Сутність регіонально-адміністративного менеджменту

Регіонально-адміністративний менеджмент — одна з найважливіших галузей економічних знань, що знаходиться на стику трьох дисциплін — економічної географії, економіки та менеджменту, а також тісно пов'язана з багатьма науковими дисциплінами, такими як статистичні методи аналізу економічної політики, державні фінанси і бюджетна політика, мікроекономіка та макроекономіка, філософія управління.

Регіональне управління здійснюється на різних рівнях: загальнодержавному, місцевому та місцевого самоврядування згідно із політичним та адміністративно-територіальним устроєм країни. Цей устрій передбачає наявність відповідних територіальних органів управління, у тому числі й органів місцевого самоврядування. Терміни «територіальне управління» та «регіонально-адміністративний менеджмент» в широкому смислі є синонімами.

Проте слід мати на увазі, що регіон у національній економіці розглядається як окрема самостійно господарююча система, що має чітко означені межі своєї території, власні органи управління, матеріальну та фінансову, основу і визначається в більшості випадків законодавчими актами держави. Термін «регіонально-адміністративний менеджмент» с вужчим за термін «регіональне управління». Появі регіонально-адміністративного менеджменту передував розвиток регіональної економіки, яка сформувалася в 50-х роках, коли відомим американський економістом Уолтером Ізардом було засновано Асоціацію регіональної науки (Філадельфія, 1954 р): «Розміщення і просторова економіка» — (1956 р.); «Методи регіонального аналізу і вступ до науки про регіони» — (1961 p.); «Еколого-економічинй аналіз для регіонального розвитку» — (1971 p.). Значний внесок у розвиток регіональної економіки зробив також французький економіст Ф, Перру — автор концепції «полюсів зростання» —нерівномірного і поляризованого розвитку окремих територій.

В останні роки за умов переходу України до ринку значимість регіонально-адміністративного менеджменту зростає. Кожний регіон,, займаючи конкретне місце в господарському комплексі країни, в той же час становить разом з іншими регіонами єдине економічне ціле. У процесі виробничої діяльності на території регіону пересікаються Інтереси як окремих підприємств, галузей господарського комплексу, мак і самого регіону, однією із задач якого с формування пропорцій, таких, що найбільш повно відповідають потребам ефективного функціонування.

З точки зору регіонального управління необхідно виявляти протиріччя, що виникають у результаті такого пересікання, щоб попереджати конфлікти і пов'язані з ними негативні наслідки.

Управління в широкому значенні слова означає вплив на процес, об'єкт, систему для зберігання їхньої сталості або переведення з одного стану до іншого відповідно до поставлених цілей, У реальному світі управлінські впливи здійснюються на різні за характером і особливостями процеси, системи, об'єкти.

Відповідно до цього визначаються і різні галузі управлінні:

• управління діяльністю живих несвідомих організмів;

• управління процесами функціонування і взаємодії неживих, технічних і технологічних систем;

• управління процесами, пов'язаними з діяльністю людей, в якій головним об'єктом управління є суспільство в цілому, а також ті процеси, явища, предмети, зв'язки між ними, на які спрямовані керуючі впливи.

Управління, пов'язане з діяльністю людей, називається управлінням суспільними соціально-економічними процесами.

Управління суспільними соціально-економічними процесами є системою взаємозалежних важелів, які забезпечують спрямовуючий, координуючий і стимулюючий вплив суспільства на учасників виробництва.

Основною підсистемою управління соціально-економічними процесами є управління господарським комплексом території, яке здійснюється на всіх стадіях його розширеного відтворювання і є механізмом реалізації та організації реалізації вимог усієї системи об'єктивних економічних законів. Управління господарським комплексом служить формою прояву глибинних відносин суспільства, в остаточному підсумку — відносин власності на засоби виробництва. Основна мета управління господарським комплексом — забезпечення безперебійного функціонування виробництва і підвищення його ефективності.

В управлінні соціально-економічними системами, до яких належать держава, регіон, місто (село, селище), підприємство, об'єктом є не тільки рух майна і фінансів, але й люди, відносини між ними та різними соціальними групами.

На рівні регіону це відносини:

людина — органи влади;

людина — соціальна спільнота,

людина — людина, а також відносини між юридичними особами. На ці відносини впливають як органи державної влади, так і органи місцевого самоврядування. Відносини формуються під впливом інтересів: індивідуальні інтереси як. члена колективу (сім'ї, трудового колективу, політичної партії, громадського об'єднання); як мешканця міста (села, селища); як громадянина держави. Виразниками цих інтересів є різні структури — органи державної влади, місцевого самоврядування, трудові та інші колективи та сама особа; в ідеалі — місцеві інтереси представляють органи місцевого самоврядування, а державні місцеві адміністрації.

До об'єкта управління місцевими державними адміністраціями слід віднести відносини між юридичними і фізичними особами, що знаходяться на певній території, та державою; як спільний об'єкт державної регіональної політики та власних політик регіонів виступає регіон як соціально-економічна територіальна система. Втім з цієї системи мають бути відокремлені органи державної влади, що функціонують на території регіону, та органи місцевого самоврядування, бо вони відповідно є суб'єктами державної регіональної політики та політики регіону. При цьому слід розуміти, Що в процесі здійснення регіонального самоуправління органи державної влади (у т. ч. — місцеві державні адміністрації) слід розглядати як об'єкти зовнішньої складової політики регіону, а органи місцевого самоуправління як об'єкт державної регіональної політики та державного управління.

Досвід управління економікою за ринкових умов визначив схему цього управління, яка складається з трьох ланок: державного, регіонального і місцевого самоврядування, кожне з яких має свої цілі, задачі і функції. Розглядаючи правові та економічні основи регіонально-адміністративного менеджменту, слід звернути увагу на його конституційне визначені системи: місцеві державні адміністрації та місцеве самоврядування. Місцеві адміністрації здійснюють виконавчу владу відповідно до Конституції та Закону України «Про місцеві державні адміністрації». Тому слід уважно вивчити ці документи, зосередивши увагу на завданнях, складі, підпорядкованості місцевих державних адміністрацій та засадах, на яких вони діють. Місцеве самоврядування є основою демократичного устрою країни. Його сутність визначена Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні». Вивчаючи його, слід порівняти визначення терміна «місцеве самоврядування» в цьому Законі та у Європейській хартії про місцеве самоврядування і зробити висновки щодо необхідності подальшого вдосконалення правового поля місцевого самоврядування в нашій державі. Систему місцевого самоврядування в Україні утворюють: територіальна громада; сільська, селищна, міська ради; сільський, селищний, міський голови; виконавчі органи сільської, селищної, міської рад; районні та обласні ради; органи самоорганізації населення.

Суб'єктом управління виступає держава в особі органів влади (представницьких органів) — рад, органів державного управління, органів суду, прокуратури й арбітражу. Слід звернути увагу на те, що первинним суб'єктом місцевого самоврядування є територіальна громада— жителі, об'єднані постійним.проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр. Держава визначає цілі та пріоритети регіональної політики, регулює основні параметри розвитку регіонів за допомогою фінансово-бюджетної, грошово-кредитної, інвестиційної антимонопольної та митної політики.

Місцеве управління спрямоване на вирішення питань місцевого значення та узгодження галузевих, регіональних і підприємницьких інтересів на рівні адміністративних областей та районів. Місцеве самоврядування є засобом реалізації інтересів територіальних громад. Зазначені форми регіонально-адміністративного менеджменту більшою або меншою мірою використовуються в усіх країнах. Дієвість регіонально-адміністративного менеджменту залежить від реалізації його органами спеціальних функцій, пов'язаних з: узгодженням управлінських рішень різних об'єктів господарювання;, можливостями маневрування фінансами, трудовими і природними ресурсами з метою отримання кращих кінцевих результатів господарювання, стимулювання всебічного розвитку підприємництва та конкуренції у сфері використання ресурсів регіону; підтримкою життєдіяльності найбільш вразливих верств населення; оптимізацією завдань розвитку регіонів з урахуванням економічної, соціальної, культурної та екологічної ефективності.

Органи регіонально-адміністративного управління мають повноваження та виконують свої функції відповідно до чинного законодавства кожної країни. Розмежування цих повноважень та функцій —одна з найскладніших проблем підвищення ефективності управління. Вона по-різному вирішується у світовій практиці державотворення, котра використовує чотири основні системи територіальної влади: англо-американська, континентальна (романо-германська або Європейська); іберійська, радянська мають істотні відмінності, зумовлені різними принципами побудови і поєднання прямого державного управління та місцевого самоврядування.

Англо-американська (англосаксонська) модель: представницькі органи діють самостійно, пряме підпорядкування вищим органам відсутнє. Контроль здійснюється посереднім (непрямим) шляхом через міністерства й суд, на місцях відсутні уповноважені центрального уряду, Англо-американська система характеризується тим, що на всіх субнаціональних рівнях управління функціонують органи місцевого самоврядування, а місцеві органи виконавчої влади загальної компетенції відсутні, (наприклад, Велика Британія, США, Канада, Австралія, близька до подібної системи організація влади на місцях і в Росії.

Континентальна (романо-гермаиська, або європейська) модель: місцеві органи влади підпорядковуються вищим державним органам, які здійснюють прямий контроль за їх діяльністю; базується на поєднанні місцевого самоврядування та місцевого управління; береться до уваги різне тлумачення «природних» та «штучних» адміністративно-територіальних одиниць. Така система може мати два різновиди: а) на всіх субстанціональних рівнях, за винятком низового, одночасно функціонують виборчі органи територіальної громади (у тому числі, й органи «вторинно-територіальної» громади, територіальної громади «штучної» адміністративно-територіальної одиниці) та призначені представники центральної влади (місцеві державні адміністрації), які здійснюють адміністративний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування.

При цьому на низовому рівні функціонують виключно органи первинної територіальної громади (Франція, Італія); б) на низовому рівні — у «природних» адміністративно-територіальних одиницях створюються лише органи місцевого самоврядування, а на регіональному та субрегіональному рівнях (у «штучних» адміністративно— територіальних одиницях) функціонують призначені місцеві державні адміністрації загальної компетенції. Можливий варіант, коди і на регіональному (субрегіональному) рівні функціонують представницькі органи територіальних громад «природних» адміністративно-територіальних одиниць (Польща, Болгарія, Туреччина, Фінляндія, Іран).

Іберійська модель (Бразилія, Португалія, Мексика, з певними особливостями – Іспанія) передбачає, що управління на всіх субрегіональних рівнях здійснюють обрані населенням представницькі органи місцевого самоврядування (ради) та відповідні головні посадові особи місцевого самоврядування (мери, префекти, тощо). Ці посадові особи стають головами відповідних рад й одночасно затверджуються центральними органами державної влади як представники державної влади в адміністративно-територіальних одиницях.

Радянська модель (система рад та їх виконавчих комітетів) базувалася на запереченні розподілу влад і визнанні повновладдя представницьких органів знизу доверху. Ця система передбачала, то всі ради, починаючи з найнижчого рівня, є органами державної влади на своїй території; всі інші органи прямо чи опосередковано підпорядковані радам. Система рад характеризується ієрархічною підпорядкованістю всіх її елементів та відсутністю будь-якої самостійності місцевих органів (КНР, КНДР). В Україні формується континентальна (її другий різновид) модель управління на місцях.

Аналіз існуючих моделей дає змогу встановити, що системи територіальної влади усіх країн мають три рівні: загальнодержавний (національний), проміжний (обдасть, район) і низовий (село, селище, місто). На кожному з рівнів діють відповідні управлінські структури, зумовлені політико-адміністративним устроєм кожної країни. Організація територіальної влади в Україні в основному відповідає європейській змішаній злитій (континентальній або французькій) системі. Загалом Україна та Франція подібні за площею території, чисельністю населення, політичною системою та іншими ознаками. Аналіз існуючих у світі систем територіальної влади та організації в Україні показує, що в нашій державі ради стоять осторонь від органів виконавчої влади, не мають законодавчо визначеного підпорядкування, делегують переважну частину своїх повноважень місцевим державним адміністраціям, не несуть відповідальності за стан справ на місцях. Це не сприяє демократизації управління, наближенню його до засад, визначених Європейською хартією про місцеве самоврядування, Неповною мірою сучасним принципом регіонального управління відповідає й організаційна структура місцевих державних адміністрацій. Вона зберігає централізм в управлінні, притаманний командно-адміністративній економіці» що заважає ефективному вирішенню локальних проблем і вдосконаленню економічних важелів у регулюванні відтворювальних процесів на регіональному рівні. Ці вади покликана усунути адміністративна реформа, котра проводяться нині в Україні і мас на меті застосування таких методів управління, які б, зокрема, забезпечили ефективне функціонування місцевих органів влади. Методи управління суспільним виробництвом класифікуються за змістом (економічні, соціально-психологічні, правові) і за впливом на працівників з урахуванням мотивів їхньої діяльності (організаційно-адміністративні та засновані на матеріальному і моральному стимулюванні працівників).

Виходячи з цього, у перехідний до ринкових відносин період на державному рівні вирішуються такі основні задачі управління країною як єдиним цілим: визначення стратегії економічного розвитку, цілей і пріоритетів; проведення 8 життя єдиної економічної, технічної, структурної та інвестиційної політики; розробка правового і господарського законодавства (правового статусу регіональних і, місцевих органів управління, правової основи підприємництва, оподаткування, банківської системи і т. ін.); забезпечення функціонування ринкового механізму: підтримка загальної збалансованості економіки; зміна монопольного становищі окремих виробників; стимулювання конкуренції; регулювання соціально-економічних проблем; соціальний захист населення; розвиток фундаментальних наук; підвищення екологічної безпеки території; розв'язання міжрегіональних проблем; раціональне використання природних ресурсів; підтримка, боєздатності Збройних сил України. Таким чином, однією з основних ланок єдиної вертикалі органів державного управління є регіональний рівень, інтереси якого пов'язані, в першу чергу, з турботою про людину і сферу її життєдіяльності. Тому вали на економічні процеси, що відбуваються в регіоні, слід розглядати з цих позицій, чим і визначаються основні принципи формування регіональної системи управління, функції її органів, організаційна структура, що здійснює процес управління.

Слово «регіональний» походить від латинського слова region — регіон — це територія, що представляє собою народне господарство як екологічно і соціально-економічно збалансовану систему, що за сукупністю своїх елементів відрізняється від інших територій та характеризується єдністю, взаємопов’язаністю складових і цілісністю; має спільну характеристику природно — географічних, соціально-економічних, демографічних, національно-культурних, історичних ознак; представляє собою єдність природного, матеріального (створеного людьми) та соціального середовища.

Регіонально-адміністративний менеджмент — це таке управління регіоном (територіальною громадою), яке спирається на людський потенціал регіону як її основу, орієнтує виробничу діяльність на запити споживачів регіону, здійснює гнучке регулювання і своєчасні зміни (перетворення) в регіоні, адекватні впливу навколишнього середовища і дозволяють домагатися конкурентних переваг, що в кінцевому рахунку сприяє конкурентоспроможності регіону і досягненню цілей регіону в довгостроковій перспективі. Регіонально-адміністративний менеджмент концентрує увагу на проблемах як зовнішнього, так і внутрішнього оточення, на пошуках можливостей у конкурентній боротьбі, на адаптації до змін в оточенні; на проблемах, що виникають усередині регіону, зв'язаних з більш ефективним використанням ресурсів. Регіонально-адміністративний менеджмент направлений на ефективне управління регіоном, пошуки шляхів його оптимізації; основними факторами побудови системи управління є люди, система інформаційного забезпечення і ринок, його ефективність виражається в тому, наскільки вчасно і точно регіони в стані реагувати на нові запити з боку ринку і змінитися в залежності від зміни оточення.