Узагальнена характеристика адміністративного законодавства зарубіжних країн

У вітчизняній адміністративно-правовій доктрині адміністративному законодавству зарубіжних країн увага приділяється, однак або із зосередженням її на окремих інститутах, або ж із акцентом на певну групу держав. Узагальнених досліджень майже немає. Спираючись на досягнення у висвітленні відповідного питання С.В. Ківалова та Л.Р. Біли-Тіунової, можна умовно виділити 2 групи (в деяких роботах російських вчених-адміністративістів виділяється 3) зарубіжних держав із притаманними їх адміністративному праву специфічними ознаками. Так, мову варто вести про існування адміністративного права:

а) держав континентальної правової системи (щоправда, із виокремленням кількох специфічних внутрішніх складових);

б) держав англосаксонської (англо-американської) правової системи.

Погоджуючись із запропонованим варіантом поділу, не варто забувати і про адміністративне право КНР, Японії та інших держав, які відрізняються від вищезазначених систем права, й тим самим створюються передумови для виділення й інших груп.

Розмежування 2 вищезазначених груп здійснюється з використанням 5 основних критеріїв. Так:

а) залежно від основної мети адміністративного права виділяються:

- континентальна - захист особи від неправомірних дій адміністрації, забезпечення ефективної діяльності публічної адміністрації, участь суспільства у прийнятті адміністративних рішень;

- англосаксонська - захист інтересів приватних осіб від сваволі з боку адміністрації;

б) за предметом правового регулювання виділяються:

- континентальна - всі питання публічного управління (створення, структура, функціонування, організація діяльності адміністративних органів та установ, адміністративні акти, адміністративні процедури, контроль за адміністрацією, організація адміністративних судів та адміністративне судочинство);

- англосаксонська - перелік питань чітко не визначений і сприймається у різних країнах по-різному. Наприклад, у США - адміністративна нормотворчість, адміністративна квазісудова діяльність, контроль судів за адміністративними установами; у Великобританії - діяльність виконавчої влади і контроль (насамперед судовий) за нею.

Для країн континентальної правової системи притаманною є чітка визначеність предмету і єдиний підхід до його розуміння, в англосаксонській правовій системі така єдність і чітка визначеність відсутні, наслідком чого є розмаїття підходів до розуміння предмету адміністративного права у різних країнах;

в) залежно від системи адміністративного права виділяються:

- континентальна - єдність Загальної (основні інститути, принципи, а також соціальне, шляхове, муніципальне, поліцейське, будівельне та інші галузі права) та Особливої частин (управління в окремих сферах суспільних відносин);

- англосаксонська - за відсутності поділу на Загальну та Особливу частини спостерігається поділ на підгалузі;

г) залежно від норм права виділяються:

- континентальна - об'єднуються матеріальні і процесуальні норми;

- англосаксонська - перевага віддається процесуальним і процедурним нормам, саме тому відповідна частина вважається основною у змісті адміністративного права;

д) залежно від джерел адміністративного права виділяються:

- континентальна - наявність розмаїття джерел із чіткою ієрархією;

- англосаксонська - ієрархія джерел відсутня, кожне джерело регулює свою сферу суспільних відносин.

Певні уточнення можна зробити на підставі робіт A.M. Школика, присвячених проблематиці порівняльного адміністративного права. Так, зокрема, щодо предмету адміністративного права, у країнах англосаксонської (англо-американської) правової системи притаманним є превалювання таких особливостей: а) практичної спрямованості регулювання; б) забезпечення адміністративно-правовими нормами зовнішніх відносин між публічною адміністрацією та приватною особою; в) домінування адміністративно-процесуальних норм (з якими, у переважній більшості, і здійснюється асоціювання адміністративного права); г) основним призначенням адміністративного права вважається захист інтересів приватних осіб від можливих та реальних зловживань з боку публічної адміністрації. Для країн континентальної правової системи притаманним є зосередження уваги на сукупності 2 груп суспільних відносин як предмету адміністративного права - внутрішніх - організаційних відносин публічної адміністрації (система органів публічної адміністрації, їх взаємовідносини, внутрішня структура, правовий статус) та зовнішніх - відносин публічної адміністрації з приватними особами.

Джерельна база адміністративного права зарубіжних країн, хоча й із певною специфікою окремих правових систем, характеризується домінуванням особливостей, притаманних всім зарубіжним країнам, а саме: а) множинністю та розмаїттям джерел адміністративного права; б) відсутністю загальних кодифікованих актів за можливого існування кодифікаційних актів щодо окремих адміністративно-правових інститутів; в) значним обсягом та великою роллю у правовому регулювання підзаконних актів.

Публічна служба у зарубіжних країнах традиційно розглядається як вид діяльності осіб, які працюють в публічному секторі й покликані задовольняти публічні інтереси. Узагальнюючи чинні нормативні засади публічної служби, A.M. Школик вважає, що можливим є класифікаційний поділ службовців з використанням певних критеріїв: а) за територіальною належністю до публічного органу - на службовців центральних та місцевих публічних органів; б) за публічно-правовим статусом суб'єкта публічної адміністрації - на державних та муніципальних службовців; в) за сферою функціонування публічної служби - на службовців поліцейської, військової, дипломатичної та інших видів спеціалізованої служби; г) за змістом правового статусу - на функціонерів та нефункціонерів; д) за характером функцій - на адміністративні, виконавчі, професійні та допоміжно-технічні групи (категорії); е) щодо політичної діяльності - на виборних політиків, патронатних службовців та адміністративних службовців.

Системи публічної служби, у свою чергу, також умовно поділяються: а) за способом набору та просування по публічній службі - на систему кар'єри (Франція, Німеччина тощо) та систему посад (Великобританія тощо), комбіновану систему (деякі країни - члени ЄС); б) за впливом політичних факторів на зайняття посад - на систему заслуг і систему " здобичі".

Спільними для багатьох зарубіжних країн є такі умови вступу на публічну службу: громадянство держави (за можливих винятків), повна дієздатність особи, володіння державною мовою (мовами), віковий ценз, повна освіта, відсутність судимості, фізична (медична) придатність (стан здоров'я), дотримання військового законодавства (для чоловіків), досвід роботи, проходження підготовки, стажування тощо. Домінуючими способами вступу є конкурс, призначення (як правило, щодо патронатних службовців, допоміжного персоналу тощо). Просування по службі відбувається за званнями (рангами, чинами), за посадами тощо. Припинення відносин публічної служби відбувається: у зв'язку з настанням об'єктивних причин (обставин), з ініціативи органу публічної адміністрації, з ініціативи публічного службовця. Серед загальних обов'язків виділяють: добросовісне виконання обов'язків, лояльність до держави, ефективність використання наданого майна та коштів, збереження державної та службової таємниці, підвищення професійного кваліфікаційного рівня, обмеження заняття іншими видами трудової діяльності, декларування доходів, заборона прийняття подарунків тощо. Серед основних прав - права на постійну службу (кар'єру), на просування, на відповідні умови для служби, на членство у професійних спілках та політичних партіях, на адекватну оплату праці тощо. За виникнення протиправних діянь публічні службовці притягуються до кримінальної, цивільно-правової, дисциплінарної відповідальності.

Провідними формами діяльності суб'єктів публічної адміністрації у зарубіжних країнах вважаються адміністративна нормотворчість, укладання адміністративних договорів, адміністративне розпорядництво, а також вчинення організаційних дій та технічних операцій.

Всі адміністративні процедури у діяльності суб'єктів публічної адміністрації, враховуючи їх множинність та розмаїття, умовно поділяються на: внутрішні та зовнішні (за спрямованістю), безспірні та спірні (за наявністю спору), заявні та втручальні (залежно від ініціатора) тощо.

За діяльністю суб'єктів публічної адміністрації здійснюється контроль - внутрішній та зовнішній (залежно від характеру відносин), парламентський, президентський, адміністративний, судовий, громадський (за суб'єктом), попередній, поточний (оперативний), наступний (підсумковий) (за часом проведення), за законністю та за доцільністю діянь та рішень.