Меры, гарантирующие социальное обеспечение

Социальная защищенность граждан в случае утраты здоровья обеспечивается путем установления и реализации правовых, экономических, организационных, медико-социальных и других мер, гарантирующих социальное обеспечение. В число социальных мер входит обязательное социальное страхование, определение потребности гражданина в социальной защите в соответствии с законодательством Российской Федерации. Среди них важным средством соцзащиты является реабилитация и уход за гражданами в случае заболевания, установления временной нетрудоспособности, инвалидности или в иных определенных законодательством Российской Федерации случаях (ст. 8 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ (в ред. от 06.04.2015) " Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" [7] (далее - Закон N 323).

Из ст. 2 Закона N 181 следует, что социальная защита инвалидов - система гарантированных государством экономических, правовых мер и мер социальной поддержки, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества.

К ведению федеральных органов государственной власти в области социальной защиты инвалидов относятся, в частности, определение государственной политики в отношении инвалидов с регулированием порядка и условий предоставления инвалидам единого федерального минимума мер социальной защиты, а также контроль за исполнением законодательства Российской Федерации о социальной защите инвалидов и установление общих принципов организации и осуществления медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов (ст. 4 Закона N 181).

В свою очередь, органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области социальной защиты и социальной поддержки инвалидов имеют право, например, участвовать в реализации государственной политики в отношении инвалидов на территориях субъектов Российской Федерации и при этом принимать законы и иные нормативно-правовые акты в соответствии с федеральными законами (ст. 5 Закона N 181). В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ).

Вышеуказанное правило обязывает надлежащие органы власти субъектов Российской Федерации (в том числе представителей государственной власти г. Москвы) сверять свои нормотворческие намерения с уже изданными актами федерального значения, чтобы не создать противоречий между ними. Если регламентации по каким-либо видам общественных отношений нет, то субъект Российской Федерации имеет возможность заполнить правовой вакуум. Однако при издании федерального акта того же предназначения субъект Российской Федерации должен привести свой акт в соответствие с ним, если обнаружит между ними расхождение.

Возвращаясь к рассматриваемой проблеме, обратим внимание, что ст. 7 Закона N 181 устанавливает, что медико-социальная экспертиза - определение в установленном порядке потребностей освидетельствуемого лица в мерах социальной защиты, включая реабилитацию, на основе оценки ограничений жизнедеятельности, вызванных стойким расстройством функций организма. Медико-социальная экспертиза осуществляется федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы (далее - ФУМСЭ).

На ФУМСЭ возлагаются, в числе иных обязанностей, установление инвалидности, потребности инвалида в различных видах социальной защиты и разработка ИПРИ. Решение учреждения медико-социальной экспертизы является обязательным для исполнения соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также организациями независимо от организационно-правовых форм и форм собственности (ст. 8 Закона N 181).

В ст. 9 Закона N 181 раскрыто содержание понятия " реабилитация инвалида" - система и процесс полного или частичного восстановления способностей инвалидов к бытовой, общественной и профессиональной деятельности. В перечень основных направлений реабилитации инвалидов включены восстановительные медицинские мероприятия, в числе которых находится санаторно-курортное лечение. Оказание квалифицированной медицинской помощи инвалидам осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в рамках программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи (ст. 13 Закона N 181).

Государство гарантирует инвалидам проведение реабилитационных мероприятий, получение технических средств и услуг, предусмотренных федеральным перечнем реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду за счет средств федерального бюджета. Федеральный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду, утверждается Правительством Российской Федерации (ст. 10 Закона N 181). Такой перечень утвержден Распоряжением Правительства РФ от 30.12.2005 N 2347-р[8] (далее – Распоряжение N 2347-р) и в его состав входит санаторно-курортное лечение.

Согласно ст. 11 Закона N 181 под термином " ИПРИ" следует понимать - разработанный на основе решения уполномоченного органа, осуществляющего руководство федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы, комплекс оптимальных для инвалида реабилитационных мероприятий. Этот комплекс включает в себя отдельные виды, формы, объемы, сроки и порядок реализации медицинских, профессиональных и других реабилитационных мер, направленных на восстановление, компенсацию нарушенных или утраченных функций организма, восстановление, компенсацию способностей инвалида к выполнению определенных видов деятельности.

ИПРИ является обязательной для исполнения соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также организациями независимо от организационно-правовых форм и форм собственности (ч. 2 ст. 11 Закона N 181).

Из ч.ч. 3 4 ст. 11 Закона N 181 следует, что ИПРИ обязано содержать реабилитационные мероприятия, предоставляемые инвалиду с освобождением его от их оплаты. Но бесплатно предоставляемые инвалиду технические средства и услуги по реабилитации должны соответствовать федеральному перечню реабилитационных мероприятий. Объем мероприятий, предусматриваемых ИПРИ, не может быть меньше установленного федеральным перечнем реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду.

ИПРИ имеет для инвалида рекомендательный характер, он вправе отказаться от того или иного вида, формы и объема реабилитационных мероприятий, а также от реализации программы в целом. Инвалид вправе самостоятельно решить вопрос об обеспечении себя конкретным техническим средством реабилитации или видом реабилитации. Отказ инвалида (или лица, представляющего его интересы) от ИПРИ в целом или от реализации отдельных ее частей освобождает соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности от ответственности за ее исполнение и не дает инвалиду права на получение компенсации в размере стоимости реабилитационных мероприятий, предоставляемых бесплатно (ч.ч. 5 и 7 ст. 11 Закона N 181).

Напомним, что в федеральном перечне реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду, утвержденных Распоряжением N 2347-р содержится следующее. Во-первых, реабилитационные мероприятия:

1. Восстановительная терапия (включая лекарственное обеспечение при лечении заболевания, ставшего причиной инвалидности).

2. Реконструктивная хирургия (включая лекарственное обеспечение при лечении заболевания, ставшего причиной инвалидности).

3. Санаторно-курортное лечение.

4. Протезирование и ортезирование, предоставление слуховых аппаратов.

5. Обеспечение профессиональной ориентации инвалидов (профессиональное обучение, переобучение, повышение квалификации).

Во-вторых, технические средства реабилитации:

1. Трости опорные и тактильные, костыли, опоры, поручни.

2. Кресла-коляски с ручным приводом (комнатные, прогулочные, активного типа), с электроприводом, малогабаритные.

3. Протезы, в том числе эндопротезы, и ортезы.

4. Ортопедическая обувь.

5. Противопролежневые матрацы и подушки.

6. Приспособления для одевания, раздевания и захвата предметов.

7. Специальная одежда.

8. Специальные устройства для чтения " говорящих книг", для оптической коррекции слабовидения.

9. Собаки-проводники с комплектом снаряжения.

10. Медицинские термометры и тонометры с речевым выходом.

11. Сигнализаторы звука световые и вибрационные.

12. Слуховые аппараты, в том числе с ушными вкладышами индивидуального изготовления.

13. Телевизоры с телетекстом для приема программ со скрытыми субтитрами.

14. Телефонные устройства с текстовым выходом.

15. Голосообразующие аппараты.

16. Специальные средства при нарушениях функций выделения (моче - и калоприемники).

17. Абсорбирующее белье, подгузники.

18. Кресла-стулья с санитарным оснащением.

В-третьих, услуги:

1. Ремонт технических средств реабилитации, включая протезно-ортопедические изделия.

2. Содержание и ветеринарное обслуживание собак-проводников (путем выплаты ежегодной денежной компенсации).

3. Предоставление услуг по сурдопереводу.

В отличие от реабилитационных мероприятий технические средства и услуги, если они предусмотрены ИПРИ, при приобретении их инвалидом за собственный счет, компенсируются в размере стоимости приобретенного средства и (или) оказанной услуги. Но размер компенсации будет не более стоимости технического средства реабилитации и (или) услуги, предоставляемых в порядке, установленном соответствующими статьями Закона N 181. При этом порядок выплаты такой компенсации, включая порядок определения ее размера и порядок информирования граждан о размере указанной компенсации, определен Приказом Минздравсоцразвития РФ от 31.01.2011 N 57н[9] (в ред. от 24.10.2014).

Как мы выше видели, самостоятельно проведенные инвалидом реабилитационные мероприятия не подлежат компенсации, если инвалид отказался от их бесплатного предоставления полностью или в такой их части, как санаторное лечение. Но как мы знаем из раздела о судебной практики данной дипломной работы, что не редко инвалид, не отказавшийся от санаторного лечения, не может воспользоваться им в нужный ему период не по своей вине. Здесь следует учесть также, что инвалид имеет право на получение ЕДВ в размере и порядке, установленных ст. 28.1 Закона N 181 и Приказом Министерства труда и социальной защиты РФ от 22.01.2015 N 35н " Об утверждении порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты отдельным категориям граждан в Российской Федерации" [10] (далее – Приказ N 35н) Причем часть суммы ЕДВ может инвалидом направляться на финансирование предоставления социальных услуг в соответствии с Федеральным законом от 17.07.1999 N 178-ФЗ (в ред. от 21.07.2014) " О государственной социальной помощи" [11] (далее – Закон N 178). Более подробно об этом будет изложено в разделе об ЕДВ.

В связи с вышеизложенной информацией следует обратить внимание на то, что в ч. 6 ст. 11 Закона N 181 предусмотрено следующее. Если предусмотренные ИПРИ услуги не могут быть предоставлены инвалиду, то они, как и услуги, оказанные за счет средств инвалида, должны быть ему компенсированы в размере и порядке, определенном в надлежащим акте, с целью предоставления инвалиду возможности их самостоятельной реализации. Следовательно, если учесть, что санаторное лечение по Закону N 178 является социальной услугой, входящей по Закону N 181 в перечень реабилитационных мероприятий ИПРИ, то справедливо будет отнести его к тем услугам, которые подлежат компенсации, если эта услуга инвалиду не предоставлена не по его вине.

Такой вывод следует из самого факта направления инвалидом части ЕДВ на софинансирование такого вида социальной услуги как санаторное лечение и неполучение её в течение календарного года по вине ФСС РФ или иного госоргана. Этот факт должен порождать следующие правовые последствия. Инвалид в разумный срок января месяца следующего календарного года должен автоматически получить возврат не использованных ФСС РФ по целевому назначению средств, направленных на санаторное лечение. К сожалению инвалидов, этого вида компенсации в проанализированных нормативно-правовых актах мной не обнаружено. Это нужно расценить как правовой пробел, порождающий нанесение инвалиду материального ущерба и получению ФСС РФ (Минфину РФ) неосновательного обогащения. Все эти обстоятельства вынуждают инвалида действовать в порядке, определенном ст.ст. 11 и 12 Гражданского кодекса РФ[12] и гл. 12 Гражданского процессуального кодекса РФ[13].

Дело в том, что в Законе N 178 довольно-таки понятно изложены виды и порядок оказания государственной социальной помощи различным категориям граждан и в том числе инвалидам. Как следует из ст. 6.2 этого Закона в состав предоставляемого инвалидам набора социальных услуг включаются следующие: обеспечение в соответствии со стандартами медицинской помощи по рецептам врача (фельдшера) необходимыми лекарственными препаратами, изделиями медицинского назначения, а также предоставление при наличии медицинских показаний путевки на санаторно-курортное лечение, осуществляемое в целях профилактики основных заболеваний. При этом инвалидам положен бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте к месту лечения и обратно.

Как указано в ч. 3 ст. 6.2 Закона N 178 длительность санаторно-курортного лечения в рамках предоставляемого гражданам набора социальных услуг в санаторно-курортном учреждении составляет 18 дней, для детей-инвалидов - 21 день, а для инвалидов с заболеваниями и последствиями травм спинного и головного мозга - от 24 до 42 дней.

Из ст. 6.3 Закон N 178 следует, что периодом предоставления гражданам социальных услуг является календарный год. В случае если гражданин в течение календарного года приобрел право на получение социальных услуг, периодом предоставления ему социальных услуг является период с даты приобретения гражданином права на получение социальных услуг до 31 декабря текущего года.

Учет права граждан на получение социальных услуг, указанных в ст. 6.2 Закона N 178, осуществляется по месту жительства гражданина с даты установления ему в соответствии с законодательством Российской Федерации ЕДВ. Гражданин, имеющий право на получение социальных услуг в соответствии с настоящим Федеральным законом, может отказаться от их получения, обратившись с заявлением в территориальный орган Пенсионного фонда Российской Федерации, осуществляющий ему ЕДВ. Заявление о возобновлении предоставления набора социальных услуг (социальной услуги) подается до 1 октября текущего года на период с 1 января года, следующего за годом подачи заявления (ч.ч. 1, 3 и 4 ст. 6.3 Закона N 178).

В целях обеспечения реализации прав граждан на получение ЕДВ, социальных услуг, социальных доплат к пенсии, а также для обеспечения качественного и эффективного расходования средств, направляемых на ЕДВ и предоставление социальных услуг, осуществляется ведение Федерального регистра лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи (ст. 6.4 Закона N 178).

Завершая эту часть данной дипломной работы необходимо отметить, что на основании ст. 40 Закона N 323 санаторно-курортное лечение включает в себя медицинскую помощь, осуществляемую медицинскими организациями (санаторно-курортными организациями) в профилактических, лечебных и реабилитационных целях на основе использования природных лечебных ресурсов в условиях пребывания в лечебно-оздоровительных местностях и на курортах. Санаторно-курортное лечение направлено на:

1) активацию защитно-приспособительных реакций организма в целях профилактики заболеваний, оздоровления;

2) восстановление и (или) компенсацию функций организма, нарушенных вследствие травм, операций и хронических заболеваний, уменьшение количества обострений, удлинение периода ремиссии, замедление развития заболеваний и предупреждение инвалидности в качестве одного из этапов медицинской реабилитации.

Порядок организации медицинской реабилитации и санаторно-курортного лечения, перечень медицинских показаний и противопоказаний для медицинской реабилитации и санаторно-курортного лечения утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (в настоящее время это Министерство здравоохранения РФ).

Здесь необходимо сделать важную оговорку к данной части данной дипломной работы. При проведении анализа действующих федеральных законов и подзаконных актов, касающихся рассматриваемой темы, было обработано свыше ста нормативных актов, регулирующих затронутые в данной дипломной работе проблемы. Как правило, все обнаруженные акты созданы Минздравсоцразвития РФ, его федеральными службами в сфере здравоохранения и социального развития, ФСС РФ, ФОМС РФ, ПФ РФ и другими ведомствами. Однако в тексте данной дипломной работы отражена лишь та малая часть из них, которая является основой для всех иных изданных актов, содержащих на них ссылки[14].

Из ст. 11 Закона N 181 и Приказа Минздравсоцразвития РФ от 04.08.2008 N 379н (в ред. от 03.06.2013) " Об утверждении форм индивидуальной программы реабилитации инвалида, индивидуальной программы реабилитации ребенка-инвалида, выдаваемых федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы, порядка их разработки и реализации" [15] (далее - Приказ N 379н), ясно следующее – единственный в России орган, в компетенцию которого входит оценка различных патологий состояния здоровья граждан и признание их инвалидами, это ФУМСЭ[16]. Только бюро ФУМСЭ, входящие в его структуру, вправе устанавливать комплекс оптимальных для инвалида реабилитационных мероприятий, включающий в себя порядок реализации медицинских и других реабилитационных мер, направленных на восстановление и компенсацию нарушенных или утраченных функций организма.

Как следует из пп. " б" п. 5 Порядка организации и деятельности ФУМСЭ, утвержденного Приказом Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации от 11.10.2012 N 310н (далее - Приказ N 310н)[17] бюро ФУМСЭ разрабатывает ИПРИ, в том числе определяет виды, формы, сроки и объемы мероприятий по медицинской, социальной и профессиональной реабилитации, исключая из них, например, такое мероприятие медицинской реабилитации инвалида как санаторно-курортное лечение. В п. 9 этого Порядка установлено, что решения бюро ФУМСЭ, а с ним и ИПРИ, не отмененные или не измененные экспертным составом главного бюро либо в судебном порядке являются обязательными для исполнения соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также организациями независимо от организационно-правовой формы и формы собственности. Это же правило распространяется на решения экспертного состава главного бюро, не отмененные или не измененные экспертным составом Федерального бюро либо в судебном порядке, а также на решения экспертного состава Федерального бюро, не отмененные или не измененные в судебном порядке.

При этом следует учесть, что в Федеральном регистре лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, который ведет ПФ РФ и его территориальные органы, содержаться сведения в каком объеме получает льготы каждый инвалид. Территориальные органы ПФ РФ в городах (районах) осуществляют по месту жительства граждан учет их права на получение социальных услуг с даты установления гражданам ЕДВ и на получение федеральной социальной доплаты к пенсии с даты установления этой доплаты.

Кроме того, следует не забывать, что в настоящее время действует Указ Президента РФ от 02.10.1992 N 1157 (в ред. от 01.07.2014) " О дополнительных мерах государственной поддержки инвалидов" [18] (далее – Указ N 1157), в котором содержится ряд льгот, не вошедших в Закон N 181, а именно:

- инвалиды I и II групп обслуживаются вне очереди на предприятиях торговли, общественного питания, службы быта, связи, жилищно-коммунального хозяйства, в учреждениях здравоохранения, образования, культуры, в юридических службах и других организациях, обслуживающих население, а также пользуются правом внеочередного приема руководителями и другими должностными лицами предприятий, учреждений и организаций;

- дети-инвалиды и дети, один из родителей которых является инвалидом, обеспечиваются местами в детских дошкольных, лечебно-профилактических и оздоровительных учреждениях в первоочередном порядке;

- инвалидам I и II групп при наличии технической возможности установка телефона осуществляется вне очереди;

- сбор, оформление и предоставление документов и материалов, необходимых для реализации инвалидами прав и льгот, установленных законодательством, возлагается на органы государственного управления, местную администрацию, предприятия, организации и учреждения.

В п. 4 этого Указа N 1157 правительствам республик в составе Российской Федерации, органам исполнительной власти краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга рекомендовано проделать следующее:

разработать региональные целевые программы, направленные на решение проблем инвалидности и инвалидов;

оказывать помощь малообеспеченным инвалидам в жилищно-бытовом устройстве и приобретении товаров длительного пользования;

решить совместно с государственными предприятиями, относящимися к основной деятельности Министерства связи Российской Федерации, вопрос о льготном тарифе на установку телефона и пользование местной телефонной связью для инвалидов I и II групп;

принять меры, способствующие развитию и расширению предоставления предприятиями торговли, общественного питания, службы быта, связи, жилищно-коммунального хозяйства, учреждениями здравоохранения, образования, культуры, юридическими службами и другими организациями, обслуживающими население, услуг на дому инвалидам, нуждающимся в постороннем уходе;

установить льготы по оплате содержания детей в дошкольных организациях, один из родителей которых является инвалидом I или II группы;

при предоставлении инвалидам жилья учитывать их состояние здоровья и связанное с ним желание о приближении места жительства к месту работы, лечебно-профилактическим учреждениям, остановкам общественного транспорта или другим объектам инфраструктуры;

открывать отдельные счета для целевого сбора и расходования средств на организацию и оплату питания малообеспеченных инвалидов, оказание им материальной помощи и другие мероприятия по поддержке инвалидов;

вести систематический учет инвалидов, наиболее нуждающихся в государственной поддержке, и своевременно принимать меры по ее оказанию;

создавать благоприятные условия для деятельности общественных объединений инвалидов и организаций, представляющих их интересы.

К настоящему моменту многое из запланированного в данном Указе N 1157 уже сделано, но остается ряд нерешенных государственными органами власти задач, порождающих проблемы для инвалидов, которые будут показаны в данной дипломной работы.