных управленческих струк­турах (таких, как органы городского управления) социальная политика рас­сматривается в отрыве от экономических сил; повышение уровня профессиона­лизма в органах законодательной власти привело к увеличению расходов на социальные нужды; в содержании партийных программ говорится о той соци­альной политике, которую партии намерены проводить, придя к власти; при определении уровня социальных расходов взгляды правой политической оппо­зиции оказались более важными, чем контроль со стороны левых сил; паттерны отношений между представителями различных интересов (в частности, корпо­ративных и либеральных) способствовали установлению уровня расходов на социальные нужды. Таким образом, правительственные субсидии, выделяемые на социальные нужды, представляют собой результат тесно взаимосвязанных между собой политических и экономических процессов и институтов. Вопросы типа «Что важнее — политика или экономика?» искажают природу тех сил, которые оказывают влияние на действия правительства.

Второе направление исследований, отчасти сложившееся на основе интере­са к расходам на социальные нужды, рассматривает вопросы, связанные с происхождением государства всеобщего благоденствия, стремясь найти пат­терны решения правительством задачи достижения сбалансированности рабо­ты, доходов и заботы о семье в современных капиталистических экономичес­ких системах¹⁴. Работа, ведущаяся в этом направлении, не ограничена крат-

¹³ Lineberry, Fowler, 1967; Cameron, 1978; Castles, 1982; Hicks, Swank, 1992; Klingemawi, Hofferbert, Budge, 1994.

¹⁴ Tilly, 1978; Flora, Heidenheimer, 1981; Hage, Hannemaa, Gargan, 1989; Tarrow, 1989; Esping-Andersen, 1990; Nelson, 1990; Skocpol, 1992.

косрочными временными рамками исследований, сконцентрированных на ана­лизе уровня расходов; она в значительной степени представляет собой новые тенденции развития социальной политики, которые определяются более ши­роким кругом проблем, характеризующих отношения между государством и обществом. Если в целом оценивать это направление, то следует отметить, что проведенные в его рамках исследования свидетельствуют о постоянном влия­нии на продолжительность и содержание социальных программ таких факто­ров, как общий уровень экономического благосостояния, определяемый как промышленным, так и другими видами производства; формы землевладения;

расширение избирательных прав и формы борьбы за новые голоса избирате­лей; нейтральность бюрократии; существование левых партий и специфичес­кие особенности их электоральной базы; сила парламентской оппозиции; со­вокупные расходы на существующие начальные школы; характерные для дан­ной культуры представления об общественном положении женщин. Более того, решения о проведении тех или иных социальных программ принимаются в условиях, когда на примере друг друга учатся отдельные страны, провинции и штаты. Тем не менее, в зависимости от того, раньше или позже была заим­ствована та или иная программа, ее параметры могут изменяться (Walker, 1969; Gray, 1973; Eyestone, 1977). Действительно, при сравнении разных стран оказывается, что те, кто стал проводить социальные программы позже, не­редко шли на это, находясь на более низком, уровне экономического разви­тия, чем те, кто проводил их раньше (Collier, Messick, 1975).

Проблема последствий принятых решений, особенно исследование измене­ний и распределения результатов политики правительства, имеет параллели и в других важных областях. Результаты компаративных исследований, прове­денных К. Хендерсоном и С. Поу и К. Тейтом на материалах разных стран, показали, что в демократических государствах происходит значительно мень­ше вопиющих нарушений прав человека, чем в недемократических (Henderson, 1991; Рое, Tate, 1994). Правда, в ряде других вопросов действия демократичес­ких стран не всегда заслуживают одобрения. Так, например, промышленно развитые демократические государства пытаются экспортировать отходы про­изводства, загрязняющие окружающую среду, как путем их прямых продаж, так и за счет поощрения создания экологически вредных предприятий в раз­вивающихся странах, у которых, по образному выражению П. Кругмана и М. Обстфельда, «гораздо больше прав на загрязнение окружающей среды» (Krugman, Obstfeld, 1994, р. 75). Такие страны «с готовностью идут на то, чтобы терпеть серьезное загрязнение окружающей среды в обмен на поставки необхо­димых им товаров». Экономически чистая выгода развивающихся государств при этом достаточно высока, поскольку загрязнение окружающей среды пре­вращается в товар, и в обмен на согласие захоронить вредные отходы можно получить те продукты, в которых это государство испытывает недостаток. Вме­сте с тем Кругман и Обстфельд отмечают, что «с экономической точки зрения это может выглядеть вполне рационально, хотя «экспорт загрязнения окружа­ющей среды из развитых стран» в страны третьего мира с таким же основанием можно рассматривать как в высшей степени аморальное явление».

Аналогичные проблемы распределения мест для захоронения токсичных отходов существуют и в Соединенных Штатах. Эмпирическое социологичес­кое исследование, проведенное Р. Буллардом, показало, в частности, что за­хоронения токсичных отходов чаще всего производились в районах прожива­ния национальных меньшинств (Bullard, 1990; Commission/or racial justice,

1987; Shabecoff, 1993). Большую часть из них обнаружили на Юге, где сочета­ние таких факторов, как напряженная экономическая ситуация, низкая мо­бильность рабочей силы и отсутствие политической организации среди негри­тянского населения в сельских областях, делало афро-американские общины особенно уязвимыми. Священник М. Леджертон, организовавший борьбу жи­телей округа Робсон в штате Северная Каролина против создания там двух свалок промышленных отходов, так писал об этой проблеме: «Здесь применя­ются те же способы создания свалок вредных промышленных отходов, как и по всей стране... Возьмите отсталый сельский округ, добавьте высокий про­цент населения из представителей национальных меньшинств, раздираемых историческими, расовыми и экономическими противоречиями, и вы получи­те самое удобное место для организации крупного захоронения промышлен­ных отходов» (Shabecoff, 1993, р. 240).

Тем не менее, не все исследования последствий принятых решений кон­центрируют внимание на распределении. Некоторые из них посвящены про­блемам поиска оптимальных решений (Borrow, Dryzek, 1987; de Leon, 1988; Kelly, 1988). Так, например, Д. Мазманиан и Д. Морелл рассмотрели целый ряд способов захоронения опасных отходов, включая тот, который был применен в округе Робсон и вызвал столь резкое сопротивление со стороны местных жителей (Maynanian, Morell, 1994). Изучая соответствующую литературу, они пришли к выводу, что захоронение вредных отходов проще всего проводить в том случае, когда информация о производстве на данном предприятии от­крыта и доступна местным жителям. Кроме того, они выяснили, что в данном случае с успехом можно применять переработку вредных производственных отходов, рассматривая ее в качестве одной из коммунальных услуг, затраты на которую гарантированно окупаются, а конкуренция в этой области не допускается. При такой модели — она применяется в Европе — отходы мно­гих производств равномерно размещают во многих местах с тем, чтобы ответ­ственность за их уничтожение лежала на администрации каждого из населен­ных пунктов.