Предмет, метод и система административного права

Предметом административного права является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности органов, их должностных лиц, осуществляющих исполнительную и распорядительную деятельность. Другими словами, предмет административного права — это совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности системы исполнительных органов.

Возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в определенной степени связано и с деятельностью общественных объединений. Во-первых, они наделены правами и обязанностями административно-правового характера, являются субъектами административно-правовых отношений, по некоторым вопросам подконтрольны органам исполнительной власти, руководствуются в своей деятельности рядом требований административно-правовых актов. Во-вторых, определенные государственно-властные полномочия по поручению государственных органов могут реализовываться некоторыми общественными объединениями (например, народными дружинами).

И, наконец, исполнительные органы и их должностные лица вступают в отношения с гражданами, которые являются субъектами административно-правовых отношений. Нормы административного права регулируют при этом деятельность обеих сторон этих отношений, предоставляя гражданам в ряде случаев возможность действовать по своему усмотрению, в том числе быть инициаторами возникновения административно-правовых отношений (например, в случае подачи ими административной жалобы, заявления о выдаче лицензии и т. п.).

Обобщая сказанное, отметим, что предметом административно-го права является вся совокупность общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в результате реализации управленческих функций органов исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления, их должностных лиц; при осуществлении управленческой деятельности администрации различных организаций; в процессе исполнения обязанностей и при осуществлении прав административно-правового характера гражданами и общественными объединениями.

При этом административное право не регулирует отношения между гражданами, между общественными объединениями и внутри них. Во всех этих случаях в соответствующих общественных отношениях отсутствует непременный атрибут административно-правовых отношений — тот или иной субъект системы исполнительных органов.

Рассматривая особенности метода административного права, надо исходить из того, что управление предполагает доминирование, преобладание одной юридической воли над другой, а часто и подчинение одного лица другому. В системе управленческих связей субъекты не равны, что обусловлено разными ролями и задачами субъектов управленческих общественных отношений. Разными правами и обязанностями обладают, например, Правительство Российской Федерации и федеральное министерство, Правительство РФ и администрация области, федеральное министерство и соответствующее министерство республики в составе России. Точно так же различны полномочия должностных лиц этих органов. Даже у органов, должностных лиц, находящихся на одном уровне управленческой иерархии, не одинаковы права и обязанности. Так, безусловно, различны правовые положения управления внутренних дел и управления торговли администрации одной и той же области страны. К примеру, руководитель структурного подразделения областного управления внутренних дел — начальник управления (отдела) Государственной инспекции безопасности дорожного движения области наделен определенными властными полномочиями по отношению к начальнику областного управления автомобильного транспорта.

Для определения характерных черт метода административного права интересно сопоставить его с гражданским правом, которое закрепляет юридическое равенство субъектов гражданских правоотношений. Юридическим фактом, порождающим, прекращающим и изменяющим гражданские правоотношения, является договор, отражающий волю участвующих в нем сторон. Административно-правовые отношения чаще всего возникают в связи с односторонним волеизъявлением субъектов этих отношений. Действиями, совершаемыми по воле одной стороны и влекущими юридические последствия, являются, например, приказ, предписание надзорного органа, жалоба, заявление гражданина, решение о выдаче лицензии, постановление о наложении админи­стративного взыскания и др.

Субъекты гражданского права во многих случаях сами выбирают, с кем и когда им вступать в договорные отношения, определяют взаимные права и обязанности. В административно-правовой сфере, как правило, нормами закреплено, когда и между какими субъектами должны возникать те или иные правоотношения, каковы будут права и обязанности сторон. Например, отношения граждан, связанные с регистрацией по месту пребывания, получением лицензии на право осуществления каких-либо работ и т. п., возникают при заранее оговоренных обстоятельствах, с определенными органами исполнительной власти, при этом права и обязанности сторон четко закреплены юридическими нормами. То же самое касается отношений организаций с исполнительными органами. Так, в точно установленные соответствующими нормами сроки, по определенной форме, в адрес конкретных исполнительных органов организации и предприятия направляют финансовые отчеты, статистические данные, иные документы и материалы. Нормативно закреплены условия и порядок регистрации организаций, порядок лицензирования, аттестации, аккредитации, сертификации их продукции и т. п.

При возникновении споров между участниками равноправных гражданско-правовых отношений они всегда вправе обратиться в суд, но и административно-правовые отношения тоже обеспечены судебной защитой. К примеру, установлен порядок судебного обжалования дей­ствий и решений органов и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан. Но все это исключения из правил. В основном споры между участниками административно-правовых отношений разрешаются в административном порядке — тем субъектом управления, который является либо вышестоящей стороной в данном административном правоотношении, либо иным органом исполнительной власти. И если субъекты исполнительной власти наделены правом принимать решения, то другие участники таких отношений — фактически только правом обжаловать эти решения.

Субъекты исполнительной власти во многих случаях наделены правом применять во внесудебном порядке разнообразные меры воздей­ствия к другим субъектам административных правоотношений. В частности, они могут потребовать объяснений, дать указания, отказать в удовлетворении жалобы, не выдать лицензии, запретить эксплуатацию транспортных средств, применить средства административного, дисциплинарного принуждения.

Таким образом, административное право закрепляет юридическое неравенство субъектов административных правоотношений, возможность тех из них, кто наделен юридически властными полномочиями, во внесудебном порядке воздействовать на другие органы, организации, на граждан. При этом, разумеется, метод административного права предполагает односторонность волеизъявлений одного из участников управленческих отношений, характеризуется прежде всего наличием средств, рассчитанных на отношения власти — подчинения, и наиболее отчетливо выражается в правовых средствах распорядительного типа, то есть в предписаниях и запретах.

Метод административного права фактически сводится к нескольким вариантам нормативного закрепления возможных действий субъектов правоотношений. Это либо установление определенного порядка действий в сфере государственного управления, либо запрещение определенных действий, либо предоставление субъекту возможности выбора одного из нескольких альтернативных действий (например, выбор одного из предусмотренных видов административных взысканий), либо предоставление субъекту возможности действовать по своему усмотрению, либо установление в определенных условиях паритетного юридического положения сторон в административном правоотношении (процессуального равенства сторон).

Однако, говоря о методе административного права, нельзя не указать, что административно-правовым регулированием обеспечивается внедрение в исполнительную и распорядительную деятельность демо­кратических начал. В управленческих отношениях всегда есть субъект и объект воздействия, и их правовое опосредование превращает обе стороны в субъекты правоотношений — носителей определенных прав и обязанностей. Закрепляя демократические начала формирования исполнительной власти и контроля за ее деятельностью, рациональные формы организации государственного управления, права граждан, процедуры разрешения споров в административно-правовых отношениях и многое другое, административное право обеспечивает соблюдение прин­ципов гласности, законности и справедливости.

Под функциями какого-либо субъекта или системы обычно понимаются выполняемые ими действия, способы решения поставленных перед ними задач. Функции административного права — категория, непосредственно относящаяся к общей его характеристике как отрасли российского права, дающая возможность определить его внешние свойства в данной правовой системе. Будучи одной из отраслей правовой системы, административное право ориентируется на основные правовые функции, преломляя их в соответствии с потребностями административно-правового регулирования.

Центральное место в государственно-управленческой деятельности принадлежит созданию определенного правового режима организации и функционирования, взаимодействия всех участников управленческих отношений. Достигается эта цель различными способами:

разработка и реализация государственной политики, находящей свое выражение в общефедеральных и региональных программах;   —

установление и эффективное проведение в жизнь правовых и организационных основ всестороннего развития личности, охрана жизни и здоровья людей, создание условий для развития их творческой инициативы и активности;   —

укрепление управленческих связей на базе эффективного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления;   —

стимулирование межрегиональных управленческих отношений;   —

обеспечение реализации прав и обязанностей, защиты законных интересов юридических лиц в сфере государственного управления;   —

организация управления государственными предприятиями и учреждениями;   —

регулирование функционирования различных объектов негосударственного сектора и др.  —

Соответственно обозначенным ведущим направлениям государ­ственно-управленческой деятельности и проявляются основные функции административного права. Но, обобщенно характеризуя его роль в реализации этих направлений, следует акцентировать внимание на главной в административно-правовом регулировании его регулятивной функции. При этом можно выделить функции административного права, в которых достаточно наглядно проявляется многообразное содержание его основной функции (регулятивной):

правоисполнительная, обусловленная тем, что административное право — это юридическая форма реализации исполнительной власти;   ●

правотворческая, являющаяся выражением наделения субъектов исполнительной власти полномочиями по административному нормо­творчеству;   ●

организационная, определяемая организационным характером государственно-управленческой деятельности;   ●

координационная, имеющая своей целью обеспечить эффективное взаимодействие всех элементов регулируемой административным правом сферы государственного управления;   ●

правоохранительная, обеспечивающая не только соблюдение установленного в сфере государственного управления правового режима, но и защиту законных интересов и прав всех участников регулируемых управленческих отношений.  ●

Система административного права делится на две части — общую и особенную. Общая часть включает общие для государственной администрации регулятивные и охранительные нормы, а также те из них, что регулируют административное судопроизводство. Особенная часть состоит из специальных регулятивных и охранительных норм права, которые действуют в отдельных сферах функционирования исполнительной власти. Каждая из частей административного права состоит из ряда административно-правовых институтов, представляющих собой совокупность норм, регулирующих определенные административно-правовые отношения.

В общую часть административного права входят нормы:

закрепляющие принципы государственного управления;   —

определяющие административно-правовой статус граждан (физических лиц);   —

определяющие административно-правовой статус органов исполнительной власти и иных субъектов управления;   —

определяющие административно-правовой статус государственных и муниципальных служащих;   —

определяющие административно-правовой статус негосударственных объединений (в том числе общественных объединений) и их служащих;   —

определяющие формы и методы государственного управления (в том числе управленческих действий исполнительных органов местного самоуправления);   —

регулирующие административное принуждение и административную ответственность;   —

регулирующие административные процессы;   —

обеспечивающие законность управления (законность в деятельности органов исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления, должностных лиц).  —

В особенную часть административного права входят нормы, регулирующие управление:

в межотраслевых сферах управления;   —

экономикой и хозяйственной сферой;   —

в социально-культурной сфере;   —

в административно-политической сфере.  —

Таким образом, административное право — одна из самых больших и сложных отраслей правовой системы России. Это предопределено ее предметом, большим числом и разнообразием общественных отношений с участием системы исполнительных органов.