Неполитические общественные объединения

Гражданское общество – прежде всего «общество граждан», т.е. лиц, наделенных широким кругом различных прав и эти права более или менее активно и ответственно (коллективно и индивидуально) использующих.

В институциональном плане, как уже отмечалось, гражданское общество представляет собой сеть, переплетение добровольных независимых ассоциаций (организаций и слабоорганизованных движений), объединяющих граждан и выражающих их разнообразные интересы. Эти структуры способствуют обретению прав, самореализации и самодеятельности граждан, их коллективному участию в принятии и осуществлении решений. Одновременно подобные ассоциации опосредуют отношения граждан с государством.

Гражданское общество предполагает определенный «гражданский дух», тип отношений между субъектами – ассоциациями и гражданами. Отношения эти основаны на таких ценностях, как независимость, терпимость, взаимоуважение. Они имеют мирный характер, для них типичны соглашение («сделка»), компромисс. Они регулируются как законами, поскольку гражданское общество по своей сути правовое, так и неписаными «правилами игры», обычаями и привычками, складывающейся специфической психологией.

Как мы уже отмечали, первоначальным и главным элементом гражданского общества является индивид, а производным – образуемые им социальные институты. Каждый индивид участвует в правоотношениях внутри гражданского общества как самостоятельный субъект, член семьи, член или участник общественного объединения, часть социальной группы. Однако гражданское общество предполагает деятельность индивида в большей мере в рамках того или иного объединения в зависимости от его интересов и потребностей. Здесь стоит согласиться с С.А. Абакумовым в том, что граждане никогда не станут по доброй воле объединять свои усилия для продвижения проекта, который не сулит им ни материальной отдачи, ни морального удовлетворения. Это значит, что независимые гражданские организации и общественные объединения по определению заняты конкретными делами, отвечающими реальным запросам их участников. Здесь царят опыт практической работы, прагматизм и сотрудничество. Здесь идеи проходят проверку делом, и те из них, что оказались эффективными, становятся основой общественной консолидации.

Важным и неотъемлемым элементом гражданского общества является развитая система общественных объединений, с помощью которых люди могут совместно решать общие проблемы, удовлетворять и защищать свои потребности и интересы в сфере политики, экономики, культуры, во всех областях общественной жизни. Это независимые от государства организации, способные влиять на государственные институты и ограждать людей от необоснованного вмешательства последних в общественную жизнь. Объединения, составляющие гражданское общество, отражают широкую палитру хозяйственных, семейных, правовых, культурных и других интересов граждан и организаций.

Демократическое государство призвано максимально удовлетворять многочисленные интересы и потребности своих граждан. Для достижения этой цели возникает необходимость информировать государство о конкретных интересах граждан, удовлетворить которые можно лишь силами и средствами самого государства. А это эффективно лишь при действии через институты гражданского общества. В то же время удовлетворение конкретных интересов и потребностей индивидами зачастую возможно и без вмешательства государства, силами самих индивидов, объединившихся на основе реализации этих интересов. Это важнейшая функция объединений в рамках гражданского общества.

В каждой демократической стране насчитывается множество организаций гражданского общества. Они организуются в связи с конкретными проблемами региона и даже отдельного города, в связи с профессиональными, культурными, духовными интересами. Это организации и фонды благотворительного характера, многочисленные движения.

Как отмечает Л.Ю. Грудцына, гражданское общество в условиях современного индустриального развития представляет собой сферу «организованного» экономического, политического и идеологического плюрализма. Организованный плюрализм означает, что реально общество складывается не столько из деятельности отдельных индивидов, сколько из взаимодействия их организованных по интересам объединений, малых и средних социальных групп и иных естественно складывающихся ассоциаций. Таким образом, возникает «корпоративно-структурированное общество», в котором основной ячейкой и наиболее узкой группой является семья, а на более высоких структурных уровнях функционируют более широкие группы и объединения и, наконец, наиболее высоким уровнем объединения по интересам выступает «государственно организованное сообщество».

Группы – это основные естественно складывающиеся структурные элементы общества. Представителей группы объединяет, прежде всего, общность их социального статуса, определяемого их местом и ролью, главным образом, в системах производства, распределения и управления. Отсюда проистекает общность их интересов, мировоззрения, ценностных социально-политических установок. В отличие от групп объединения представляют собой организующиеся структурные элементы общества, цель которых – внешнее (по отношению к среде объединения) выражение однородных интересов, их защита и включение в тот комплекс внешне выраженных интересов, из которого как некая «равнодействующая сила» образуются охраняемые государством общие интересы.

«Качественные» различия структурных элементов гражданского общества определяются уровнем, мерой их организованности, и, конечно, в этом отношении группы уступают объединениям. Однако объединения охватывают далеко не весь круг претендующих на внешнее выражение интересов. Они возникают лишь постольку, поскольку условия общественного бытия подсказывают необходимость более организованных форм внешнего выражения групповых интересов, либо поскольку возникают интересы внегрупповые и надгрупповые. Словом, выражение частных интересов через интересы группы является первичной и наиболее фундаментальной формой проявления интересов в современном гражданском обществе. При этом принадлежность индивида к определенной группе имеет для его существования тем большее значение, чем шире представительство группы в составе населения, чем выше «удельный вес» групповых интересов в интересах общесоциальных, тем безупречнее объективные возможности самоорганизации группы.

Исходя из того, что важнейшее условие формирования и укрепления современного российского гражданского общества состоит в создании эффективной системы экономических отношений, обеспечивающих экономическую свободу личности, формирование развитого социального слоя коллективных и индивидуальных владельцев средств производства, развитие института частной собственности, экономической конкуренции, активности, самостоятельности и равноправия хозяйствующих субъектов, и поняв значение групп интересов для общества, следует сказать об институте самоорганизации системы, учитывая, что самоорганизация – свойство, присущее любой системе.

Самоорганизация – основной процесс эволюции сложных систем состоящий из необратимых последовательных процессов, а точнее – это такой процесс изменения её состояния (или характеристик), который происходит без целенаправленного начала. Социальная самоорганизация основана на общественной социальной программе гармонизации общественных отношений, включающих в себя меняющиеся во времени приоритеты, ценности и законы.

И здесь следует говорить именно о тех составляющих гражданского общества, которые на данный момент эволюционируют в современной России. Этот процесс может и проистекает по-разному, какие-то группы интересов (объединения) развиваются, трансформируются, какие-то – только создаются и определяется их место в системе общества.

Вообще право на объединение имеет конституционно-правовую природу. Согласно ч. 1 ст. 30 Конституции РФ 1993 г. каждый имеет право на объединение, здесь важно отметить право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (с изм. и доп.) право граждан на объединение включает в себя следующие правовые возможности: 1) создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей; 2) вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них; 3) беспрепятственно выходить из общественных объединений. Таковы суть и содержание права на свободу объединения или, как принято формулировать в международно-правовых актах и зарубежных конституциях, – права на свободу ассоциации.

Важным компонентом гражданского общества в России являются действующие сегодня разнообразные общественные объединения – политические партии, профессиональные союзы, благотворительные организации, фонды и т.д. Деятельность общественных объединений регулируется целым рядом Федеральных законов:

• от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»;

• от 26 июня 1995 г. № 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений»;

• от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»;

• от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»;

• от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

Особую группу общественных формирований составляют общественные объединения. В ст. 5 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» понятие общественного объединения определяется следующим образом: «Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединяющихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения». В приведенном положении Закона, как и в других его статьях, речь идет только о гражданах как членах общественных объединений, хотя на самом деле, как правило, имеются в виду и неграждане, т.е. все люди как частные лица, поскольку в ст. 1 данного Закона говорится: «Иностранные граждане и лица без гражданства имеют равные права с гражданами Российской Федерации в сфере отношений, регулируемых настоящим Федеральным законом, за исключением случаев, установленных федеральными законами или международными договорами Российской Федерации».

По территориальной сфере деятельности возможны следующие общественные объединения:

• общероссийские – осуществляют свою деятельность на территориях более половины субъектов РФ и имеют там свои структурные подразделения – организации, отделения или филиалы и представительства;

• межрегиональные – действуют на территориях менее половины субъектов РФ (но не менее двух) и имеют там свои структурные подразделения – организации, отделения или филиалы и представительства;

• региональные – их деятельность осуществляется в пределах территории одного субъекта РФ;

• местные – существуют в пределах территории муниципального образования.

Как отмечает Л.Ю. Грудцына, понятие гражданского общества приобрело новое измерение в связи с развитием сектора некоммерческих организаций, или «третьего сектора». Под неприбыльным (третьим) сектором понимается совокупность (система) групп населения и организаций, не ставящих перед собой целей увеличения личного дохода непосредственно через участие в работе таких групп и организаций или через владение ими. Термин «неприбыльные» означает, что получаемая в результате деятельности таких групп и организаций прибыль не распределяется между их участниками, а идет на реализацию целей группы или организации. Первые два сектора – это совокупность государственных институтов и деловых частных организаций и предприятий. Например, В. Ходкинсон и К. Маккарти рассматривают «третий сектор» как сферу активности, развиваемую между семьей и более широкими бюрократическими секторами прибыльного бизнеса и правительства. В рамках этой концепции говорят о неприбыльном секторе, секторе добровольной активности, «третьем секторе», неправительственном секторе. Для всех подобных организаций характерна деятельность ради общественного благополучия. Главной функцией таких организаций является, в той или иной степени, расширение пределов свободы и наделение населения властью, вовлечение населения в процесс социальных изменений, в развитие социальной защиты.

Общественные объединения являются одной из форм выражения гражданами своих интересов и проявления их общественной (публичной) активности. Стоит отметить, что общественные объединения есть один из видов общественных формирований граждан в нашей стране. Категорией общественных формирований можно обозначить любые формы негосударственных объединений граждан, иначе говоря – объединений, не имеющих статуса государственных организаций. В основе общественных объединений лежит публично-общественный интерес, а сама их деятельность так или иначе отражается на управлении общественными делами и жизнью. Общество, которое претендует на высший уровень самоорганизации, на то, чтобы именоваться гражданским должно обеспечить создание всевозможных общественных объединений.

Общественное объединение является родовым понятием, обозначающим группу самостоятельных организационно-правовых форм некоммерческих юридических лиц. Федеральный закон «Об общественных объединениях» относит к их числу общественные организации, общественные движения, общественные фонды, общественные учреждения, органы общественной самодеятельности и политические партии.

Общественной организацией является основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан.

Общественным движением является состоящее из участников и не имеющее членства массовое общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные общественно полезные цели, поддерживаемые участниками общественного движения.

Общественный фонд является одним из видов некоммерческих фондов и представляет собой не имеющее членства общественное объединение, цель которого заключается в формировании имущества на основе добровольных взносов, иных не запрещенных законом поступлений и использовании данного имущества на общественно полезные цели. Учредители и управляющие имуществом общественного фонда не вправе использовать указанное имущество в собственных интересах.

Общественным учреждением является не имеющее членства общественное объединение, ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих уставным целям указанного объединения.

Органом общественной самодеятельности является не имеющее членства общественное объединение, целью которого является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его создания.

Общественные объединения независимо от их организационно-правовых форм равны перед законом. Деятельность общественных объединений основывается на принципах добровольности, равноправия, самоуправления и законности. Общественные объединения свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов своей деятельности. Деятельность общественных объединений должна быть гласной, а информация об их учредительных и программных документах общедоступной.

Вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается.

Государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов общественных объединений, оказывает поддержку их деятельности, законодательно регулирует предоставление им налоговых и иных льгот и преимуществ. Государственная поддержка может выражаться в виде целевого финансирования отдельных общественно полезных программ общественных объединений по их заявкам (государственные гранты); заключения любых видов договоров, в том числе на выполнение работ и предоставление услуг; закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в рамках выполнения различных государственных программ у неограниченного круга общественных объединений в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Вопросы, затрагивающие интересы общественных объединений в предусмотренных законом случаях, решаются органами государственной власти и органами местного самоуправления с участием соответствующих общественных объединений или по согласованию с ними.

Для осуществления уставных целей общественное объединение, являющееся юридическим лицом, имеет право:

- свободно распространять информацию о своей деятельности;

- участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления;

- проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование;

- учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность;

- представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях;

- осуществлять в полном объеме полномочия, предусмотренные законами об общественных объединениях;

- выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти;

- участвовать в выборах и референдумах в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Для осуществления уставных целей общественное объединение, не являющееся юридическим лицом, имеет право:

- свободно распространять информацию о своей деятельности;

- проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование;

- представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях;

- осуществлять иные полномочия в случаях прямого указания на эти полномочия в федеральных законах об отдельных видах общественных объединений;

- выступать с инициативами по вопросам, имеющим отношение к реализации своих уставных целей, вносить предложения в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Общественное объединение обязано:

- соблюдать законодательство Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, касающиеся сферы его деятельности, а также нормы, предусмотренные его уставом и иными учредительными документами;

- ежегодно публиковать отчет об использовании своего имущества или обеспечивать доступность ознакомления с указанным отчетом;

- ежегодно информировать орган, принявший решение о государственной регистрации общественного объединения, о продолжении своей деятельности с указанием действительного места нахождения постоянно действующего руководящего органа, его наименования и данных о руководителях общественного объединения в объеме сведений, включаемых в единый государственный реестр юридических лиц;

- представлять по запросу органа, принимающего решения о государственной регистрации общественных объединений, решения руководящих органов и должностных лиц общественного объединения, а также годовые и квартальные отчеты о своей деятельности в объеме сведений, представляемых в налоговые органы;

- допускать представителей органа, принимающего решения о государственной регистрации общественных объединений, на проводимые общественным объединением мероприятия;

- оказывать содействие представителям органа, принимающего решения о государственной регистрации общественных объединений, в ознакомлении с деятельностью общественного объединения в связи с достижением уставных целей и соблюдением законодательства Российской Федерации;

- информировать федеральный орган государственной регистрации об объеме денежных средств и иного имущества, полученных от иностранных источников.

Используя свое право на объедение, субъекты гражданского общества создают именно те самоорганизующиеся структуры гражданского общества, которые на данный момент назрели и готовы, в дальнейшем развиваясь, развивать и гражданское общество.

Стоит обратить внимание на слова В.В. Песчанского, который говорит, что «обсуждение обществоведами в последние годы проблем гражданского общества выявило очевидную недооценку значения разного рода независимых добровольных организаций и движений. Хотя именно они, их деятельность и есть тот «материальный субстрат», в котором воплощается дух и суть гражданского общества, а их сети (networks), порой переплетающиеся, служат его «арматурой», связывают его в единое целое».

Профсоюзам, как одной из таких организаций, повезло еще меньше и в российской, и в зарубежной литературе. Они либо игнорируются, либо в лучшем случае упоминаются «под запятую» при общем перечислении ассоциаций гражданского общества (в тех случаях, когда такие ассоциации вообще присутствуют).

Подобное невнимание к этим организациям представляется и странным, и мешающим пониманию сути гражданского общества: его роли, задач его формирования в России. Между тем профсоюзам, как показывает опыт стран Запада, принадлежит очень важная роль в развитии и особенно в трансформации гражданского общества – его демократизации и придании ему социальной ориентации.

Профсоюз – это добровольное, независимое от нанимателя и государства объединение наемных работников для защиты их экономических интересов, прежде всего в отношениях с нанимателем путем коллективных переговоров. Это определение исходит из анализа основных функций профсоюзов.

Федеральный закон о профсоюзах, вступивший в силу в январе 1996 г., в ст. 2 определяет профсоюз как «добровольное общественное объединение граждан, связанных общими производственными, профессиональными интересами по роду их деятельности, создаваемое в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов».

Конечно, основные признаки реального профсоюза – и добровольность, и независимость, и защита экономических интересов – могут иметь место в разной мере, но важно, чтобы они преобладали. При отсутствии и независимости, и добровольности, а эти два момента тесно между собой связаны, профсоюз не может выполнять свою основную, органическую функцию защиты экономических интересов рабочих и служащих, в то время как именно это делает организацию профсоюзом. И именно обладая такими качествами и выполняя, наряду с экономической функцией еще и другие, профсоюз может действовать в гражданском обществе, добиваться его преобразования в интересах трудящихся, а в наших условиях – способствовать его формированию, причем как общества демократического и социально ориентированного.

Наряду с правовой доктриной нормы действующего законодательства о профессиональных союзах однозначно предписывают, что основными целями их создания являются представительство и защита социально-трудовых прав и интересов (ст. 2 Закона о профессиональных союзах). Все права, их гарантии и ответственность профсоюзов связанны с областью трудовых отношений. Права профсоюзов регулируются достаточно большим количеством нормативных правовых актов. В связи с этим возникает важный вопрос о классификации прав профсоюзов. Основу классификации могут составлять различные критерии.

Профессиональные союзы России являются участниками многих общественных отношений. Законодатель предусматривает право профсоюзов выступать самостоятельно, исключительно по собственной воле с инициативой защиты нарушенного права, придавая публично-правовой характер уже самим действиям профсоюза.

Эффективность любой системы управления прямо зависит от возможностей контроля за ее функционированием. Профсоюзный контроль, являясь одним из видов социального контроля, представляет собой также одну из правовых форм осуществления профсоюзами своей защитной функции в социальной сфере. Право профсоюзов осуществлять общественный контроль за соблюдением трудового законодательства находит закрепление на федеральном уровне в Трудовом кодексе РФ (ст. 1, 2, 22, 32, 53, 352, 210 –212, 218, 219, 228, 229, 230, 352, 357, гл. 58), Законе о профсоюзах (ст. 13, 19, 20) и ряде других федеральных законов и подзаконных актов. Трудовой кодекс РФ обеспечивает права представителей профессиональных союзов осуществлять контроль за соблюдением трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, в качестве одного из основных принципов регулирования трудовых и непосредственно связанных с ними отношений (ст. 1).

Стоит отметить, что профсоюзы имеют двойную природу. Выступая на рынке труда в качестве агента продавцов рабочей силы, они играют важную роль в экономике, являются одним из актеров «экономического общества», но, будучи независимым добровольным объединением, «бесприбыльной ассоциацией», не являясь непосредственным продавцом или покупателем на рынке, профсоюзы выступают в качестве одного из наиболее мощных и влиятельных институтов гражданского общества.

Соответственно двойственной природе профсоюзов их воздействие и развитие гражданского общества также происходит как бы в двух планах: косвенно – через их деятельность на рынке труда и (в основном опосредованно) тред-юнионистскую политику; прямо (и непосредственно) – через их социальную деятельность. В России и тот, и другой вид активности весьма неразвиты.

На Западе уже первоначальная чисто экономическая деятельность профсоюзов дает очень важный, в смысле воздействия на гражданское общество, «побочный эффект», демократизируя это общество, делая его более «равновесным», менее поляризованным и антагонистичным. Или, по крайней мере, влияя на него в этом направлении. В такой же мере это относится к тред-юнионистской политике. Прямое позитивное влияние на общество оказывает социальная активность профсоюзов. В итоге всех видов профсоюзной деятельности «количество» прав и равенства в обществе возрастает.

Потенциально этого могут добиться и российские профсоюзы. Как считает председатель ФНПР М.С. Шмаков, сложный путь эволюции первых российских профсоюзов в современную федерацию независимых профсоюзов России (ФНПР) неоспорим. И если бы он был тупиковым, ФНПР не оказалась бы самой крупной общественной организацией России, по рейтингу уступающей лишь Русской Православной Церкви. Сегодня ФНПР – крупнейшее профобъединение, открытое для всех профсоюзов и профобъединений, действующих в Российской Федерации. ФНПР объединяет 48 профсоюзов и 78 территориальных объединений организаций профсоюзов, свыше 300 тысяч первичных профсоюзных организаций общей численностью более 32 млн человек. В целом членские организации ФНПР в настоящее время охватывают 52% от общего числа занятых экономической деятельностью и работающих на предприятиях всех форм собственности. Причем, ФНПР независима в своей деятельности как от работодателя, так и от органов исполнительной власти, общественных движений и политических партий. Каждая из членских организаций имеет свой собственный устав и обладает полной самостоятельностью в решении внутренних вопросов.

Нельзя не согласиться с тем, что грамотные, искренние действия ФНПР и позволили ей завоевать достойное место в обществе, заставить считаться со своим мнением работодателей, властные структуры, общественно-политические организации.

Профсоюзы, пережив кризис, перешли от стратегии выживания к стратегии развития и активных действий. Повышение уровня заработной платы, возвращение долгов по ней, сокращение безработицы – все это самые реальные ближайшие планы. Членские организации по-прежнему будут оказывать трудящимся юридическую и другую практическую помощь. Так уж исторически сложилось, что люди, которых защищают профсюзы, небогаты, порой очень далеки от социальных теорий. Но их – большинство. А значит, бороться за их права, представлять их в гражданском обществе России – прямая задача профсоюзов.

Таким образом, вклад профсоюзов в гражданское общество носит также и морально-психологический характер. Профсоюзы способствовали внесению в него таких недостающих ему в его первоначальном, чисто буржуазном виде ценностей, как солидарность и взаимопомощь, социальная справедливость, коллективизм. В тех случаях, когда профсоюзы сильны, укрепляется свойственный гражданскому обществу дух компромисса, отказ от диктата.

По данным Министерства юстиции Российской Федерации, в нашей стране зарегистрировано более 226 тысяч некоммерческих организаций. Ежегодно регистрируется в среднем более 6 тысяч новых НКО. Но оценить количество реально работающих организаций и их вклад в экономику страны достаточно трудно.

Существующая система учета и статистического анализа деятельности «третьего сектора» крайне несовершенна. Тысячи организаций, числясь когда-то зарегистрированными, не ведут никакой деятельности. Либо об этой деятельности нет информации. Так, в 2013 году Общественная палата Кабардино-Балкарской Республики собрала сведения, что из зарегистрированных в регионе 830 общественных организаций и объединений активно работают около 40146.

На сегодняшний день развитие некоммерческого сектора осложняется рядом взаимосвязанных факторов.

Во-первых, это отсутствие единой целостной системы государственного учета некоммерческих организаций. Общий учет числа НКО ведет Министерство юстиции. Министерство экономического развития занимается статистикой социально ориентированных НКО. Собственные системы учета применяются в региональных органах власти, в налоговых органах, в профильных министерствах (по направлениям деятельности). В 2012 году Федеральной службой государственной статистики была утверждена форма федерального статистического наблюдения № 1-АНО «Основные сведения о деятельности некоммерческой организации», также направленная на учет социально ориентированных НКО. При этом единой, целостной и ежегодно обновляемой картины состояния некоммерческого сектора, в том числе с учетом финансово-экономических показателей и статистики трудовых ресурсов, нет.

Во-вторых, это низкий уровень прозрачности деятельности НКО. Отсутствуют четкие и общепринятые правила формирования и опубликования отчетов и информации о деятельности некоммерческих организаций, нет системы для оценки деятельности и отчетности некоммерческих организаций и общественных объединений перед государством и обществом. На сегодня все НКО, которые не получают иностранного финансирования и годовой бюджет которых не превышает 3 миллионов рублей, представляют в Министерство юстиции только «подтверждение продолжения деятельности».

Если бюджет НКО превышает 3 миллиона рублей или организация имеет зарубежные источники финансирования, она должна направить в Министерство юстиции и опубликовать публичный отчет о движении финансовых ресурсов.

Однако даже эти расширенные отчеты носят в значительной степени формальный и малоинформативный характер. В частности, НКО должны указывать количество проведенных за год мероприятий и число людей, принявших в них участие. При этом из отчетов остается неясным, чем, собственно, занималась организация в течение года, какие результаты были достигнуты (к примеру, сколько людей и в какой форме получили социальную поддержку). Не предоставляется информация о кадровом составе НКО, привлеченных волонтерах, структуре расходов и т. д. Отсутствие полноценной скоординированной отчетности не позволяет составить общий портрет некоммерческого сектора. Уровень раскрытия информации со стороны некоммерческой организации не увязан с тем, в какой сфере она действует, участвует ли в грантовых конкурсах и т. д.

Кроме того, существующие формы отчетности не являются в полной мере обязательными: к тем НКО, которые не подали вовремя соответствующий отчет, специальных санкций не применяется. Так, по данным «Российского союза помощи», до 2013 года в реестре Министерства юстиции Российской Федерации числились 8783 благотворительных фонда, но публичные отчеты представили лишь 1567 фондов.

В-третьих, некоммерческие организации в большинстве своем мало известны, сохраняется недоверие граждан к деятельности НКО. Данные региональных общественных палат говорят о крайне слабом присутствии общественных организаций в СМИ, об их недостаточной информационной открытости и доступности. Так, среди действующих НКО Хабаровского края только половина имеет собственный сайт. С другой стороны, СМИ подчас неоправданно игнорируют интересные примеры социально значимой деятельности НКО, слабо тиражируют успешные проекты.

Общество мало интересуется проблемами «третьего сектора». Согласно данным ВЦИОМ, большинство россиян (59 %) затруднились назвать какую-либо общественную организацию. Те же, кто смогли указать их поименно, чаще всего упоминали «Гринпис» (6 %) и фонд «Подари жизнь» (3 %). По данным Общественной палаты Костромской области, более половины жителей области ничего не знают и не слышали о деятельности региональных НКО. Только 18% опрошенных смогли назвать хотя бы одну конкретную некоммерческую организацию.

Подавляющее большинство жителей Хабаровского края (85, 5%) ничего не знают и не слышали о действующих в их населенном пункте общественных объединениях. Несколько выше осведомленность об НКО среди молодежи.

Уровень доверия к некоммерческому сектору в российском обществе остается на низком уровне. По данным опроса ВЦИОМ, 40% россиян полагают, что работа НКО никак не влияет на жизнь большинства граждан, треть опрошенных (34 %) склоняются к тому, что общественные организации не нужны вовсе. Россияне пока не воспринимают НКО в качестве эффективного общественного института и в большинстве своем не выражают готовности участвовать в деятельности общественных организаций в будущем.

По информации Общественной палаты Оренбургской области, только 19 % жителей области выражают доверие организациям «третьего сектора». В Хабаровском крае большая часть жителей также отказывают в доверии НКО. В качестве главных причин такого отношения назывались: «Не знаю ничего об их деятельности», «Не видно результатов работы (плохая работа)», «Они выполняют задания власти, а не решают проблемы людей», «Вообще не доверяю никому», «Они бесполезны, не эффективны, их мнение не учитывается». 79 % граждан, совершавших ранее денежные пожертвования, уверены, что лучше передавать деньги не организациям, а напрямую нуждающимся: россияне подозревают НКО в нецелевом использовании средств, непрозрачности, отсутствии отчетности. 65 % уверены, что в благотворительных организациях деньги не доходят до нуждающихся.

В итоге, как показывают последние данные ВЦИОМ, подавляющее большинство россиян (84%) в последние несколько лет не принимали участия в работе общественных организаций. 89 % граждан отметили, что никогда не получали помощи от НКО. Фонд «Общественное мнение» представил схожие цифры: на момент опроса 91 % респондентов не участвовали в деятельности общественных организаций. При этом в числе участвовавших в работе НКО несколько выше доля граждан с высшим образованием и жителей мегаполисов. 21 % россиян заявили, что при определенных условиях готовы были бы уже сегодня участвовать в работе некоммерческих организаций. Это показывает значительный нереализованный потенциал роста «третьего сектора» и укладывается в общую тенденцию: институциональные иерархические конструкции все менее востребованы гражданскими активистами, т. к. предоставляют недостаточно возможностей для реализации отдельных гражданских инициатив.

В 2014 году государством предприняты дальнейшие шаги по структурированию, повышению прозрачности и ответственности некоммерческого сектора.

С 1 сентября 2014 года вступили в силу поправки в Гражданский кодекс Российской Федерации, в соответствии с которыми были внесены изменения в перечень организационно-правовых форм юридических лиц, а также некоммерческих корпоративных организаций. Все юридические лица, в том числе некоммерческие организации, законодательно разделены на корпоративные (с институтом членства) и унитарные. Предусматривается закрытый перечень организационно-правовых форм некоммерческих организаций (11 форм): потребительские кооперативы, общественные организации, ассоциации (союзы), товарищества собственников недвижимости, казачьи общества, общины коренных малочисленных народов Российской Федерации, фонды, автономные некоммерческие организации, учреждения, религиозные организации, публично-правовые компании.

В законодательстве сохранилось избыточное число организационно-правовых форм некоммерческих организаций. Главное, существующие организационно-правовые формы НКО не связаны с направлениями реализуемой гражданской активности и не учитывают масштаб деятельности организации, ее финансовые ресурсы. В итоге затруднено регулирование и учет эффективности деятельности некоммерческого сектора.

Считаем, что только наличие закрепленной в правовом поле градации некоммерческих организаций – в зависимости от сферы, характера, направления и масштабов их деятельности – позволяет осуществлять адекватное регулирование всего сектора.

Одним из важных вопросов является регулирование участия НКО в политической деятельности.

В России развивается деятельность и информационное присутствие НКО, которые в своей работе отдают приоритет вопросам, связанным с политической повесткой: участие в той или иной форме в избирательных кампаниях, лоббирование интересов отдельных политических групп, защита прав участников общественно-политической жизни. На регулирование деятельности таких организаций направлен Федеральный закон от 20 июля 2012 г. № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента». Вокруг содержания и применения закона продолжаются предметные дискуссии.

Для некоммерческих организаций, которые занимаются политической деятельностью и получают финансирование из-за рубежа, Закон установил специальный статус «организации, выполняющей функции иностранного агента». Такие организации должны регистрироваться в специальном реестре, представлять дополнительную отчетность и раскрывать дополнительную информацию о своей деятельности. При этом был установлен уведомительный порядок регистрации НКО, выполняющих функцию иностранного агента. Закон не запретил финансирования НКО из зарубежных источников. На данный момент в реестр НКО, выполняющих функции иностранного агента, внесены 15 организаций.

Сегодня законодательство предъявляет к НКО, выполняющим функции иностранного агента, три основных требования: регистрация, раскрытие информации и отчетность. Российское общество вправе, а государство просто обязано знать о работе НКО, получающих ресурсы из-за рубежа для осуществления деятельности в политической сфере.

В то же время кроме закона об НКО, выполняющих функции иностранного агента, российское законодательство не регулирует деятельность некоммерческих организаций, которые в той или иной форме работают в политической сфере. К таким НКО не предъявляется специальных требований, они отчитываются о своей деятельности наравне со всеми прочими некоммерческими организациями.

Важно также отметить, что доверие и интерес граждан к такого рода организациям снижается: пик внимания к их деятельности пришелся на период массовых оппозиционных митингов в Москве в 2012 и 2013 годах. В 2014 году он сменился стабильным вниманием к данным организациям со стороны узких групп активистов и политиков.

Одновременно в нашей стране формируется сектор некоммерческих организаций, которые делают упор на решение социальных проблем, благотворительность, гуманитарно-прикладную, исследовательскую деятельность. Деятельность таких НКО регулируется в первую очередь Федеральным законом от 5 апреля 2010 года № 40-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций».

После законодательного выделения категории социально ориентированных НКО этот сектор динамично растет. В 2013 году общее количество таких НКО достигло 113 тысяч (в 2011 году – 96 тысяч). Наблюдается рост численности работников сектора: в 2012 году здесь было задействовано более 580 тысяч человек, в 2013 году – 625 тысяч человек. Растут финансовые возможности социально ориентированных НКО. В 2013 году доходы от реализации товаров, работ, услуг, имущественных прав (кроме доходов от целевого капитала) социально ориентированных НКО составили 193, 3 миллиарда рублей. Доходы от целевого капитала составили в 2013 году 3, 4 миллиарда рублей. Отмечается рост поступлений (включая пожертвования от российских физических лиц), которые в 2013 году составили 72, 8 миллиарда рублей, что соответствует росту на 9 % к уровню 2012 года.

Социальные НКО представлены в первую очередь в сфере здравоохранения, физической культуры и спорта, образования и просвещения, других социальных услуг, в сфере благотворительности. На фоне роста гражданского активизма и добровольчества динамично развиваются новые направления, связанные с вопросами благоустройства городов, контроля за соблюдением правопорядка, поиском пропавших людей. Большая часть медиааудитории общероссийских социально ориентированных НКО активно вовлечена в их проекты. Так, за счет налаживания горизонтальных связей поисковый отряд «Лиза Алерт» расширил сеть волонтеров-поисковиков на все регионы страны, создав разветвленную структуру. Аналогичным образом построена и деятельность НКО, ориентированных на социальную поддержу, волонтерство и благотворительную помощь.

Интерес населения к НКО социальной направленности растет. По данным региональных общественных палат, гражданам лучше всего известны именно НКО, которые предоставляют услуги в области здравоохранения, образования и культуры, – ветеранские организации, общества инвалидов, общества защиты материнства и детства, организации медицинской помощи. В первую пятерку НКО, которые россияне готовы поддержать тем или иным образом, вошли благотворительные организации в области здоровья детей и инвалидов (47 %), волонтерские (42 %), оказывающие поддержку бедным людям (40 %), экологические (38 %), выступающие против нарушения трудовых прав и защищающие памятники истории и культуры (по 30 %).

Впрочем, существенный рост сектора социально ориентированных НКО связан не только с появлением значительного числа новых и эффективно работающих организаций, но также с тем, что все больше действующих НКО стремятся использовать статус социально ориентированных.

Важной составляющей укрепления финансовой устойчивости некоммерческого сектора является передача НКО части функций по оказанию социальных услуг. Это признается правильной и своевременной мерой как государством, так и представителями некоммерческого сектора.

В развитии взаимодействия между социально ориентированными НКО и органами власти был достигнут явный прогресс. В 2014 году некоммерческим организациям предложено активнее участвовать в оказании социальных услуг, финансируемых государством, устранены отдельные существовавшие ранее ограничения. Эта задача также зафиксирована в бюджетном послании Президента РФ на 2014-2016 годы. Со вступлением в силу с 2014 года Федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» до 15% госзакупок должны исполняться НКО и малым бизнесом165. Также с января 2015 года вступил в силу Федеральный закон № 442-ФЗ от 28 декабря 2013 г. «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», который предоставляет социально ориентированным НКО возможность конкурировать с бюджетными учреждениями и коммерческими организациями за право оказания социальных услуг гражданам.

Но движению в этом направлении мешает отсутствие у большинства НКО необходимых ресурсов. Менее чем пятой части российских НКО хватает средств на осуществление своих программ; столько же балансируют на грани выживания. В трети НКО нет сотрудников, работающих на постоянной основе на условиях полной занятости, 24 % НКО обходятся одним-пятью постоянными работниками. Нехватка рабочих рук лишь отчасти восполняется за счет добровольцев. В итоге из числа опрошенных руководителей существующих социально ориентированных НКО только около половины готовы к конкуренции по цене на платные услуги с другими поставщиками социальных услуг.

Сегодня включение некоммерческих организаций в число социально ориентированных происходит явочным порядком: на это имеют право все НКО, в уставных документах которых прописано хотя бы одно из направлений деятельности, указанных в законе о социально ориентированных НКО. При этом социально ориентированные НКО не предоставляют государству специальной отчетности.

Отсутствует актуальный реестр социально ориентированных НКО. В итоге реальный социальный охват и эффект от деятельности таких некоммерческих организаций не учитывается и не оценивается, а соотношение заявленной в уставе и фактической деятельности организации не контролируется. Кроме того, действующая с 2009 года упрощенная система регистрации НКО позволяет при регистрации получать статус региональных и межрегиональных организаций, не представляя для этого специальной документации и не обладая достаточными кадровыми и иными ресурсами для реализации проектов регионального уровня.

Таким образом, можно сделать вывод, что из-за отсутствия понятных государству, «третьему сектору» и гражданам правил игры некоммерческие организации пока не могут вполне эффективно реализовывать гражданские инициативы. В итоге НКО не пользуются достаточной популярностью и доверием со стороны граждан. Поэтому законодательство об НКО нуждается в дальнейшем совершенствовании, а «третий сектор» в целом – в новой институционализации.

В первую очередь принципы функционирования некоммерческих организаций должны стать понятными и прозрачными для государства и общества. Из общей массы НКО следует на государственном уровне поддерживать те, которые осуществляют действительно социально значимые проекты и оказывают реальную помощь населению. Не менее важны, чем значимость проектов, история и репутация организации, понятность и прозрачность ее деятельности, источники привлекаемых средств.

Законодательство ряда стран с развитым некоммерческим сектором предусматривает выделение различных типов некоммерческих организаций в зависимости от характера их деятельности. Такое разделение осуществляется прежде всего в целях различения налоговых статусов НКО. Так, в США выделяется более 20 типов налогообложения НКО в зависимости от характера их деятельности. НКО разного типа по-разному облагаются налогами, имеют разную степень открытости внутренней информации, а также по-разному регистрируются и контролируются местными и федеральными властями. Режимом наибольшего благоприятствования пользуются религиозные, образовательные и благотворительные организации, которые освобождены от целого ряда федеральных и местных налогов, но должны предоставлять полную информацию о результатах своей деятельности. Организации, имеющие право на политическую деятельность, не получают вычета из налогооблагаемой базы и обязаны полностью раскрывать информацию о донорах.

На данный момент состав налогов, уплачиваемых некоммерческими организациями, зависит от того, осуществляют ли они предпринимательскую деятельность. Для социально ориентированных НКО предусмотрена льгота по налогу на доходы физических лиц. В том случае, если НКО более 70 % доходов получает от предоставления услуг в социальной сфере, она может претендовать на получение льгот по социальным платежам. Возможность предоставления НКО дополнительного налога на прибыль и имущество находится в компетенции региональных властей. Действует ряд других налоговых послаблений. В целом федеральное законодательство не предусматривает конкретные налоговые льготы для социально ориентированных НКО.

Все более существенную роль в экономике «третьего сектора» играет поддержка со стороны государства. Объем государственной поддержки некоммерческих организаций в России растет. Общие ассигнования федерального бюджета на поддержку социально ориентированных некоммерческих организаций увеличены с 4, 8 миллиарда рублей в 2012 году до 8, 3 миллиарда рублей в 2013 году и до 10, 3 миллиарда рублей в 2014-м.

На реализацию распоряжения Президента Российской Федерации «Об обеспечении в 2014 году государственной поддержки некоммерческих неправительственных организаций, участвующих в развитии институтов гражданского общества и реализующих социально значимые проекты» выделено почти 2, 7 миллиарда рублей субсидий170. Для сравнения: в 2013 году было выделено 2, 32 миллиарда, в 2012-м – 1 миллиард. Отдельным распоряжением выделены средства на поддержку организаций правозащитного профиля.

Президентские гранты выделяются не на текущую деятельность, а на конкретные проекты, представленные НКО. Основные направления – поддержка малоимущих и социально незащищенных категорий граждан, здоровый образ жизни, распространение научных знаний и проведение просветительской и образовательной работы, мониторинг состояния гражданского общества.

Кроме того, социально ориентированные НКО также получают поддержку на региональном уровне за счет субсидий из федерального бюджета, распределяемых Министерством экономического развития в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 23 августа 2011 г. № 713. В 2013 году 49 субъектов Российской Федерации получили субсидии на реализацию программ поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций на общую сумму 630 миллионов рублей. Более 1, 7 тысячи социально ориентированных некоммерческих организаций получили финансовую поддержку на конкурсной основе.

В числе приоритетных направлений конкурса – профилактика социального сиротства, поддержка материнства и детства, повышение качества жизни людей пожилого возраста, социальная адаптация инвалидов и их семей, развитие дополнительного образования и др. В качестве одного из критериев отбора НКО-победителей выступает объем дополнительного софинансирования программы за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и внебюджетных источников.

На конкурсное финансирование деятельности НКО перешло значительное число регионов. Но уровень активности участия некоммерческих организаций в конкурсах пока невысок. Так, по данным Общественной палаты Хабаровского края, из более чем 2, 5 тысячи региональных НКО в конкурсах на получение государственных субсидий всех уровней в последние годы участвовало не более ста организаций.

Система распределения «президентских» грантов в 2013–2014 годах стала более понятной и прозрачной: на общедоступном интернет-портале для грантооператоров публикуются подробные условия конкурса, заявки участников и списки жюри, а после подведения итогов – реестры получателей грантов с указанием объема грантовой поддержки.

В то же время большинство НКО – получателей грантов не публикуют в открытых источниках уставные документы и финансовую отчетность (ни на своем сайте, ни на специальном портале Министерства юстиции), не раскрывают информацию о руководителе, структуре управления и персональном составе организации.