Теоретические основы общественного контроля

Прежде чем перейти к выявлению содержания понятия общественного контроля, необходимо отграничить его от схожих феноменов, не являющихся общественным контролем в строгом смысле слова. В научной литературе помимо термина " общественный контроль" употребляется " социальный контроль", а также " гражданский контроль". Относительно последнего выделяют три точки зрения.

Во-первых, по мнению военных юристов, гражданский контроль - система государственных и общественных институтов, осуществляющих контроль за деятельностью армии. Тем самым под гражданским контролем здесь понимается деятельность невоенных государственных и общественных институтов, осуществляющих меры по обеспечению законности и целесообразности функционирования Вооруженных Сил Российской Федерации, а также контроль за соответствием их организации и деятельности Конституции Российской Федерации, международным договорам в области обороны и безопасности, законодательству Российской Федерации.

Во-вторых, гражданский контроль рассматривается как контроль отдельных граждан за деятельностью государственных органов и должностных лиц. В этом случае гражданский контроль выступает в качестве части общественного контроля.

В-третьих, зачастую общественный контроль отождествляется с гражданским контролем. Эта позиция может быть воспринята по следующим обстоятельствам.

В современном общественном развитии все более утверждается концепция гражданского общества. Сам термин " гражданское" указывает на его единство с понятием " гражданин", не случайно идея человека проводится красной нитью в трудах, посвященных проблемам формирования этого социального феномена. В идеале гражданское общество - это общество, в котором государство и общество образуют две четко разделенные между собой сферы, причем государство имеет чисто инструментальный характер, контролируя индивидуальные интересы в их экстремальных проявлениях, оно само находится под контролем институтов, имеющих базу.

Формирование гражданского общества идет по двум направлениям. Первое - государство, оставаясь главным субъектом управления, меняет свое поведение в обществе, строит свои отношения с ним все в большей мере на основе научного управления, соблюдения не только правовых, но и социальных и нравственных норм. Поэтому оно все в большей мере развивает гражданское общество, передает функции контроля общественным институтам, неформальным образованиям, делегирует им права, полномочия, ресурсы, повышая тем самым их самоуправленческие возможности. Второе - возрастание роли общества в целом как субъекта управления, когда общество включает в механизм регулирования свой коллективный разум, создает интеллектуальные и нравственные системы управления, способные сбалансировать разные интересы его различных структур. В качестве приоритетов взаимоотношения с гражданами, населением, государством выдвигается новый тип отношений - договорных, мотивационных, социальных, а не только политических и административно-командных. В результате переворачивается уродливая пирамида: " общество - для государства" в сторону " государство - для общества".

Россия находится на начальном этапе становления гражданского общества. Это проявляется в неразвитости его институтов: частной собственности и рыночной экономики, общественных объединений и политических партий, негосударственной сферы образования и средств массовой информации и т.д. Конституция Российской Федерации провозгласила приоритет гражданских прав и свобод, но реальное их осуществление сталкивается с большими трудностями. Но в перспективе институты гражданского общества, являясь неправительственными структурами, а также отдельные граждане должны, не препятствуя государству, оказывать большее содействие в обеспечении прав, свобод и законных интересов граждан, в противодействии коррупции, в поддержании законности в деятельности государственных органов.

Именно с развитием институтов гражданского общества, призванных уравновешивать власть государства, связано совершенствование природы контроля за деятельностью государственных органов. Только экономически и политически свободные граждане и их объединения способны обеспечить эффективный, независимый, реальный контроль в сфере государственного управления. Поэтому будет оправданным рассматривать общественный (гражданский) контроль через призму контрольной деятельности институтов гражданского общества и отдельных граждан.

Отдельные ученые и практики в силу равнозначности терминов " общество" и " социум" используют как аналогичные понятия " общественный контроль" и " социальный контроль". Эта спорная точка зрения имеет достаточное распространение, в связи с чем требует более подробных пояснений.

В научной литературе термин " социальный контроль" используется для обозначения совокупности средств и приемов, с помощью которых общество гарантирует, что поведение его членов, отдельных субъектов управления, социальных групп будет осуществляться в соответствии с установленными нормами и ценностями.

Проблемы социального контроля активно разрабатывали классики марксизма-ленинизма. В.И. Ленин более чем в ста произведениях не только обосновал необходимость социального (социалистического) контроля во всех сферах общественной жизни, но и разработал принципы его организации и деятельности. Ленинские идеи стали теоретической основой для исследований различных аспектов социального контроля в государственном управлении.

В советское время сформировалось понимание социального контроля как совокупности норм, институтов и отношений, направленных на обеспечение поведения людей в соответствии с интересами социальной группы, класса, общества в целом. Социальный контроль рассматривался как соответствующая деятельность системы государственных и общественных институтов. При этом приоритетным направлением теории была разработка проблем государственного контроля. Это было обусловлено сущностью Советского государства, когда интересы отдельных граждан были подчинены воле правящего класса, а затем - партийно-государственной номенклатуры. Все, что было важно для советской бюрократии, как в общественной, так и частной жизни, входило в систему социального, в особенности государственного контроля, придавало ему абсолютный, тотальный характер, при этом простой человек становился объектом контроля, но не субъектом прав. Тем самым гипертрофировалась сама идея социального контроля, заложенная в трудах мыслителей прошлого.

В современной юридической литературе традиционная концепция социального контроля в сфере государственного управления сохраняет свои позиции. В частности, Д.М. Овсянко отмечает: "...социальный контроль за деятельностью органов власти заключается в том, что уполномоченные на то государственные органы (законодательной, исполнительной, судебной власти) и общественные организации, используя организационно-правовые способы и средства, выявляют, не допущены ли в деятельности подконтрольных органов власти и их должностных лиц какие-либо отклонения от законности, а если таковые имеются, то своевременно их устраняют".

В современных условиях содержание социального контроля должно отражать новый характер взаимоотношений, складывающихся в российском обществе. Это значит, что каждая личность, каждый субъект деятельности, принимая на себя определенные обязанности, в свою очередь, вправе требовать от других их выполнения в собственных целях. Контроль государства (государственный контроль) занимает важное место в обеспечении стабильности общества, являясь одним из основных механизмов регулирования отношений между обществом и личностью, обществом и государством, государством и социальными институтами. Вместе с тем все общество, его гражданские институты и все граждане посредством своего контроля (общественного контроля) проверяют действия отдельных субъектов управления, прежде всего государства, в соответствии с социальными нормативами, ценностными стандартами, правовыми установлениями.

Таким образом, отождествление понятий " общественный" и " социальный контроль" является методологически неверным, понятие социального контроля включает в себя две составляющие: государственный и общественный контроль, т.е. общественный контроль является частью социального контроля.

Возможно выделить два подхода к исследованию понятия " общественный контроль": семантический, где основная задача исследователя - охватить сущностные черты явления, понимаемого им как общественный контроль за деятельностью государственных органов на конкретном историческом этапе, и функциональный, где общественный контроль определяется как вид деятельности негосударственных институтов и отдельных граждан.

Теоретическое обоснование необходимости общественного контроля в государственном управлении дано великими философами. О важности контроля народа за должностными лицами и правителями государства упоминает в своих работах Аристотель, считая его одним из условий политической стабильности и процветания государства.

Ш. Монтескье, различая государство как союз граждан и государство как совокупность должностных лиц и подчеркивая, что общество не может существовать без правительства, заметил, что наличие законов дает возможность подданным осуществлять контроль за действиями правительства. В " Философии права" Гегель определяет: " Обеспечение государства и тех, кто находится под его управлением, от злоупотребления властью ведомствами и их чиновниками заключается, с одной стороны, непосредственно в их иерархии и ответственности, с другой - в правах общин, корпораций, посредством чего привнесению субъективного произвола в доверенную чиновникам власть ставится препятствие и недостаточный в отдельных случаях контроль сверху дополняется контролем снизу».

В отечественной науке советского периода исследования об общественном контроле зачастую носили ярко выраженный идеологизированный характер, раскрывая содержание этого явления через понятия " социалистический контроль", " партийный контроль", " народный контроль" и т.п.

Формирование гражданского общества и построение правового государства в России, безусловно, актуализируют вопросы осуществления общественного контроля во всех сферах государственной жизни. На необходимость создания эффективного общественного контроля в сфере государственного управления, повышение его роли в противодействии коррупции и иным негативным явлениям в деятельности публичной власти неоднократно обращало внимание руководство страны. В ежегодном Послании Президента Российской Федерации к Федеральному Собранию Российской Федерации в 2009 г. подчеркивается: "...чтобы успешно бороться с коррупцией, все сферы государственного управления должны стать открытыми для общества". Задачи по созданию системы общественного контроля нашли отражение в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг., одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 N 1789-р (в ред. от 28.03.2008).

Общественный контроль за деятельностью государственных органов базируется и, в свою очередь, обеспечивает действие в области государственного управления комплекса социальных норм, институтов и других социальных ценностей - общечеловеческих, исторических, национальных, этических и т.д. Эта аксиологическая основа является первичной по отношению к контролю, который произволен от нее, выполняет обеспечительную, стабилизирующую функцию и не может выходить за пределы, определенные обществом.

Право занимает особое место в системе социальных норм и ценностей, регулирующих отношения, возникающие в процессе осуществления контроля за деятельностью государственных органов. Правовая природа общественного контроля проявляется в том, что при его осуществлении используются нормы права для разрешения конкретных юридических ситуаций. Юридические нормы являются всеобщими моделями надлежащего поведения всех участников общественных отношений. В то время как другие социальные нормы (моральные, религиозные, политические, обычные) всегда носят локальный характер, замыкаясь в строго определенном сообществе людей, право регулирует поведение любого лица, участвующего в общественных отношениях.

" В целом, - отмечает В.С. Нерсесянц, - всеобщность права как единого и равного (для того или иного круга отношений) масштаба и меры (а именно - меры свободы) означает отрицание произвола и привилегий (в рамках этого правового круга)". Правовые нормы обязательны для всех, в том числе и для государства. Они носят всеобщий, универсальный характер, распространяя свое действие на всю территорию страны, на все ее население. Материальные нормы права закрепляют систему контрольных органов, определяют их правовой статус, основные цели и задачи контрольной деятельности, методы и формы контроля. Процессуальные нормы - регулируют порядок осуществления самой контрольной деятельности.

Правовая сущность контроля основывается и тесно связана с реализацией такого необходимого принципа правового государства, как законность. Он означает не только признание за Конституцией России и иными законодательными актами высшей юридической силы, их способность устанавливать исходные, первичные нормы правового регулирования в обществе, которые, в свою очередь, становятся социальными стандартами, но и безусловное подчинение всех членов общества и государства в целом действующему закону и определенным в них эталонам. Законодательные установления в сфере государственного управления четко определяют, как следует поступать в той или иной нормативно очерченной ситуации, какое поведение является правомерным, что можно, нужно или нельзя делать в определенном, урегулированном правом общественном отношении.

Правовая природа общественного контроля обнаруживается в том, что контроль в сфере государственного управления, как правило, представляет собой комплексную деятельность, связанную с реализацией правовых норм. Эта деятельность определяется законом и подзаконными актами в связи с тем, что здесь особенно необходимы точная определенность прав и обязанностей субъектов контрольных отношений, внесение в них элементов устойчивости, стабильности. Закономерно, что в нормативных правовых актах определяются многие субъекты общественного контроля за деятельностью государственных органов, их полномочия, методы и формы контрольного воздействия (например, Общественная палата Российской Федерации, общественные наблюдательные комиссии). Даже в том случае, когда субъекты контроля не имеют четко закрепленных полномочий в нормативных правовых актах, например общественные объединения, средства массовой информации и иные институты гражданского общества, их " мягкое" контрольное воздействие осуществляется в рамках правового поля.

В настоящее время становление института общественного контроля в России невозможно без участия государства. По инициативе Президента Российской Федерации принят ряд законодательных актов, закрепляющих контрольный статус отдельных общественных структур. Так, в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 04.04.2005 N 32-ФЗ " Об Общественной палате Российской Федерации" этот орган создан в том числе и в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Для этого в соответствии с ч. 2 ст. 20 указанного Закона при федеральных органах исполнительной власти могут создаваться общественные советы. Со 2 ноября 2006 г. вступил в силу Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ " О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", который призван повысить эффективность контроля граждан за деятельностью государственного аппарата.

Кроме того, определенный контроль за деятельностью государственных органов, должностных лиц и государственных служащих осуществляется средствами массовой информации и общественными объединениями, а также отдельными гражданами.

Ряд федеральных законов также содержит отдельные положения об общественном контроле, однако до 2014 года стройной системы общественного контроля не было. Ряд законов напрямую не относился к общественному контролю, но их можно отнести к правовой базе, обеспечивающей контроль. В частности, большое значение имеют Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». В связи с принятием в 2014 году Федерального закона об общественном контроле потребуется внесены изменения в 25 федеральных законов. Поскольку вопросы общественного контроля относятся к совместному ведению Федерации и ее субъектов и многие субъекты Федерации уже приняли свои законы об общественных палатах и об общественном контроле, придется приводить их в соответствие с новым федеральным законом.

В современных условиях требует уточнения и содержание самого термина " общественный контроль". Сложившееся в советское время его понимание как контроля, осуществляемого общественными организациями, трудовыми коллективами и непосредственно гражданами, не совсем верно отражает нынешние общественно-политические и социально-правовые реалии. В условиях становления и развития институтов гражданского общества правильнее говорить об этом понятии в контексте контроля со стороны институтов формирующегося гражданского общества.

Таким образом, общественный контроль - системная деятельность уполномоченных институтов гражданского общества и отдельных граждан по установлению соответствия функционирования государственных органов нормативно-правовым стандартам и корректирование выявленных отклонений посредством обращения в уполномоченные государственные органы либо к общественному мнению.

Специфические черты общественного контроля, его отличие от государственного контроля исследовались в ряде работ ученых-юристов. В общем виде они сводятся к следующим положениям:

- общественный контроль не обладает властным характером;

- общественный контроль не является обязательным;

- субъектами общественного контроля не могут являться органы государственной власти и органы местного самоуправления;

- общественный контроль осуществляется от имени общественности и граждан.

Органы общественного контроля не наделены властными полномочиями, они действуют, как правило, опосредованно - либо через соответствующие государственные органы, либо апеллируя к общественному мнению. Тем самым можно сделать вывод о том, что субъекты общественного контроля в равной степени могут использовать и правовые, и социальные контрольные механизмы. В первом случае субъекты общественного контроля в случае выявления нарушений законности со стороны государственных органов и должностных лиц гражданской службы применяют правовые механизмы, реализуя конституционное право на обращение в различные органы государственной власти для принятия соответствующих мер. В другом случае при обнаружении недостатков в деятельности гражданских служащих контрольное воздействие осуществляется через институт общественного мнения. Используя этот социальный институт, основанный на моральных и этических нормах, субъекты общественного контроля предают широкой огласке факты нарушений, формируют отрицательное отношение масс населения к ним и лицам, их совершившим. Тогда во многих случаях и намного ощутимее мер государственного принуждения может быть порицание и осуждение общества. Кроме того, обнародование фактов злоупотребления властью, нарушений законности в системе государственного управления не только имеет негативный резонанс в обществе, но и может стать поводом для вмешательства в ситуацию официальных лиц.

В этой связи необходимо отметить существующую органическую взаимосвязь между различными видами государственного и общественного контроля, исключающую подмену одного вида контроля другим и обеспечивающую их взаимодействие в достижении единых целей контрольной деятельности. Особое значение это взаимодействие имеет для выявления конфликтов между государственной властью, ее аппаратом и гражданами. Государство в своей контрольной деятельности зачастую использует информацию, поступающую от субъектов общественного контроля, а общественный контроль нередко реализует свою функцию через обращение в соответствующие государственные органы. Сочетание государственного и общественного контроля позволяет власти и обществу получать объективную информацию о существующих противоречиях в сфере государственного управления, требующих своего разрешения, стимулирует действия, способные преодолеть проблемные ситуации и трудности. Тем самым обеспечиваются корректирование существующих и поиск новых путей развития системы государственных органов, в большей мере отвечающих потребностям демократического государства и гражданского общества.

Вместе с тем роль государства в процессах становления института общественного контроля должна быть не более чем вспомогательной. Нельзя забывать, что именно государство является объектом общественного контроля, и такое положение может привнести существенную долю субъективизма в построение данного института. Государство, вмешиваясь в процесс спонтанного возникновения гражданских самоорганизационных образований, выделяя для них материальную базу и создавая регулятивные механизмы, неизменно берет эти структуры под контроль, разрушая их самоорганизационную основу. А ведь смысл таких образований не только в том потенциале критичности по отношению к власти, который они имеют в силу самой своей природы, но и в той возможной поддержке власти, которую они могут оказать в силу все той же своей неформальной сплоченности и наличия неформальных механизмов влияния на людей.