Практика общественного контроля в России

Общественный контроль остается одним из ключевых направлений активности гражданского общества. От эффективности общественного контроля напрямую зависит эффективность госуправления, в том числе защита от коррупционных рисков.

Благодаря вступившему в силу Федеральному закону от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» начала формироваться система общественного контроля. Определены его механизмы, направления, возможности. Было принято, что общественный контроль должен опираться на качественную экспертизу социальных процессов, возникающих проблем и быть реализован благодаря гражданскому активизму.

Перезагрузка общественного контроля требует разработки адекватных форм и механизмов его реализации. Эффективными инструментами осуществления контроля являются общественный мониторинг, общественные обсуждения, слушания.

По отдельным направлениям общественный контроль получил свое существенное развитие: в сфере ЖКХ, защиты прав потребителей и снижения темпа роста цен на продукты питания, проведения Единого государственного экзамена, в целом развития организаций образования. Например, для контроля над сферой образования хорошо зарекомендовали себя горячие линии по вопросам ЕГЭ, обучение граждан для общественной экспертизы проведения экзамена и др.

Продолжился, как и в 2013 году, мониторинг реализации положений указов Президента от 7 мая 2012 года.

Примером успешного проведения общественного контроля в новом формате является комплексная гражданская инициатива Общественной палаты Российской Федерации, направленная на построение механизма взаимодействия государства, работодателей и вузов по вопросу эффективности расходования средств на профессиональную подготовку молодых специалистов и оптимизации государственной политики со стратегическими целями развития. В рамках инициативы был проведен общественный мониторинг востребованности профессий на рынке труда с учетом динамики возникновения новых требований к молодым специалистам, возникновения новых профессий. Результаты такого мониторинга явились основанием для проведения цикла общественных слушаний «Общественный контроль за качеством высшего образования: взаимодействие государства, работодателей, вузов».

Общественный контроль помог выявить проблему миллиона безработных молодых профессионалов – выпускников вузов, отдельной категории граждан, которая не была на контроле ни у государственных органов, ни у работодателей, ни у образовательных учреждений. Как правило, работодатель и выпускник своими силами ищут выход из сложившейся ситуации. Однако это общая задача, которую возможно решить совместно. Общественная палата выступила площадкой для поиска наилучших механизмов, содействующих решению этой проблемы.

Помимо общественного мониторинга, слушаний и обсуждений новым Законом определены и иные формы контроля, например общественная проверка. Данный механизм требует отдельной формализации в рамках деятельности субъектов общественного контроля. Также требуется обеспечение доступности результатов общественного контроля всем категориям граждан.

Дополнительной проработки требует и положение Закона о санкциях за игнорирование результатов общественного контроля.

Федеральный закон создал правовую основу для участия граждан и общественных объединений в осуществлении общественного контроля, что является шагом к профессионализации всей этой работы. В ближайшее время предстоит улучшить механизм взаимодействия гражданских активистов, желающих осуществлять общественный контроль, с государственными органами и органами местного самоуправления. Общественная палата Российской Федерации разработала памятку для активистов, посвященную осуществлению общественного контроля в рамках противодействия коррупции в органах государственной власти и местного самоуправления.

Теперь необходимо привести в соответствие с Федеральным законом «Об основах общественного контроля» Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Градостроительный кодекс, Федеральный закон «Об охране окружающей среды», Федеральный закон «Об охране памятников истории и культуры» и другие наши законы.

Также необходимо сформировать ассоциации общественного контроля во всех основных социально значимых сферах (здравоохранения, образования, культуры, экологии и др.).

Важным элементом контроля является экспертиза законопроектов. Общественная палата Российской Федерации, региональные и местные палаты проводят оценку готовящихся законодательных и нормативных актов. Но внимание приковано также к тем актам, которые уже действуют. В Общественной палате Российской Федерации прошла вызвавшая большую заинтересованность экспертиза таких федеральных законов, как «О почтовой связи», «О государственной контрактной системе».

Сегодня все шире вводится в практику проведение «нулевых» чтений разрабатываемых нормативно-правовых актов. Кроме того, помимо экспертной крайне важна и общественная оценка регулирующего воздействия принимаемых документов. На основании мнения специалистов и активистов, лидеров общественного мнения формируется система коррекции правовых актов для достижения целей совершенствования социальных отношений.

Не менее важен и общественный мониторинг деятельности органов исполнительной власти всех уровней. Для повышения его эффективности необходимо вхождение представителей общественности в общественные советы министерств и ведомств всех уровней и территориальные комиссии по обеспечению общественной безопасности.

Сегодня ведется также разработка отраслевой нормативно-правовой документации, в том числе профессиональных стандартов, образовательных программ дополнительной профессиональной подготовки, системы контроля профессиональной подготовки кадров и т. д. Большое внимание уделяется общественной экспертизе при организации государственных закупок.

Также важными направлениями деятельности являются общественная проверка сферы потребления продукции и услуг в сфере безопасности, в том числе в сфере защиты от пожаров и стихийных бедствий различного характера; разработка и внедрение механизмов саморегулирования, добровольная общественно-экспертная сертификация продукции, услуг и предприятий отрасли, а также негосударственной службы безопасности.

Большой опыт общественного контроля накоплен профсоюзами. Он направлен на выявление и предотвращение случаев нарушения прав работников в социально-трудовых отношениях, в том числе – в области охраны труда. Права профсоюзов по осуществлению общественного контроля закреплены Трудовым кодексом Российской Федерации (ст. 370), Федеральным законом «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (ст. 19, 20). В целях осуществления своего права на контроль профессиональные союзы и их объединения вправе создавать собственные инспекции труда, которые наделяются полномочиями, предусмотренными положениями, утверждаемыми профсоюзами и их объединениями.

Развитие общественного контроля в субъектах Российской Федерации идет неравномерно. Требуется развитие регионального законодательства об общественном контроле с учетом специфики каждой из территорий. Законы об общественном контроле приняты лишь в отдельных субъектах Федерации.

Положительным примером такой работы можно считать разработку законопроекта «Об общественном контроле в Ульяновской области» и его обсуждение в Общественной палате региона в октябре 2014 года.

Важнейшая составляющая общественного контроля – взаимодействие общественности с государственными органами. В частности, в регионах такая практика позволяет выработать подходы, при которых результаты общественного контроля востребованы государственными органами. Сейчас существует множество вопросов о том, какими должны быть механизмы реализации общественного контроля в субъектах Российской Федерации.

Решению этих задач был посвящен Всероссийский форум, на котором были обсуждены все вопросы по общественному контролю и выработаны консолидированные механизмы его реализации.

Для проведения качественной экспертизы необходимо решение кадровой проблемы. Важно наладить обучение новых общественных экспертов, повышать квалификацию уже действующих. Это также позволит увеличить объем проводимых экспертиз.

Актуальной задачей остается включение в работу по экспертизе законопроектов молодежь. Уже сегодня региональные советы молодых специалистов из числа членов Ассоциации юристов России принимают участие в этой работе. В частности, было дано три заключения на законопроект «О почтовой связи», получивших положительную оценку опытных экспертов.

Сформированы списки кандидатов из числа молодых экспертов для вхождения в состав общественных советов в рамках проведения их ротации.

Реализована молодежная инициатива в рамках международного сотрудничества на базе Общественной палаты Российской Федерации при участии Комиссии по общественному контролю, общественной экспертизе и взаимодействию с общественными советами, разработана декларация о взаимодействии молодежи БРИКС.

Общественный контроль – это системная работа, в которой должны быть задействованы ответственные и компетентные люди, общественные силы, гражданские активисты.

Таким образом, реализация задач в области общественного контроля должна идти по следующим направлениям:

• совершенствование законодательства об основах общественного контроля на основе расширения за счет муниципальных общественных палат количества субъектов этого контроля;

• совершенствование регионального законодательства, чтобы положения Федерального закона об основах общественного контроля были не просто учтены, а стали работающими, приобрели форму прямого действия;

• создание регламентов взаимодействия власти и министерств и ведомств с субъектами общественного контроля;

• организация взаимодействия системы общественного контроля с органами государственного контроля, в частности со Счетной палатой Российской Федерации, с парламентским контролем.

Национальной стратегией противодействия коррупции (утверждена Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 года № 460) и Национальным планом противодействия коррупции на 2014-2015 годы (утвержден Указом Президентом Российской Федерации 11 апреля 2014 года № 226) целый ряд задач и функций в сфере реализации антикоррупционной политики возложен на гражданское общество.

В их числе – формирование нетерпимости к коррупционному поведению, участие в реализации отдельных мер по противодействию коррупции, просвещение и повышение правовой грамотности населения, участие в реализации антикоррупционных мер, проводимых государственными органами.

В настоящее время проводится общественный мониторинг состояния гражданского общества с точки зрения готовности участвовать в реализации антикоррупционной политики. Проводится регулярная работа с обращениями граждан в сфере противодействия коррупции. Начата работа по правовому просвещению граждан в вопросах противодействия коррупции.

Эффективность участия гражданского общества в противодействии коррупции наблюдается в самых разных сферах. Так, завершена работа над пакетом законов о контроле за соответствием расходов и доходов государственных служащих.

В сфере ЖКХ для борьбы с коррупционными проявлениями ставятся и решаются такие задачи, как:

• осуществление мониторинга правоприменения Федерального закона Российской Федерации от 21 июля 2014 года № 255-ФЗ «О внесении изменений в жилищный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации»;

• осуществление контроля и проведение общественных проверок управляющих компаний и ТСЖ;

• осуществление мониторинга формирования и применения тарифов и нормативов в сфере ЖКХ;

• осуществление контроля и проведение общественных проверок в процессе строительства и эксплуатации объектов ЖКХ, объектов социальной инфраструктуры и дорожного строительства.

В то же время при участии общественности в реализации антикоррупционной политики возникают и определенные проблемы. В частности,

• общественность слабо содействует пресечению возникновения коррупционных рисков в таких сферах, как взаимодействие с органами государственной власти, здравоохранение, образование;

• низкой остается правовая грамотность населения;

• проблемы взяточничества, использование должностными лицами служебного положения в корыстных целях эксплуатируются деструктивными силами, чья деятельность направлена не на устранение коррупционных рисков.

Вопросы для повторения и закрепления материала

1. В чем сущность общественного контроля?

2. В чем отличие между социальным и общественным контролем?

3. Охарактеризуйте правовую основу общественного контроля в России.

4. Каковы его цели и задачи?

5. Кто выступает субъектом общественного контроля?

6. В каких формах может проводиться общественный контроль?