Значение табели о рангах

Появление подобного документа существенно изменило государственное устройство. Старорусские чины не были упразднены, но прекратили жаловаться, что означало окончательное удаление современной России от порядком Московской Руси.

Наиболее заметные изменения произошли среди дворян. С новым документом первостепенное значение в положении дворянина стала иметь личная выслуга, а не родословная или выслуги отца и рода в целом, что также значительно меняло старый, принятый еще со времен Киевской Руси, уклад жизни. Начали появляться новые дворяне, что привело к расколу дворянства наличное и потомственное, причем каждый из новоявленных классов имел свои преимущества.

Также произошло окончательное разделение службы на военную, гражданскую и придворную.

Новый табель и, соответственно, новый порядок продвижения по службе и получения титулов (не родовой или сословный) давал возможность даже бедным молодым людям из низших сословий заработать хорошее место и пробиться в более высокие сословия.

На сегодняшний день в современной России существует аналогичный документ, описывающий должности военной службы.

4. После революции 1917 г. в результате ломки старой государственной машины была упразднена и российская государственная служба, которая складывалась в течение нескольких столетий. Это было связано прежде всего с идеями быстрого отмирания государства, слома старого государственного аппарата и упразднения всякого чиновничества. Целям построения новой общественной системы, обеспечения диктатуры пролетариата служило создание государства нового типа, коренным образом отличавшегося от прежнего. Были образованы новые структуры государственного аппарата, в них стали работать новые люди, в основном представители победившего пролетариата, не имевшие порой достаточных знаний и практических навыков в области государственной службы. Изменение кадрового состава государственных органов привело к снижению результативности их работы на начальном этапе. В связи с этим позитивное значение имело решение руководителей государства привлечь на государственную службу специалистов из числа опытных чиновников, работавших в старом государственном аппарате и лояльно относящихся к новой власти.

В Советском государстве были упразднены все сословные звания и гражданские чины, сотрудники советских органов государственной власти и управления были приравнены ко всем другим работникам учреждений, предприятий и организаций, находившихся в собственности государства. На служащих органов советской власти, так же как на всех работающих, распространялось трудовое законодательство.

Наряду с новой государственной службой возникла и партийная служба, которая по отношению к государственной играла главную, ведущую роль, обеспечивая руководящее положение в обществе одной политической партии. Государственная служба была как бы «тенью» партийной службы, дублировала работу партийного аппарата. Она рассматривалась как объект, посредством которого партия реализовывала свои решения. Это и обусловило тенденцию к значительному отставанию государственной службы как в области кадрового обеспечения, так и в сфере нормативно-правового регулирования ее деятельности

Особенностью государственной службы советского периода было то, что к государственным служащим помимо лиц, работавших в органах государственной власти и управления, относили научно-педагогические кадры, а также управленческий персонал, специалистов и инженерно-технических работников, занятых в различных отраслях народного хозяйства, врачей и др. В этих условиях невозможно было установить четкие критерии государственной службы, затруднялся поиск путей ее развития и совершенствования. Другой особенностью государственной службы советского периода являлась обязательная приверженность служащих коммунистической идеологии.

После октябрьского переворота 1917 года система должностей и чинов была заменена партийно-государственной номенклатурой, просуществовавшей весь советский период. Ввиду отсутствия строгой нормативно-правовой основы вопросы продвижения по службе решались по усмотрению руководства. Некоторые общие условия поступления на государственную службу содержались во Временных правилах о работе в государственных учреждениях и предприятиях (Декрет СНК РСФСР от 21 декабря 1922 г), которые действовали на территории всего Союза ССР вплоть до 1991 г. Результатом этого, несмотря на существовавшую установку подбора и расстановки кадров на основе политических, деловых и личных качеств, было отсутствие необходимой специализации и профессионализма в деятельности государственных служащих, особенно на низших и средних уровнях государственного управления. Последствия такого подхода ощущаются и сейчас.

В основу государственной службы СССР был положен принцип номенклатуры должностей. Он означал, что все должности государственных служащих делились по признаку старшинства на ряд групп (номенклатур), комплектование каждой из которых поручалось определенному органу или должностному лицу. Существовал также перечень должностей (номенклатур), кандидатуры на которые утверждались соответствующими партийными органами - от номенклатуры Политбюро до номенклатуры райкома. Тем самым, в частности, проявлялись важнейшие особенности советской государственной службы - партийность и политическая ангажированность.

Высшие, центральные, местные органы государственного управления строились и работали на основе отдельных нормативных актов – положений, утвержденных ЦИК СССР и ВЦИК РСФСР (для России). На основе ст. 126 Конституции СССР 1936 г. утвердилась официальная практика совместных решений государственных и партийных органов на всех этапах управления. Партия консолидировала властные и управленческие структуры. Все больше и больше государственных решений принималось совместно с партийными органами, партийные решения приобретали фактически характер нормативных актов, воспринимались государственными органами как обязательные для них.

Постановлением Государственного Комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы от 9 сентября 1967 г. была утверждена «Единая номенклатура должностей служащих». В ней был впервые закреплен перечень должностей служащих, занятых в отраслях народного хозяйства и органах хозяйственного и государственного управления. С учетом характера труда их разделили на три группы: руководители, специалисты и технические исполнители, которые были исходными при составлении штатных расписаний. Подробно регламентировался порядок возникновения, изменения и прекращения служебных отношений (прохождения службы) в отдельных государственных системах. Правительство утверждало общее положение о министерствах, положения об отдельных министерствах и ведомствах, о специфических службах и отдельных должностных лицах. В ряде ведомств для определенной части государственных служащих были установлены персональные чины, звания, ранги.

Во всех советских Конституциях – 1924, 1936, 1977 гг. – закреплялись некоторые общие обязанности государственных служащих: соблюдение закона, служебной дисциплины, уважение личности граждан, охрана и укрепление социалистической собственности и др. Собственно правовая база института государственной службы к 1991 г., т е. на момент распада СССР, представляла собой некодифицированную совокупность подзаконных актов, многие из которых устарели или противоречили друг другу. В основном это были акты исполнительной власти – постановления Правительства СССР и ведомственные акты. При советской власти так и не было принято специального закона о государственной службе, детально регламентировалась лишь служба в армии и органах МВД.

Особое внимание в нормативных правовых актах различного уровня уделялось установлению ответственности государственных служащих. Так, в уголовных кодексах союзных республик имелась глава «Должностные преступления» Кроме того, предусматривались дополнительные меры наказания в виде запрещения занятия определенных должностей или занятия определенной деятельностью, лишение воинских, специальных и почетных званий, орденов и медалей. Для некоторых специфических категорий государственных служащих предусматривались дополнительные составы преступлений, например, воинские преступления для военнослужащих

Дисциплинарная ответственность государственных служащих была установлена постановлением ЦИК и СНК СССР от 13 октября 1929 г. «Об основах дисциплинарного законодательства СССР и союзных республик». В нем устанавливались три вида дисциплинарной ответственности государственных служащих:

- в порядке подчиненности;

- в порядке, установленном дисциплинарными уставами и положениями о прохождении службы;

- в порядке, установленном правилами внутреннего трудового распорядка.

Дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности подлежали государственные служащие, занимающие должности, указанные перечнях № 1 и 2 Приложения к Указу Президиума Верховного Совета СССР 1974 г. «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения трудовых споров». Материальная ответственность государственных служащих осуществлялась на основе норм КЗоТ республик и «Положения о материальной ответственности рабочих и служащих за ущерб, причиненный предприятию, учреждению, организации», утвержденного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 13 июля 1976 г. Меры поощрения государственных служащих были разнообразными – от объявления благодарности до награждения орденами и медалями, присуждения почетных званий и государственных премий.

Во взглядах на государство и управление возобладал этатизм (приоритет государственного над личным); усиливалось вмешательство государства в экономическую, социальную и духовную жизнь граждан, а значение институтов гражданского общества постепенно ограничивалось, они подпадали под контроль государства.

Основными недочетами, которые делали советскую службу неадекватной выполнению задач по управлению государством, можно считать отсутствие должной специализации, профессионализма и служебной четкости в деятельности государственных служащих, слабость нормативно-методической базы государственной службы.

Вместе с распадом Советского Союза была демонтирована и его партийно-государственная машина. Правда, при этом разрушили лишь ее часть - партийную надстройку, а советский аппарат остался почти в том же виде, что и прежде. Принцип номенклатуры, как одна из основ организации государственной службы, также был сохранен при принятии Конституции Российской Федерации. Сохранение принципа номенклатуры оправдывалось тем, что его применение обусловливает зависимость государственных служащих от органов или должностных лиц, которыми они назначаются на должности и освобождаются от должностей.

5.

Работа над правовым оформлением института государственной службы началась в конце 80-х годов, но распад СССР приостановил ее. К решению данной проблемы вернулись уже в эпоху новой России.

В декабре 1993 года, сразу после принятия Конституции, Указом Президента Российской Федерации было утверждено «Положение о федеральной государственной службе Российской Федерации», раскрывающее общие понятия и конституционные принципы построения государственной службы. По целому ряду существенных направлений принимаются решения, напрямую связанные с возрастающей ролью гражданского общества, его взаимодействием с институтами государства.

В реформе системы государственной службы Российской Федерации можно выделить несколько этапов.

Первый этап характеризовался отказом от советской партийно-номенклатурной системы, созданием новых кадровых служб и учебно-научных учреждений. Были созданы: Главное управление по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве Российской Федерации (Росглавкадры), РАГС – Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации, появились первые институты и факультеты университетов, в которых начали готовить студентов по специальности «Государственное и муниципальное управление». Была заложена нормативная правовая база государственной службы Российской Федерации.

В июле 1995 года принят Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации». В том же 1995 году Указом Президента Российской Федерации был утвержден Реестр федеральных государственных должностей Российской Федерации. Одновременно принимались законодательные и иные нормативные правовые акты, регламентирующие государственную службу субъектов Российской Федерации.

Второй этап (1997 г. – осень 1999 г.). В этот период Администрацией Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина была подготовлена Концепция административной реформы (основные положения которой были озвучены в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию весной 1998 г.). В этом документе впервые были проанализированы системные недостатки существующей государственной службы, и представлен замысел реформы – повысить профессионализм государственной службы и эффективность взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества.

Третий этап (зима 1999 г. – 2002 г.). Одним из значимых решений было утверждение в августе 2001 года Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации. Концепция реформы государственного управления Российской Федерации была подготовлена в качестве составной части предвыборной программы В.В. Путина как кандидата в Президенты Российской Федерации. В рамках этой Концепции была обоснована необходимость преобразования государственной службы и рассмотрен приоритетный вариант её реформирования.

Четвертый этап (ноябрь 2002 г. - 2007 г.). В 2002 году была принята Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)», реализация которой осуществлялась в 2003—2005 годы. Позже срок действия программы был продлен до 2007 года. Ко времени завершения программы был детально проанализирован отечественный и международный опыт, проведены пилотные исследования, созданы экспертные команды в ряде регионов. Все это стало необходимой базой для реализации концепции реформ и тех целей, которые обозначены в программе реформирования государственной службы. Большое значение имеют эксперименты и пилотные проекты, выполненные в 2004 году. В рамках этих экспериментов на региональном уровне (в органах администраций субъектов Федерации и в ряде территориальных органов федеральных ведомств) проводилось апробирование должностных регламентов, служебных контрактов, систем оценки деятельности государственных служащих и оплаты их труда.

В 2003 и 2004 годах были приняты федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» «О государственной гражданской службе Российской Федерации», которые заложили основы становления государственной гражданской службы как института профессиональной деятельности. В ходе их подготовки был учтен опыт зарубежных государств по созданию системы государственной службы.

Опыт осуществления мероприятий федеральной программы " Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)", выявил сложность и комплексный характер проблем реформирования государственной службы, необходимость постановки целей и задач следующего этапа реформирования и развития государственной службы.

6. Государственная служба Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан Россий­ской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

- Российской Федерации;

- федеральных органов государственной власти, иных фе­деральных государственных органов;

- субъектов Российской Федерации;

- органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

- лиц, замещающих должности, устанавливаемые Консти­туцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий феде­ральных государственных органов;

- лиц, замещающих должности, устанавливаемые консти­туциями, уставами, законами субъектов Российской Фе­дерации для непосредственного исполнения полномо­чий государственных органов субъектов Российской Фе­дерации.

Система государственной службы включает в себя сле­дующие виды государственной службы:

- государственная гражданская служба;

- военная служба;

- правоохранительная служба.

Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и госу­дарственную гражданскую службу субъекта Российской Фе­дерации.

Военная и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.

Федеральный государственный служащий - гражда­нин, осуществляющий профессиональную служебную дея­тельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета.

На государственную службу по контракту вправе посту­пать граждане, владеющие государственным языком Россий­ской Федерации и достигшие возраста, установленного феде­ральным законом о виде государственной службы для прохо­ждения государственной службы данного вида

7. Соотношение государственной и муниципальной службы

В городе Москве действуют закон города Москвы " О государственной службе города Москвы" от 29 октября 1997 г. N 43 и закон города Москвы " О муниципальной службе в районах города Москвы" от 21 октября 1998 г. N 24, отражающие, на мой взгляд, недостаточную концептуальную завершенность и научную точность в понимании государственной службы: субъект Российской Федерации не является суверенным образованием (п.1 ст. 4 Конституции РФ 1993 г.) и потому не может именовать свою службу государственной. Заметим: службе города Москвы, а не о государственной службе Российской Федерации в городе Москва, на территории Москвы. Теоретически это неверно, ибо в государстве не может быть двух суверенов, а практически направлено на дальнейшее расчленение Российского государства на удельные княжества вместо экономической и политической интеграции, диктуемой закономерностями экономического развития. Точно так же и муниципальная служба характеризуется настолько же властным содержанием, насколько таковым обладает и государственная служба в Российской Федерации в целом.

Муниципальная служба - профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий органов местного самоуправления. Она осуществляется муниципальными служащими, которыми являются лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления. Федеральным законом N 154-ФЗ 1995 г. " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривается, в частности, что до принятия соответствующего федерального закона на муниципальных служащих распространяются ограничения, установленные федеральным законодательством для государственных служащих. В настоящее время действует Федеральный закон РФ N 8-ФЗ 1998 г. " Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", в котором муниципальная служба определяется как профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.

После установления факта, что государственные служащие - это интеллигенция, что их появление является проявлением разделения труда в прогрессивном обществе, что их функционирование - историческая неизбежность, а их функцией является властная координация всех остальных членов общества в их разделении труда в данном государстве, после этого надо определить место местного самоуправления в общем механизме государства. Совершенно очевидно, что местное самоуправление завязано в общей системе аппарата государства, выполняет те же функции, что и центральный аппарат, только на местном уровне, Отсюда делаем вывод, что служба в органах местного управления не может быть ничем иным, кроме как государственной властной деятельностью, а следовательно разновидностью государственной службы.
Для Российской Федерации актуальной является проблема отнесения к государственной службе деятельности органов местного самоуправления. Относительно легко решить эту проблемы или через приведенный выше путь исторических закономерностей возникновения и функций государственной службы, а иначе эту проблему можно относительно легко решить через решение вопроса об ответственности государственных служащих. Так как именно в вопросе их ответственности перед населением и реализуются представления граждан о власти, и определяются пределы и законность властных полномочий государственных служащих. По действующему " демократическому" законодательству РФ муниципальная служба не относится к государственной службе. Это обстоятельство я рассматриваю не иначе как попытку государственных властей избежать ответственности за ненормальное положение дел в стране. Примечательно как определяются субъекты ответственности в Акте об административных трибуналах Индии 1985 г.[2]: " Акт принимается для регламентации порядка судебного разбирательства и вынесения решений административными трибуналами по спорам и жалобам, вытекающим из отношений, связанных с вступлением на должность и деятельностью лиц, назначенных на государственную службу и замещающих должности, связанные с осуществлением дел федерации, штата, местной или иной власти в пределах территории Индии или любого учреждения или общества, находящихся под контролем Правительства во исполнение Конституции, а также в отношении вопросов, связанных с вышеизложенным или непредвиденных по этому поводу". То есть здесь проводится широкое толкование государственной службы, без её внутренних разновидностей, в соответствии с которым всё, за что отвечает Правительство, отвечает понятию ответственности должностных лиц государства как государственных служащих. Наоборот, в противоречие с российским законодательством, из-под действия акта исключается ряд должностных лиц (армии, судов... - п.2 Акта), а не искусственно сужается сфера распространения ответственности государственных должностных лиц на категории лиц, работающих в местном самоуправлении. То есть сам акт расширительно распространяется на всех лиц, которые претендуют выступить от имени государства, с властными полномочиями по отношению к другим себе подобным. Это правильно. В Акт Индии включаются не только лица организаций, находящихся под контролем Правительства Индии, но и лица, оказавшиеся в иных непредвиденных ситуациях, за которые Правительство отвечает как суверен, носитель верховной власти на территории своего государства. Это единственно правильно. В укор российским законодателям.

Центросоюз, как разветвленная и устоявшаяся система организаций приводится в данной схеме для примера, таким примерно статусом для целей данной схемы могли бы стать и учреждения Центрального банка России, Академии наук и учреждения ряда других органов власти в Российской Федерации.

В представленной схеме отношения власти и подчинения естественно видны в связях вертикали власти между федеральными органами Российской Федерации на уровне Федерации, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и дальше вплоть до цели существования административного аппарата (управления населением), - между органами федеральной исполнительной власти на местах и гражданами. Подобной вертикали мы не видим в левой части схемы, в которой отражено современное состояние статуса субъектов Российской Федерации: вертикаль власти прерывается на уровне между федеральными органами исполнительной власти и центральными органами власти субъекта Российской Федерации, второй раз эти связи прерываются на уровне между органами власти местного самоуправления и населением. В последнем случае они прерываются в силу объявленного в Конституции РФ 1993 года негосударственного характера органов местного самоуправления. Реальность не соответствует Конституции и потому противоправна, или же Конституция не соответствует реалиям жизни. Дело не только в том, что фактически органы местного самоуправления действуют на основании " делегирования" им функций государственных органов, дело в том, что харак И федеральная, и муниципальная - это одна и та же служба, государственная. Только ее разновидности. Во Франции местная служба является государственной службой[4]. В Великобритании государственная служба имеет несколько разновидностей: гражданская, военная, местная, полицейская, дипломатическая, но все это государственная служба. Все они выполняют функции регулирования общественных интересов в классовом государстве. Цель классового расслоения общества в Российской Федерации вместо коммунистического равноправия в СССР провозглашена в ельцинский период: создать средний класс в бесклассовом коммунистическом обществе времен СССР. При этом законодательство антикоммунистического государства даже под лозунгами буржуазной демократии теоретически не должно было бы допускать переименования государственных форм организации общества в негосударственные. Здесь видна концептуальная двусмысленность Конституции РФ 1993 года.

Однако, надо отметить, что нерешенность этого теоретического, концептуального вопроса о понятии государства и соотношении его организации с коммунистическим внегосударственным самоуправлением народа являются до сих пор предметом борьбы, по сути за государственность. Показателем нерешенности вопроса в теории, который не может быть решен судебным методом, является запрос Государственной Думы Федерального Собрания РФ[5] в Конституционный Суд РФ " О соответствии Конституции РФ законов Курской области " О внесении изменений и дополнений в Устав (основной закон) Курской области" и " Об отмене закона Курской области от 15 августа 1996 года " О муниципальных образованиях Курской области". В запросе Дума выступает против термина " государственные органы исполнительной власти" в применении, в частности, к районным органам власти.

8. Систему правовых источников государственной службы в соответствии с действующим законодательством составляют нормативные договоры и нормативные правовые акты, регламентирующие государственно-служебные отношения и содержащие государственно-правовые нормы. Можно выделить два уровня правового регулирования государственно-служебных отношений в Российской Федерации:

• федеральный,
• региональный.

Система правовых источников состоит из следующих групп: