Постоянные представительства Российской Федерации при международных организациях системы ООН

Дипломатическая деятельность Российской Федерации в Орга­низации Объединенных Наций осуществляется большим и слож­ным механизмом постоянных представительств РФ при ООН и ее специализированных учреждениях. Главным звеном этого меха­низма является Постоянное представительство России при ООН в Нью-Йорке, которое, как и другие российские постпредства при ООН, руководствуется в своей деятельности «Положением о По­стоянном представительстве Российской Федерации при междуна­родной организации», утвержденном Указом Президента Россий­ской Федерации от 29 сентября 1999 года № 1316, постановлени­ем Правительства Российской Федерации «О некоторых запросах регулирования условий труда работников, направляемых на работу в представительствах Российской Федерации за границей» от 2 де­кабря 1994 г. № 1337.

В соответствии с ними Постоянное представительство Россий­ской Федерации при ООН является государственным органом внешних сношений страны, осуществляющим представительство России в Организации Объединенных Наций, входит в систему Министерства иностранных дел Российской Федерации. Пост­предство осуществляет свою деятельность на основе Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов и распоря­жений Президента Российской Федерации, других законодатель­ных и нормативных актов, приказов и распоряжений по МИД России, а также международных договоров Российской Федера­ции, норм международного права, правил ООН, соглашений с США как государством пребывания и с учетом американского за­конодательства. Постпредство обеспечивает проведение единой политической линии России в ООН и в этих целях координирует в установленном порядке участие в деятельности ООН всех федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Федерации, российских госучреждений, организаций и предпри­ятий, их делегаций и групп специалистов, которые оказывают По­стоянному представительству содействие в осуществлении его функций.

Основные задачи и функции Постпредства России при Органи­зации Объединенных Наций, призванные обеспечить достижение целей дипломатии России в ООН, могут быть представлены следу­ющим образом:

- представительство Российской Федерации в ООН;

- обеспечение участия и защита национальных интересов, ре­ализация внешнеполитического курса Российской Федерации в рамках ООН;

- выполнение поручений Президента, Правительства, МИД России и других органов федеральной власти, запросов органов субъектов федерации и местной власти, предприятий, учреждений и организаций;

- выяснение и анализ деятельности ООН, сотрудничества в ее рамках государств-членов;

- информирование Президента, Правительства, МИД России, других федеральных органов исполнительной власти об исполне­нии поручений и по вопросам деятельности ООН;

- содействие осуществлению целей и принципов ООН;

- ведение переговоров с ООН и в ее рамках, участие в разра­ботке проектов международных договоров, конвенций, резолюций и других документов, относящихся к деятельности ООН;

- поддержание контактов с Секретариатом ООН, постпредст­вами государств — членов ООН и наблюдателями, международны­ми неправительственными организациями, аккредитованными при ООН, а также с органами государственной власти, общественными объединениями, деловыми, научными и культурными кругами страны пребывания, средствами массовой информации по вопро­сам, относящимся к компетенции Постпредства при ООН;

- участие в подготовке и работе российской делегации на сес­сиях Генеральной Ассамблеи ООН и конференциях ООН;

- широкое освещение российской внешней и внутренней по­литики как внутри ООН, так и вне ее;

- разъяснение позиций Российской Федерации при голосова­нии в Совете Безопасности ООН;

- подготовка совместно и по согласованию с МИД России и другими федеральными органами исполнительной власти позиций Правительства РФ по всем обсуждаемым вопросам;

- изложение этих позиций в соответствующих органах ООН.

Для выполнения большого объема функций Представительство России при ООН располагает бюджетом, который ежегодно ут­верждается в рамках общего бюджета МИД Правительством Рос­сийской Федерации.

В настоящее время организационная структура Постпредства РФ при ООН выглядит следующим образом. Во главе учреждения стоит Постоянный представитель в ранге Чрезвычайного и Полно­мочного Посла. Далее следуют: первый заместитель (как правило, в ранге Посла) и заместители постпреда в ранге Чрезвычайных и Полномочных Посланников I и II классов. Заместители курируют соответственно политическое, экономическое, социально-правовое и административно-кадровое направления деятельности россий­ского представительства. Указанные должностные лица составляют руководство российского представительства. Остальной персонал разделен на группы и отделы, получившие название референтур, согласно выполняемым ими функциям — политическую, экономи­ческую, социально-правовую, бюджетно-кадровую, информации и связи с общественностью, административно-хозяйственную и др.

Постоянный представитель России при ООН назначается Прези­дентом России по предложению Министра иностранных дел и после консультаций с соответствующими комитетами и комиссия­ми палат Федерального Собрания Российской Федерации и отзы­вается с этого поста решением Президента страны. Причем назна­чается на должность на неопределенный срок. Постоянный пред­ставитель занимает высшую должность федерального государст­венного служащего категории «В» и обладает большими полномо­чиями. Он руководит всей деятельностью представительства, явля­ется членом делегации России на сессии Генеральной Ассамблеи, представляет Правительство РФ в Совете Безопасности, Экономи­ческом и социальном советах ООН (ЭКОСОС), участвует в работе наиболее важных органов ООН при обсуждении самых сложных и особенно интересующих Российскую Федерацию вопросов. На него возлагается произнесение наиболее ответственных заявлений от имени российского руководства. Он определяет структуру Пост­предства, распределяет должностные обязанности между его со­трудниками. Почти все представители СССР и России при ООН были кадровыми дипломатами.

Первый заместитель и заместители постоянного представителя являются непосредственными помощниками главы российского представительства. По статусу в системе федеральной государст­венной службы они занимают главную должность категории «В» и назначаются на нее Министром иностранных дел по рекоменда­ции Коллегии МИД РФ. Заместители Постоянного представителя подчиняются Постоянному представителю как своему непосредст­венному руководителю, а также МИД РФ. Первый заместитель по сложившейся у постоянных членов Совета Безопасности традиции руководит текущей работой делегации России в Совете Безопас­ности ООН и выполняет функции Представителя России в его от­сутствие. Заместители Постпреда возглавляют оперативно-дипло­матическую деятельность Постпредства на соответствующих на­правлениях, несут основную ответственность за ведение перегово­ров и участие в прениях в главных органах ООН и встречаются со своими коллегами из делегаций других государств — членов ООН.

Поскольку политические вопросы обычно являются наиболее важными и сложными, политическая референтура постпредства — самое большое по составу и наиболее ответственное его подразде­ление. Его штаты комплектуются из числа наиболее подготовлен­ных и опытных специалистов.

Количество сотрудников референтуры — величина меняющая­ся в зависимости от объемов работы Совета Безопасности в раз­личные периоды развития мирового сообщества. Но в целом их число не превышает 15 человек. Как правило, это специалисты с фундаментальной политологической подготовкой, многосторон­ним опытом дипломатической работы, знаниями особенностей ра­боты в международных организациях и в конкретных регионах. Здесь даже младшие дипломатические служащие выполняют все важные виды информационно-аналитической работы.

Референтура обеспечивает работу российских представителей в Первом (политическом) комитете Генеральной Ассамблеи ООН, Совете Безопасности, охватывает практически всю проблематику международной безопасности, в том числе разоружения и опера­ций по поддержанию мира в отдельных регионах. Возглавляет ре­ферентуру старший советник, как правило, в ранге Чрезвычайного и Полномочного Посланника II класса. В ее состав входят не­сколько старших дипломатов — советников и первых секрета­рей, — каждый из которых курирует конкретную проблему. У них в подчинении находятся один—два сотрудника среднего и младше­го звена. Руководитель политической референтуры по сложившей­ся традиции направляется из Департамента международных орга­низаций (ДМО) МИД России. Старшие дипломаты представляют либо ДМО, либо региональные департаменты (в зависимости от тех международных вопросов, которые стоят в фокусе внимания ООН). Младшие и средние дипломатические должности в подав­ляющем большинстве замещаются из числа сотрудников ДМО.

Экономическая референтура обеспечивает работу российских представителей в ЭКОСОСе и Втором (экономическом) комитете Генеральной Ассамблеи ООН и в иных специализированных уч­реждениях ООН соответствующего профиля. Подразделение отно­сительно небольшое — 10—12 дипломатических работников, но все они должны иметь экономическое образование. Их главная за­дача состоит не столько в решении оперативно-информационнных проблем, сколько в подготовке аналитических и обзорных спра­вок, экспертных заключений. Это подразделение приобретает все большее значение по мере смещения акцентов с политической на экономическую сторону деятельности ООН. Руководит референту­рой старший советник, командирует которого, как правило, ДМО. Советники, отвечающие за ЭКОСОС и Второй комитет, направля­ются из ДМО, а за конкретные экономические проблемы — из Де­партамента экономического сотрудничества (ДЭС). По своему численному составу это структурное подразделение в последнее время расширяется и практически стало сопоставимым с полити­ческим.

Социально-правовая референтура занимается социальными про­блемами и гуманитарного сотрудничества (Третий комитет) и во­просами международного права (Шестой комитет ГА ООН). В штатах референтуры не более 10 человек. Во главе ее стоит стар­ший советник, направляемый Правовым департаментом (ДП) МИД. По образованию он юрист. Комплектуется референтура кад­рами из Правового департамента и Департамента по гуманитарно­му сотрудничеству и правам человека (ДГПЧ). Подразделение от­носительно небольшое — 10—12 дипломатических работников, но все они должны иметь экономическое образование. Их главная за­дача состоит не столько в решении оперативно-информационных проблем, сколько в подготовке аналитических и обзорных спра­вок, экспертных заключений.

Бюджетно-кадровая референтура координирует и обеспечивает взаимодействие предствительства России с Пятым (бюджетным) комитетом ГА и осуществляет контакты с властями страны пребы­вания и мэрией Нью-Йорка. Количественный состав небольшой: 5—6 человек. Руководит референтурой старший советник, как пра­вило, из ДМО или Департамента кадров (ДК). В ее составе рабо­тают дипломаты, направленные ДМО, ДК или Департаментом Се­верной Америки (ДСА). Как правило, они не меняют свою про­фессиональную специализацию, поскольку глубокое понимание проблем бюджета ООН требует многолетнего практического опыта.

Деятельности референтуры информации и связи с общественнос­тью придается огромное значение в рамках общих задач, стоящих перед российским Постоянным представительством при ООН. Во главу угла функционирования данного подразделения поставлена задача максимально широкого информирования ООН, представи­тельств других стран, американских властей и общественности о внешней и внутренней политике Российской Федерации или ак­циях нашего правительства на мировой арене. Сотрудники рефе­рентуры поддерживают связи с международными неправительст­венными организациями, аккредитованными в Нью-Йорке, прово­дят необходимую работу с представителями всех средств массовой информации, освещающих деятельность ООН, устраивая для них пресс-конференции и встречи с руководителями нашей делегации во время работы Генеральной Ассамблеи и интервью с Постоян­ным представителем РФ при ООН. Референтура осуществляет тес­ный контакт с Управлением общественной информации ООН, от­вечает за организацию в здании ООН выставок, освещающих раз­ные стороны жизни россиян и выступлений приезжающих из Рос­сии деятелей науки и культуры. Словом, данное подразделение де­лает все для того, чтобы обеспечить выгодное для России пред­ставление о российской политике в ООН и в стране пребывания. Руководит им старший советник, выходец из ДМО или Департа­мента информации и печати (ДИП). Состав референтуры ком­плектуется как правило из числа дипломатических служащих ДМО, ДИП, ДСА, количественный состав — до 5 человек.

Административно-хозяйственная референтура возглавляется стар­шим советником, командируемым либо Генеральным секретариа­том, либо ДМО. Занимается вопросами протокола, бюджета и фи­нансирования, связи, документации, поездок и другими аспектами общей администрации постпредства; руководит работой админи­стративно-технического и обслуживающего персонала Постпредст­ва. По кадровому составу референтура является достаточно много­численной (8 — 10 человек), представлена сотрудниками из ДМО, Генерального секретариата, Департамента государственного прото­кола.

Во время сессий Генеральной Ассамблеи вся деятельность По­стоянного представительства Российской Федерации сосредоточи­вается на обеспечении работы российской делегации. Ее, как пра­вило, возглавляет министр иностранных дел Российской Федера­ции, который обычно участвует в работе Генеральной Ассамблеи ООН в течение 10—15 дней, после чего руководство делегации передается постоянному представителю Российской Федерации при ООН, назначаемому в качестве его заместителя. Главу и пер­сональный состав делегации (5 человек) и их заместителей утверж­дает Президент Российской Федерации. В нее могут входить также депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, представители других министерств и ведомств. Официальную де­легацию сопровождают советники и эксперты.

В большинстве своем это сотрудники МИД России из следую­щих департаментов: ДМО, ДЭС, ДП, ДГПЧ, ДИП, Генерального секретариата, а также представители других федеральных ве­домств — Минобороны, МЧС, Минатома, Минэкономразвития и торговли, МВД, Минюста России и т.д. Дипломатические сотруд­ники Постпредства закрепляются за членами делегации РФ и осу­ществляют всемерное содействие их эффективной работе в ходе сессии.

Среди других постоянных представительств РФ, занимающихся работой ООН и ее специализированных учреждений, следует вы­делить Представительство России при Отделении ООН и других международных организациях в Женеве. Именно здесь чаще всего проводятся заседания различных органов ООН. Постпредство обеспечивает работу российских делегаций в работе ЭКОСОСа по экономическим и социальным проблемам, по вопросам торговли, науки, техники. Не менее важное направление — обеспечение ра­боты российских делегаций в Конференции ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД), в Комиссии ООН по правам человека, Ев­ропейской экономической комиссии (ЕЭК), Детском фонде (ЮНИСЕФ), Институте ООН по проблемам разоружения (ЮНИ-ДИР), Бюро Координатора ООН по оказанию помощи в случае стихийных бедствий (ЮНДРО). Постпредство осуществляет также взаимодействие России с Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев.

В Женеве расположены штаб-квартиры специализированных учреждений ООН: Международной организации труда (МОТ), Международного союза электросвязи (МСЭ), Всемирной органи­зации здравоохранения (ВОЗ), Всемирной метеорологической ор­ганизации (ВМО), Всемирной организации по защите интеллекту­альной собственности (ВОИС), Всемирной торговой организации (ВТО). Постоянное представительство аккредитовано и при этих организациях. В представительстве действуют соответствующие ре­ферентуры. Помимо сотрудников МИД, в постпредстве работают представители заинтересованных ведомств: Минздрава, Минтруда, Минэкономторга, Минпромнауки России и т.д.

В 90-х годах, когда на Конференции по разоружению (КР) ве­лась интенсивная работа над Конвенцией по запрещению хими­ческого оружия, разрабатывался Договор о всеобъемлющем запре­щении ядерных испытаний (ДВЗЯИ), при КР было учреждено от­дельное представительство России. Фактически оно было создано на базе делегации РФ на Конференции по разоружению. В состав представительства вошли: постоянный представитель в ранге посла, заместитель постоянного представителя, советники и другие сотрудники. Кроме того, в составе представительства были экспер­ты из Минобороны, Минэкономики и других ведомств. После того, как стоявшие задачи были выполнены — подписана Конвен­ция о запрещении химического оружия, завершена работа над ДВЗЯИ, было принято решение о закрытии постоянного предста­вительства. Его функции были переданы Постпредству РФ в Же­неве, в рамках которого создана специальная группа, обеспечи­вающая работу нашей делегации на Конференции.

В Женеве также находится целый ряд международных неправи­тельственных организаций, зарегистрированных при ЭКОСОС ООН. В силу сложившихся традиций Постпредство в Женеве под­держивает связи с этими организациями. При этом главная задача представительства сводится к тому, чтобы оказывать содействие соответствующим российским неправительственным организациям либо входящим в эти международные организации, либо поддер­живающим с ними рабочие или корреспондентские отношения. Специфика работы определяется тем, что представительство, буду­чи государственной структурой, оказывает содействие негосударст­венным организациям, но ровно в таком объеме, в каком такое содействие испрашивается самими организациями. Представитель­ство ни в коем случае не навязывает линию государства и не вме­шивается в их работу.

Женева является штаб-квартирой организации, имеющей осо­бый статус — Международного комитета Красного Креста (МККК). Хотя комитет и называется международным, это — сугу­бо швейцарская организация, созданная в 1863 г. для гуманитар­ных целей. Эта организация стала прообразом национальных ко­митетов Красного Креста, которые стали создаваться в других странах. Эти организации, в свою очередь, объединились в Меж­дународную лигу обществ Красного Креста и Красного Полумеся­ца. Постоянное представительство РФ в Женеве поддерживает с ней связи на той же основе, что и с другими неправительственными международными организациями. Что же касается МККК, то контакты с ним осуществляются через Посольство России в Швейцарии. Наше Постоянное представительство контактирует с МККК эпизодически и по согласованию с российским посоль­ством.

Специфика работы российского Представительства при Отде­лении ООН в Женеве заключается в том, что ему приходится ре­шать самый широкий круг вопросов — от универсальных до сугу­бо специальных, что в известной мере предопределяет и его структуру, которая включает функциональные референтуры или группы, курирующие каждое направление деятельности или ту или иную организацию. Так, помимо политической и социально-экономической, здесь есть, например, референтуры по правам че­ловека, научно-техническая, референтура ВОЗ, референтура МОТ и др. Большой диапазон задач, охват проблематики предъявляют высокие требования к дипломатическому персоналу представи­тельства, его профессиональному подбору. Кадры рекрутируются не только из Министерства иностранных дел (Департамент меж­дународных организаций — ДМО, Департамент по гуманитарному сотрудничеству и правам человека — ДГПЧ, Правовой департа­мент — ДП и Департамент по вопросам безопасности и разоруже­ния — ДВБР), но и из отраслевых министерств, институтов Рос­сийской академии наук и учреждений по профилю работы между­народных организаций.

Возглавляет Постпредство Постоянный представитель РФ в ранге Чрезвычайного и Полномочного Посла. У него есть замес­тители в ранге Чрезвычайных и Полномочных Посланников II класса, курирующие следующие направления работы: полити­ческое (включая проблематику связей с международными непра­вительственными организациями, разоружения и прав человека), социально-экономическое и научно-техническое. Заместитель Постпреда по политическим вопросам осуществляет функции По­стоянного представителя в его отсутствие. Это — высокопрофес­сиональный дипломат с большим опытом работы на многосторон­нем уровне. Как правило, эту должность в Постпредстве замещает сотрудник Департамента международных организаций (ДМО) или Правового департамента (ДП) МИД России. Заместитель постпре­да по экономическим вопросам координирует всю работу по обес­печению женевской сессии ЭКОСОС (это обычно представитель ДМО или ДЭС). Заместитель по специализированным учреждени­ям ООН (направляется ДМО) отвечает за деятельность референту­ры и делегаций, командируемых в Женеву различными федераль­ными ведомствами.

Общий количественный состав, как и состав референтур в постпредстве в Женеве, меньший, чем в Нью-Йорке. Здесь рефе­рентуры не превышают 5—6 человек.

Кроме того, Россия имеет отдельные Постоянные представи­тельства при Международной организации гражданской авиации (ИКАО) в Монреале, при Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) в Париже, при международных организациях в Вене — Международном агентстве по атомной энергии (МАГАТЭ), Организации Объеди­ненных Наций по промышленному развитию (ЮНИДО), Венском отделении ООН, Постоянном комитете Организации по выполне­нию Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (ПК ОДВЗЯИ), Вассенаарских договоренностях[97], — учрежденное в 1957 г. (до 1967 г. — Постпредство СССР при МАГАТЭ). В дру­гих случаях там, где расположены штаб-квартиры прочих учреж­дений системы ООН, а также организаций, созданных для реали­зации международных соглашений, российское представительство осуществляется через посольства Российской Федерации в этих странах. Так, российский посол в Кении является постоянным представителем России при Программе ООН по окружающей среде (ЮНЕП) и Конференции ООН по населенным пунктам (Хабитат). Интересы Российской Федерации в Экономической и социальной комиссии ООН для Азии и Тихого океана (ЭСКАТО, Бангкок) представляет наш посол в Тайланде. В Риме при Продо­вольственной и сельскохозяйственной Организации Объединен­ных Наций (ФАО), где Россия имеет статус постоянного наблю­дателя, работает руководитель бюро. Представительство РФ в Международной морской организации (ИМО) в Лондоне осу­ществляется нашим посольством в Великобритании.

Во всех этих случаях в рамках посольств созданы группы в со­ставе одного или нескольких дипломатических служащих для обеспечения взаимодействия с соответствующими организациями, оказания содействия работе наших делегаций.

Таков механизм функционирования Постоянных представи­тельств России при организациях системы ООН, которые призва­ны реализовывать задачи российской дипломатии в Организации Объединенных Наций. Постпредство — мощный и гибкий аппа­рат, построенный и функционирующий таким образом, чтобы бы­стро оценивать реакцию стран-членов, уведомлять Правительство Российской Федерации о необходимости занять ту или иную пози­цию по рассматриваемым в ООН вопросам, совмещать методы и приемы парламентской борьбы и «традиционной» дипломатии для обеспечения решений в национальных интересах Российской Фе­дерации и популяризировать российскую внешнюю политику в ООН. В свою очередь, сотрудники, проходящие службу в таком аппарате, обязаны обладать широким кругозором, быть в курсе всех наиболее актуальных международных проблем, свободно владеть двумя иностранными языками. Руководящий и старший дипсостав должен при этом иметь опыт многосторонней дипломати­ческой работы.