В. Единообразие

Распространенное представление о традиционном социальном управлении и управляемости сводилось к тому, что все граждане должны получать от государства по возможности равные привилегии и нести равное бремя расхо­дов на поддержку государства. Такой подход отчасти служил оправданием при создании крупного централизованного бюрократического аппарата в современ­ных государствах, особенно в европейских государствах всеобщего благоден-

ствия. За счет подготовки сотрудников, исполнения правил и осуществления соответствующего надзора такой аппарат в этих странах был призван следить за соблюдением равенства. Непосредственный контроль в рамках бюрократи­ческих структур, о котором говорилось выше, служил одним из тех средств, которые использовались для достижения единообразия, необходимого для воплощения в жизнь подобной концепции справедливого правления.

Однако некоторые ученые и политики стали подвергать сомнению необхо­димость в единообразии, одновременно выдвигая альтернативные модели прав­ления. В качестве наиболее популярных средств борьбы с недостатками, при­писывавшимися централизации, были признаны децентрализация и ослабле­ние концентрации управленческих функций, а в более широком смысле и государства как такового. Точно так же, как предприятия частного сектора стали дифференцироваться по производственным направлениям после их кон­солидации, имевшей место в 70—80-е годах, государственные учреждения начали дробиться в соответствии с той политикой, которую они проводили, и проблемами, входившими в сферу их компетенции.

Авторы научных публикаций по теории организаций, придерживающие­ся разных точек зрения, доказывали, что достижение централизованного контроля и единообразия невозможно, а потому государственным организа­циям не стоит тратить усилия на погоню за этими химерами (In't Veld, 1993). Вместе с тем специалисты по управлению персоналом вновь заострили вни­мание на известном положении о том, что иерархический контроль способ­ствует процессу отчуждения служащих. Некоторые теоретики даже стали ста­вить под сомнение вопрос о том, следует ли считать равенство и единообразие предоставляемых услуг неотъемлемыми правами граждан и даже желаемым результатом управленческих процессов.

И наконец, что особенно важно, в литературе особенно подчеркивается зависимость результатов проведения в жизнь принятых решений от действий, предпринимаемых бюрократией, что свидетельствует о решающей роли, ко­торую играют государственные организации в разработке и исполнении по­становлений по выделению того или иного вида помощи (Pressman, Wildavsky, 1974). Такое положение нередко приводило к пассивному согласию с мыслью о том, что забота об осуществлении принятых решений должна направлять проведение политического курса «снизу вверх», а не наоборот, одновременно подразумевая, что администрация должна сохранить за собой определяющую роль в управленческих процессах (Under, Peters, 1989). В этих же работах отме­чается, что все политические решения в мире мало чего стоят, если имеющи­еся средства для их проведения в жизнь неэффективны.

Результатом таких изменений в представлениях об управлении стало стрем­ление к большей степени децентрализации и деконцентрации управленческих органов. Некоторые из такого рода мероприятий оказались функциональны­ми, как, например, программы типа «Следующие шаги» в Великобритании и ее аналоги в других странах, где крупные министерства были разделены на многочисленные более мелкие управленческие организации, имеющие, как правило, узкую специализацию (Greer, 1994). Пока эти организации будут стремиться к предоставлению своим клиентам одинаковых услуг на всей тер­ритории страны, клиенты других учреждений могут получать услуги более разнообразного характера. В дальнейшем, если критерий эффективности и критерий равенства придут к очевидным противоречиям друг с другом, первый может оказаться более важным, чем второй.

Более явственно усиление неравенства проявляется при территориальной децентрализации и ослаблении концентрации бюрократии (De Montricher, 1994). Центральные правительства, заметное исключение из числа которых состав­ляет правительство Великобритании, все в большей степени стремятся пере­дать в ведение местных органов власти право решения вопросов о том, кто что будет получать от государственного сектора, причем решения такого ха­рактера должны принимать чиновники низового уровня, работающие в мест­ных органах власти. Отчасти это связано с изложенной выше концепцией передачи полномочий и со стремлением повысить значение служащих низово­го уровня государственных учреждений. Вместе с тем этот подход является признанием того факта, что в обществе, структура которого все в большей степени дифференцируется, одинаковый набор услуг, на равных условиях предоставляемый всем, кто в них нуждается, уже не соответствует возросшим потребностям людей, а наделение низового звена чиновников дополнитель­ными полномочиями могло бы позволить более полно удовлетворять требова­ния клиентов.