Раздел 3. Налоговые органы и налоговая администрация

Налоговый кодекс РФ устанавливает, что налоговые органы составляют единую централизованную систему (ст. 30 Налогового кодекса РФ), при этом дается краткое, но достаточно емкое определение данной системы через основные задачи (направления деятельности), реализацию которых и призвана обеспечить данная система:

- контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах;

- контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) в бюджетную систему Российской Федерации налогов и сборов;

- контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) в бюджетную систему Российской Федерации иных обязательных платежей (в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации).

Несколько более развернуто определение налоговых органов дается в ст. 1 Закона РФ " О налоговых органах Российской Федерации": " Налоговые органы Российской Федерации - единая система контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджетную систему Российской Федерации налогов и сборов, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, - за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджетную систему Российской Федерации других обязательных платежей, установленных законодательством Российской Федерации, а также контроля и надзора за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции и за соблюдением валютного законодательства Российской Федерации в пределах компетенции налоговых органов".

Согласно Положению о Министерстве финансов РФ, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 329, Минфин РФ, в частности:

- осуществляет координацию и контроль деятельности находящейся в его ведении Федеральной налоговой службы;

- принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности федеральных служб, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ;

- утверждает положения о территориальных органах подведомственных федеральных служб;

- обобщает практику применения законодательства РФ и проводит анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности.

Единую централизованную систему налоговых органов составляют:

- федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов. Таким органом является Федеральная налоговая служба, положение о которой утверждено Постановлением Правительства РФ от 30.09.2004 N 506.

- территориальные подразделения (органы) федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов.

Приказом Минфина России от 09.08.2005 N 101н утверждены положения о территориальных органах ФНС России, а именно:

- Положение об инспекции Федеральной налоговой службы по району, району в городе, городу без районного деления и инспекции Федеральной налоговой службы межрайонного уровня;

- Положение о Межрегиональной инспекции Федеральной налоговой службы по крупнейшим налогоплательщикам;

- Положение о Межрегиональной инспекции Федеральной налоговой службы по централизованной обработке данных;

- Положение о Межрегиональной инспекции Федеральной налоговой службы по федеральному округу;

- Положение об Управлении Федеральной налоговой службы по субъекту РФ.

- Налоговые органы:

- действуют в пределах своей компетенции и в соответствии с законодательством РФ;

- осуществляют свои функции и взаимодействуют с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и государственными внебюджетными фондами посредством реализации полномочий, предусмотренных Налоговым кодексом РФ и иными нормативными правовыми актами РФ.

В ряде случаев Налоговый кодекс РФ прямо регламентирует порядок такого взаимодействия. Так, согласно п. 3 ст. 32 Налогового кодекса РФ, если в течение двух месяцев со дня истечения срока исполнения требования об уплате налога (сбора) налогоплательщик (плательщик сбора) полностью не погасил указанную в данном требовании недоимку, размеры которой позволяют предполагать факт совершения нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащего признаки преступления, налоговые органы обязаны в течение 10 дней со дня выявления указанных обстоятельств направить материалы в органы внутренних дел для решения вопроса о возбуждении уголовного дела.

Основной задачей налоговых органов является обеспечение соблюдение законодательства о налогах и сборах. Данная задача достаточно многогранна. Решая ее, налоговые органы должны надлежащим образом реализовывать возложенные на них функции, а также не нарушать права и законные интересы других участников налоговых правоотношений. Налоговый кодекс РФ не дает четкий исчерпывающий перечень функций налоговых органов. Анализ их статуса и решаемых ими задач позволяют сказать, что налоговыми органами реализуются следующие основные функции:

- контрольная;

- информационно-консультационная;

- фискальная;

- правоохранительная.

Данные функции имеют четкую целевую направленность, обусловленную сферой деятельности налоговых органов. Поэтому каждая из них подразумевает " привязку" к этой сфере и может быть соответственно конкретизирована - " в сфере налогов и сборов".

Функции налоговых органов раскрываются через возлагаемые на них обязанности и закрепленные за ними права, являющиеся правовой основой, обеспечивающей практическую реализацию данных функций. Открытый перечень прав и обязанностей налоговых органов приводится соответственно в ст. 31 и ст. 32 Налогового кодекса РФ. Наряду с этим, права и обязанности налоговых органов устанавливаются и в иных положениях Налогового кодекса РФ, а также других законодательных актах, например, в Законе РФ от 21.03.1991 N 943-1 " О налоговых органах Российской Федерации".

В ст. 31 Налогового кодекса РФ перечисляются наиболее " общие" и универсальные права налоговых органов, а именно:

- требовать в соответствии с законодательством о налогах и сборах от налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента документы по формам, установленным государственными органами и органами местного самоуправления, служащие основаниями для исчисления и уплаты (удержания и перечисления) налогов, сборов, а также документы, подтверждающие правильность исчисления и своевременность уплаты (удержания и перечисления) налогов (сборов); в установленных случаях производить у указанных лиц выемку документов при проведении налоговых проверок;

- проводить налоговые проверки в порядке, установленном Налоговым кодексом РФ;

- вызывать на основании письменного уведомления в налоговые органы налогоплательщиков, плательщиков сборов или налоговых агентов для дачи пояснений в случаях, связанных с исполнением ими законодательства о налогах и сборах;

- приостанавливать в порядке, предусмотренном Налоговым кодексом РФ, операции по счетам налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента в банках и налагать арест на имущество налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента;

- определять суммы налогов, подлежащие уплате налогоплательщиками в бюджетную систему РФ, расчетным путем на основании имеющейся у них информации о налогоплательщике, а также данных об иных аналогичных налогоплательщиках в случаях отказа налогоплательщика допустить должностных лиц налогового органа к осмотру производственных, складских, торговых и иных помещений и территорий, используемых налогоплательщиком для извлечения дохода либо связанных с содержанием объектов налогообложения, непредставления в течение более двух месяцев налоговому органу необходимых для расчета налогов документов, отсутствия учета доходов и расходов, учета объектов налогообложения или ведения учета с нарушением установленного порядка, приведшего к невозможности исчислить налоги;

- требовать от налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей устранения выявленных нарушений законодательства о налогах и сборах и контролировать выполнение указанных требований;

- взыскивать недоимки, а также пени и штрафы в порядке, установленном Налоговым кодексом РФ;

- требовать от банков документы, подтверждающие факт списания со счетов налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента и с корреспондентских счетов банков сумм налогов, сборов, пеней и штрафов и перечисления этих сумм в бюджетную систему РФ;

- привлекать для проведения налогового контроля специалистов, экспертов и переводчиков;

- предъявлять в суды общей юрисдикции или арбитражные суды иски в порядке, предусмотренном Налогового кодекса РФ.

Налоговые органы, реализуя вышеназванные, а также другие права, предусмотренные Налоговым кодексом РФ и законодательными актами РФ, принимают соответствующие решения. При этом вышестоящие налоговые органы вправе отменять и изменять решения нижестоящих налоговых органов в случае несоответствия указанных решений законодательству о налогах и сборах.

В соответствии со ст. 32 Налогового кодекса РФ налоговые органы обязаны:

- соблюдать законодательство о налогах и сборах;

- осуществлять контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов;

- вести в установленном порядке учет организаций и физических лиц;

- бесплатно информировать (в том числе в письменной форме) налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов о действующих налогах и сборах, законодательстве о налогах и сборах и о принятых в соответствии с ним нормативных правовых актах, порядке исчисления и уплаты налогов и сборов, правах и обязанностях налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов, полномочиях налоговых органов и их должностных лиц, а также представлять формы налоговых деклараций (расчетов) и разъяснять порядок их заполнения;

- руководствоваться письменными разъяснениями Министерства финансов РФ по вопросам применения российского законодательства о налогах и сборах;

- сообщать налогоплательщикам, плательщикам сборов и налоговым агентам при их постановке на учет в налоговых органах сведения о реквизитах соответствующих счетов Федерального казначейства, а также в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по контролю и надзору в области налогов и сборов, доводить до налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов сведения об изменении реквизитов этих счетов и иные сведения, необходимые для заполнения поручений на перечисление налогов, сборов, пеней и штрафов в бюджетную систему РФ;

- принимать решения о возврате налогоплательщику, плательщику сбора или налоговому агенту сумм излишне уплаченных или излишне взысканных налогов, сборов, пеней и штрафов, направлять оформленные на основании этих решений поручения соответствующим территориальным органам Федерального казначейства для исполнения и осуществлять зачет сумм излишне уплаченных или излишне взысканных налогов, сборов, пеней и штрафов в порядке, предусмотренном Налоговым кодексом РФ;

- соблюдать налоговую тайну и обеспечивать ее сохранение;

- направлять налогоплательщику, плательщику сбора или налоговому агенту копии акта налоговой проверки и решения налогового органа, а также в случаях, предусмотренных Налоговым кодексом РФ, налоговое уведомление и (или) требование об уплате налога и сбора;

- представлять налогоплательщику, плательщику сбора или налоговому агенту по его запросу справки о состоянии расчетов указанного лица по налогам, сборам, пеням и штрафам на основании данных налогового органа;

- осуществлять по заявлению налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента совместную сверку сумм уплаченных налогов, сборов, пеней и штрафов;

- по заявлению налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента выдавать копии решений, принятых налоговым органом в отношении этого налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента;

- исполнять иные обязанности, предусмотренные Налоговым кодексом РФ и иными федеральными законами.

Специальная статья Налогового кодекса РФ посвящена определению обязанностей должностных лиц налоговых органов (ст. 33 Налогового кодекса РФ). В принципе, перечень таких обязанностей достаточно краток:

- действовать в строгом соответствии с Налоговым кодексом РФ и иными федеральными законами;

- реализовывать в пределах своей компетенции права и обязанности налоговых органов;

- корректно и внимательно относиться к налогоплательщикам, их представителям и иным участникам отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, не унижать их честь и достоинство.

Логичным продолжением определения статуса налоговых органов является закрепление в Налоговом кодексе РФ ответственности налоговых органов, таможенных органов, а также их должностных лиц (ст. 35 Налогового кодекса РФ). Положения Налогового кодекса РФ в данной части очень общие и, как представляется, мало эффективные. Видимо, пока они призваны выступать как общий принцип, а не инструмент защиты налогоплательщика.

Согласно Налоговому кодексу РФ налоговые и таможенные органы несут ответственность за убытки, причиненные налогоплательщикам, плательщикам сборов и налоговым агентам вследствие своих неправомерных действий (решений) или бездействия, а равно неправомерных действий (решений) или бездействия должностных лиц и других работников указанных органов при исполнении ими служебных обязанностей. Такие должностные лица и работники за свои неправомерные действия или бездействие несут ответственность в соответствии с законодательством РФ.

Причиненные налогоплательщикам, плательщикам сборов и налоговым агентам убытки возмещаются за счет федерального бюджета в порядке, предусмотренном Налоговым кодексом РФ (в частности, в соответствии со ст.ст. 78, 79 Налогового кодекса РФ и др.) и иными федеральными законами (Гражданским кодексом РФ, Таможенным кодексом РФ и др.). За неправомерные действия или бездействие должностные лица и другие работники налоговых и таможенных органов несут ответственность в соответствии с законодательством РФ:

а) гражданско-правовую ответственность (в частности, на основании ст.ст. 6, 402, 1068-1071 ГК РФ);

б) уголовную ответственность (в частности, на основании ст.ст. 140, 169, 285, 286, 288, 292, 293 УК РФ и др.).

Кроме того, за допущенные нарушения должностные лица и другие работники налоговых и таможенных органов могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности в соответствии со ст. 14 Федерального закона от 31.07.1995 N 119-ФЗ " Об основах государственной службы в Российской Федерации".

Налоговые органы не обладают " монополией" в области контроля за уплатой обязательных платежей. На " таможенном" направлении фискальной деятельности полномочия " профильных" государственных органов расширены за счет наделения их некоторыми правами и обязанностями налоговых органов: в соответствии с Налоговым кодексом РФ статус последних имеют таможенные органы. Последние пользуются правами и несут обязанности налоговых органов лишь в той мере, в какой это связано со взиманием налогов при перемещении товаров через таможенную границу РФ. Соответственно должностные лица таможенных органов, помимо обязанностей в соответствии с таможенным законодательством РФ, несут также обязанности, которые Налоговый кодекс РФ возлагает на должностных лиц налоговых органов.

В п. 2 ст. 403 Таможенного кодекса РФ в качестве одной из функций, выполняемых таможенными органами, установлено, что последние " взимают таможенные пошлины, налоги, антидемпинговые, специальные и компенсационные пошлины, таможенные сборы, контролируют правильность исчисления и своевременность уплаты указанных пошлин, налогов и сборов, принимают меры по их принудительному взысканию".

В соответствии со ст. 401 Таможенного кодекса РФ таможенные органы составляют единую федеральную централизованную систему, которая включает в себя следующие четыре уровня:

- федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела;

- региональные таможенные управления;

- таможни;

- таможенные посты.

Положение о Федеральной таможенной службе (федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном в области таможенного дела) утверждено Постановлением Правительства РФ от 21.08.2004 N 429 " О Федеральной таможенной службе".

Создание, реорганизация и ликвидация региональных таможенных управлений и таможен осуществляются федеральным министерством, уполномоченным в области таможенного дела, а таможенных постов - федеральной службой, уполномоченной в области таможенного дела, по согласованию с федеральным министерством, уполномоченным в области таможенного дела (п. 2 ст. 402 ТК РФ). Структура региональных таможенных управлений и таможен определена Приказом Минэкономразвития РФ от 04.10.2004 N 270 " О структуре таможенных органов Федеральной таможенной службы (региональных таможенных управлений и таможен)".

В настоящее время существуют разновидности специализированных таможен и таможенных постов. Например, в соответствии с приказом ГТК России от 31.05.94 N 238 создана Энергетическая таможня. В соответствии со ст. 402 (абз. 2 п. 2) " компетенция конкретных таможенных органов по осуществлению конкретных функций, совершению определенных таможенных операций, а также регион деятельности таможенных органов определяются федеральной службой, уполномоченной в области таможенного дела, по согласованию с федеральным министерством, уполномоченным в области таможенного дела. Федеральная служба, уполномоченная в области таможенного дела, по согласованию с федеральным министерством, уполномоченным в области таможенного дела, вправе создавать специализированные таможенные органы, компетенция которых ограничивается отдельными правомочиями для выполнения некоторых функций, возложенных на таможенные органы, либо для совершения таможенных операций в отношении определенных видов товаров".

Специальные полномочия в области налогов и сборов закреплены за финансовыми органами:

- Министерство финансов РФ дает письменные разъяснения налогоплательщикам, плательщикам сборов и налоговым агентам по вопросам применения законодательства РФ о налогах и сборах, утверждает формы расчетов по налогам и формы налоговых деклараций, обязательные для налогоплательщиков, налоговых агентов, а также порядок их заполнения;

- финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований дают письменные разъяснения налогоплательщикам и налоговым агентам по вопросам применения соответственно законодательства субъектов РФ о налогах и сборах и нормативных правовых актов муниципальных образований о местных налогах и сборах.

Такие разъяснения финансовые органы дают в пределах своей компетенции в течение двух месяцев со дня поступления соответствующего запроса. По решению руководителя (заместителя руководителя) соответствующего финансового органа указанный срок может быть продлен, но не более чем на один месяц.

Кроме таможенных и финансовых органов в области налогов и сборов определенные задачи решают и органы внутренних дел, которые:

- по запросу налоговых органов участвуют вместе с ними в проводимых налоговыми органами выездных налоговых проверках;

- обязаны в десятидневный срок со дня выявления обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных Налоговым кодексом РФ к полномочиям налоговых органов, направить материалы в соответствующий налоговый орган для принятия по ним решения;

- несут ответственность за убытки, причиненные налогоплательщикам, плательщикам сборов и налоговым агентам вследствие своих неправомерных действий (решений) или бездействия. Причиненные налогоплательщикам, плательщикам сборов и налоговым агентам при проведении совместно с налоговыми органами выездных налоговых проверках, убытки возмещаются за счет федерального бюджета в порядке, предусмотренном Налоговым кодексом РФ.

Систему органов внутренних дел образует Министерство внутренних дел РФ (МВД России) и его территориальные подразделения. Основным законодательным актом, определяющим статус органов внутренних дел, является Закон РФ от 18.04.1991 N 1026-1 " О милиции".

На основании Указа Президента РФ от 11.03.2003 N 306 " Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации" была создана Федеральная служба по экономическим и налоговым преступлениям МВД России, которая непосредственно осуществляет деятельность по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых преступлений и правонарушений в рамках системы органов внутренних дел.

За убытки, причиненные налогоплательщикам, плательщикам сборов и налоговым агентам вследствие своих неправомерных действий (решений) или бездействия должностными лицами и другими работниками органов внутренних дел при исполнении ими служебных обязанностей они также несут ответственность в соответствии с законодательством РФ. Данное положение фактически воспроизводит нормы ст. 40 Закона РФ " О милиции", в которой также установлено, что за противоправные действия или бездействие сотрудники милиции несут установленную законом ответственность. Основания привлечения к ответственности должностных лиц и других работников органов внутренних дел в рассматриваемой ситуации аналогичны тем, которые указывались выше, при рассмотрении вопроса об ответственности работников налоговых органов.

Важное место в современном фискально-правовом механизме занимают налоговые агенты, которыми признаются лица, обязанные в соответствии с Налогового кодекса РФ исчислять, удерживать у налогоплательщика и перечислять налоги в бюджетную систему РФ (п. 1 ст. 24 Налогового кодекса РФ). Налоговыми агентами могут быть организации (российские и постоянные представительства иностранных организаций) и физические лица - индивидуальные предприниматели, частные нотариусы и другие лица, занимающиеся частной практикой, имеющие наемных работников. Возникновение обязанности исчислять, удерживать и перечислять налог, " благодаря" которой лицо приобретает статус налогового агента, предусмотрены положения об отдельных видах налогов.

Так, организации и физические лица, выступающие работодателями, в соответствии со ст. 226 и ст. 227 Налогового кодекса РФ обязаны исчислять, удерживать и перечислять в бюджет и внебюджетные фонды налог на все виды доходов физических лиц.

Правовой статус налоговых агентов в части предоставленных им прав и возможностей их защиты схож со статусом налогоплательщиков, поскольку:

- налоговые агенты имеют те же права, что и налогоплательщики, если иное не предусмотрено Налоговым кодексом РФ:

- обеспечение и защита прав налоговых агентов осуществляются в том же порядке и на тех же условиях, как это предусмотрено и для налогоплательщиков.

Кроме того, налоговые агенты перечисляют удержанные налоги в порядке, предусмотренном для уплаты налога налогоплательщиком.

Специфика правового статуса налоговых агентов определяется их обязанностями:

- правильно и своевременно исчислять, удерживать из денежных средств, выплачиваемых налогоплательщикам, и перечислять налоги в бюджетную систему РФ на соответствующие счета Федерального казначейства;

- письменно сообщать в налоговый орган по месту своего учета о невозможности удержать налог и о сумме задолженности налогоплательщика в течение одного месяца со дня, когда налоговому агенту стало известно о таких обстоятельствах;

- вести учет начисленных и выплаченных налогоплательщикам доходов, исчисленных, удержанных и перечисленных в бюджетную систему РФ налогов, в том числе по каждому налогоплательщику;

- представлять в налоговый орган по месту своего учета документы, необходимые для осуществления контроля за правильностью исчисления, удержания и перечисления налогов;

- в течение четырех лет обеспечивать сохранность документов, необходимых для исчисления, удержания и перечисления налогов.

За неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей налоговый агент несет ответственность в соответствии с законодательством РФ. Так, ст. 120 Налогового кодекса РФ предусмотрена ответственность за грубое нарушение правил учета доходов и расходов объектов налогообложения, ст. 123 Налогового кодекса РФ - за невыполнение обязанности по удержанию и (или) перечислению налогов. Кроме того, налоговый агент за противоправные деяния может быть привлечен и к уголовной ответственности (например, в случае уклонения от исполнения обязанностей налогового агента (ст. 199 УК РФ)).

Согласно ст. 11 Налогового кодекса РФ " банки (банк) - коммерческие банки и другие кредитные организации, имеющие лицензию Центрального банка Российской Федерации". Правила, предусмотренные частью первой Налогового кодекса РФ в отношении банков, распространяются и на Центральный банк РФ (п. 5 ст. 11 Налогового кодекса РФ). Банки играют важную роль в механизме налогового регулирования. Закономерно, что и само понятие " банк" приобретает большое значение для применения и толкования многих положений Налогового кодекса РФ. К сожалению, Налоговый кодекс РФ в действующей редакции сохранил в первоначальном виде вышеприведенное определение данного понятия. Последнее не отличается точностью, не содержит " специфических" налоговых характеристик данного субъекта. Тем не менее, это не умоляет значения в налоговых отношениях банков, точнее - банков и небанковских кредитных организаций, имеющих право в соответствии с банковским законодательством осуществлять определенные банковские операции и выполняющих особые публично-правовые обязанности, которые возложены на них в соответствии с нормами налогового законодательства.

Публично-правовой характер этих обязанностей банков, выполняемых ими не в силу гражданско-правовых договоренностей со своими клиентами (но тесно с ними связанными), обусловлен тем, что исполнение данных обязанностей не зависит от договоренностей сторон гражданско-правовых отношений (банка и клиента). К рассматриваемым обязанностям банков как особых участников налоговых правоотношений относятся:

- списание и перечисление в соответствующие бюджеты (внебюджетные фонды) необходимых денежных средств (налога, сбора, а также пени) со счетов налогоплательщика или налогового агента во исполнение решений (инкассовых поручений (распоряжений)) налоговых органов (ст.ст. 46, 60 Налогового кодекса РФ);

- перечисление налогов и сборов во исполнение поручений налогоплательщика или налогового агента, а также решений налогового органа о взыскании налогов и сборов (ст. 60 Налогового кодекса РФ);

- приостановление операций по счетам налогоплательщика-организации, налогового агента - организации, плательщика сбора - организации или налогоплательщика - индивидуального предпринимателя на основании решений налоговых органов (ст. 76 Налогового кодекса РФ);

- открытие счетов организациям, индивидуальным предпринимателям только при предъявлении свидетельства о постановке на учет в налоговом органе (ст. 86 Налогового кодекса РФ);

- сообщение об открытии или о закрытии счета, об изменении реквизитов счета организации (индивидуального предпринимателя) на бумажном носителе или в электронном виде в налоговый орган по месту своего нахождения (ст. 86 Налогового кодекса РФ);

- выдача налоговым органам справки о наличии счетов в банке и (или) об остатках денежных средств на счетах, выписки по операциям на счетах организаций (индивидуальных предпринимателей) в соответствии с законодательством РФ (ст. 86 Налогового кодекса РФ).

Кроме того, регламентацией отдельных видов налогов (часть вторая Налогового кодекса РФ) также устанавливаются некоторые обязанности банков, которые входят в содержание правового статуса банков как особых участников налоговых правоотношений. Например, в определенных случаях при перечислении налоговым агентом денежных средств в пользу налогоплательщиков - иностранных лиц, не состоящих на учете в налоговых органах в качестве налогоплательщиков, банк фактически обязан осуществлять контрольные функции, поскольку согласно ст. 174 Налогового кодекса РФ вправе принимать поручение на перевод таких денежных средств, если налоговый агент представил в банк также поручение на уплату налога с открытого в этом банке счета при достаточности денежных средств для уплаты всей суммы налога.

Как видно из вышесказанного, банкам, не названным законодателем в числе участников налоговых правоотношений, отводится достаточно важная роль в налоговой системе. К иным, еще не указанным выше, институтам (лицам, организациям, органам), выполняющим публично-правовые функции в правовом регулировании налогов и содействующие налоговым органам, можно отнести:

- местные администрации и организации федеральной почтовой связи, через которые при отсутствии банка налогоплательщики (налоговые агенты), являющиеся физическими лицами, могут в соответствии с п. 4 ст. 58 Налогового кодекса РФ уплачивать налоги (сборы);

- органы юстиции, выдающие лицензии на право нотариальной деятельности и наделяющие нотариусов полномочиями, которые обязаны сообщать в налоговый орган по месту своего нахождения о физических лицах, получивших лицензии на право нотариальной деятельности и (или) назначенных на должность нотариуса, занимающегося частной практикой, или освобожденных от нее (п. 2 ст. 85 Налогового кодекса РФ);

- адвокатские палаты субъектов РФ, которые обязаны сообщать в налоговый орган по месту нахождения адвокатской палаты субъекта РФ сведения об адвокатах, внесенных в реестр адвокатов субъекта РФ или исключенные из указанного реестра, а также о принятых решениях о приостановлении (возобновлении) статуса адвокатов (п. 1 ст. 85 Налогового кодекса РФ);

- органы, осуществляющие регистрацию физических лиц по месту жительства либо регистрацию актов гражданского состояния физических лиц, которые обязаны сообщать соответственно о фактах регистрации физического лица по месту жительства либо о фактах рождения и смерти физических лиц в налоговые органы по месту своего нахождения (п. 3 ст. 85 Налогового кодекса РФ);

- органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, органы, осуществляющие регистрацию транспортных средств, которые обязаны сообщать сведения о расположенном на подведомственной им территории недвижимом имуществе, о транспортных средствах, зарегистрированных в этих органах (правах и сделках, зарегистрированных в этих органах), и об их владельцах в налоговые органы по месту своего нахождения (п. 4 ст. 85 Налогового кодекса РФ);

- органы опеки и попечительства, воспитательные, лечебные учреждения, учреждения социальной защиты населения и иные аналогичные учреждения, которые в соответствии с федеральным законодательством осуществляют опеку, попечительство или управление имуществом подопечного. Данные органы и учреждения обязаны сообщать об установлении опеки над физическими лицами, признанными судом недееспособными, об опеке, попечительстве и управлении имуществом малолетних, иных несовершеннолетних физических лиц, физических лиц, ограниченных судом в дееспособности, дееспособных физических лиц, над которыми установлено попечительство в форме патронажа, физических лиц, признанных судом безвестно отсутствующими, а также о последующих изменениях, связанных с указанной опекой, попечительством или управлением имуществом, в налоговые органы по месту своего нахождения не позднее пяти дней со дня принятия соответствующего решения (п. 5 ст. 85 Налогового кодекса РФ);

- органы (учреждения), уполномоченные совершать нотариальные действия, и нотариусы, занимающиеся частной практикой, которые обязаны сообщать о выдаче свидетельств о праве на наследство и о нотариальном удостоверении договоров дарения в налоговые органы соответственно по месту своего нахождения, месту жительства (п. 6 ст. 85 Налогового кодекса РФ);

- органы, осуществляющие учет и (или) регистрацию пользователей природными ресурсами, а также лицензирование деятельности, связанной с пользованием этими ресурсами, которые обязаны сообщать о предоставлении прав на такое пользование, являющихся объектом налогообложения, в налоговые органы по месту своего нахождения (п. 7 ст. 85 Налогового кодекса РФ);

- органы, осуществляющие выдачу и замену документов, удостоверяющих личность гражданина РФ на ее территории, которые обязаны сообщать в налоговый орган по месту жительства гражданина сведения о фактах первичной выдачи или замены документа, удостоверяющего личность гражданина РФ на российской территории, и об изменениях персональных данных, содержащихся во вновь выданном документе; о фактах подачи гражданином в эти органы заявления об утрате документа, удостоверяющего личность гражданина РФ (п. 8 ст. 85 Налогового кодекса РФ);

- органы и организации, осуществляющие аккредитацию филиалов и представительств иностранных юридических лиц, которые обязаны сообщать в налоговые органы по месту своего нахождения сведения об аккредитации (о лишении аккредитации) филиалов и представительств иностранных юридических лиц (п. 9 ст. 85 Налогового кодекса РФ);

- органы государственных внебюджетных фондов.

Полномочия налоговых органов, которые ранее получали в определенных случаях органы государственных внебюджетных фондов в отношении контроля и обеспечения уплаты обязательных платежей в настоящее время передаваться не могут. Тем не менее, органы государственных внебюджетных фондов сохраняют важные функции, связанные с контролем за поступлением и расходованием значительного объема денежных средств, поступающих в виде фискальных платежей (прежде всего, речь идет о едином социальном налоге).

Под государственным внебюджетным фондом понимается фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 13 Бюджетного кодекса РФ). Статьей 144 Бюджетного кодекса РФ определен состав государственных внебюджетных фондов РФ, в который входят:

- Пенсионный фонд РФ. Органом управления данного Фонда является государственное учреждение " Пенсионный фонд РФ". В соответствии с Положением о Пенсионном фонде РФ, утвержденным Постановлением Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 2122-1, им руководство осуществляется его правлением и его постоянно действующим исполнительным органом - исполнительной дирекцией;

- Фонд социального страхования РФ. Органом управления данного Фонда является специализированное финансово-кредитное учреждение при Правительстве РФ " Фонд социального страхования РФ". В соответствии с Положением о нем, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 12.02.1994 N 101, управление Фондом осуществляется его председателем; при Фонде образуется правление, а при региональных и центральных отраслевых отделениях - координационные советы, являющиеся коллегиальными совещательными органами;

- Федеральный фонд обязательного медицинского страхования. Органом управления данного Фонда является самостоятельное государственное некоммерческое финансово-кредитное учреждение " Федеральный фонд обязательного медицинского страхования". В соответствии с его Уставом, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 29.07.1998 N 857, управление данным Фондом осуществляется коллегиальным органом - правлением и постоянно действующим исполнительным органом - директором, а деятельностью территориального фонда руководят согласно Положению о Территориальном фонде обязательного медицинского страхования, утвержденному Постановлением Верховного Совета РФ от 24.02.1993 N 4543-1, правление и его постоянно действующий исполнительный орган - исполнительная дирекция;

- Государственный фонд занятости населения РФ. Нормативно-правовая основа создания и управления данным Фондом пока полностью не выработана. В соответствии с Положением о порядке финансирования мероприятий по содействию занятости населения и социальной поддержке безработных граждан, утвержденным Приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 29.07.2005 N 485, Федеральная служба по труду и занятости является главным распорядителем средств федерального бюджета, предусмотренных на финансовое обеспечение обязательств РФ по содействию занятости населения и социальной поддержке безработных граждан. Территориальные органы по вопросам занятости населения Федеральной службы по труду и занятости являются распорядителями и получателями средств федерального бюджета на финансовое обеспечение указанных обязательств Российской Федерации. Федеральную службу по труду и занятости возглавляет руководитель (п. 8 Положения о Федеральной службе по труду и занятости, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 324).

В соответствии с п. 3 ст. 82 Налогового кодекса РФ налоговые органы, таможенные органы, органы государственных внебюджетных фондов и органы внутренних дел в порядке, определяемом по соглашению между ними, информируют друг друга об имеющихся у них материалах о нарушениях законодательства о налогах и сборах и налоговых преступлениях, о принятых мерах по их пресечению, о проводимых ими налоговых проверках, а также осуществляют обмен другой необходимой информацией в целях исполнения возложенных на них задач. Решения об изменении сроков уплаты единого социального налога, о предоставлении отсрочки или рассрочки по его уплате принимается уполномоченным органом по согласованию с органами соответствующих государственных внебюджетных фондов (п. 5 ст. 63, п. 6 ст. 64 Налогового кодекса РФ).

Любые полученные органом государственного внебюджетного фонда сведения о налогоплательщике составляют налоговую тайну (за исключением сведений, которые не могут составлять налоговую тайну). Вследствие этого данные органы обязаны соблюдать режим, установленный в отношении использования таких сведений законодательством о налогах и сборах (ст. 102 Налогового кодекса РФ).

В качестве правовой гарантии обеспечения деятельности органов государственных внебюджетных фондов Налоговый кодекс РФ предусматривает, что нормативный правовой акт о налогах и сборах признается не соответствующим Налоговому кодексу РФ, если такой акт:

- отменяет или ограничивает полномочия органов государственных внебюджетных фондов, установленные Налогового кодекса РФ (пп. 2 п. 1 ст. 6 Налогового кодекса РФ);

- запрещает действия органов государственных внебюджетных фондов, их должностных лиц, разрешенные или предписанные Налоговым кодексом РФ (пп. 5 п. 1 ст. 6 Налогового кодекса РФ).

Налоговое администрирование пока не имеет легального определения. Вместе с тем, данный термин (" налоговое администрирование") достаточно активно используется в печати, различных исследованиях, официальных документах, при этом он часто встречается в контексте его совершенствования и улучшения. Примечательно, что это понятие до недавнего времени практически не встречалось в научных работах, посвященных вопросам налогообложения. Представляется, что своей популярностью, значительно опережающей его реальное осмысление и осознание и носящей явные следы политической конъюнктуры, термин " налоговое администрирование" во многом обязан проводимой так называемой административной реформе и связанными с ней всевозможными производными процессами " администрирования" различных сфер государственного управления и деятельности. Симптоматично, что понятие " налоговое администрирование" было использовано и в названии законодательного акта, которым внесены существенные изменения в правовую основу регулирования налогов: Федеральный закон от 27.07.2006 N 137-ФЗ " О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования". С учетом такого " глобального" значения, фактически приданному рассматриваемому понятию, оно и будет рассматриваться выше.

Налоговое администрирование, основываясь на буквальном понимании составляющих его понятий, можно кратко определить как совокупность действий уполномоченных органов и организаций по управлению в сфере налогов и сборов. Данное определение требует уточнения, по меньшей мере, в отношении содержания такого управления. Специально не останавливаясь на этом термине отдельно, можно предложить его раскрытие в более широком определении налогового администрирования: целенаправленная плановая комплексная управленческая (выполняемая на публично-правовой основе организационная, исполнительно-распорядительная, правоприменительная) деятельность системы уполномоченных органов, организаций и их должностных лиц по организации применения норм законодательства о налогах и сборах, осуществлению контроля за его соблюдением, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджет налогов и сборов (обязательных платежей), проведению мероприятий, направленных на оптимизацию управленческих процессов, а также по обеспечению в рамках своей компетенции выполнения плательщиками таких платежей возложенных на них обязательств в соответствии с законодательством о налогах и сборах.

Безусловно, возможно предложить и иные варианты определения рассматриваемого понятию, акцентируя внимание на те или иные аспекты. Однако, более продуктивным в его изучении представляется обращение к содержательной юридической характеристике основных его элементов и " внешних" проявлений.

В качестве основных признаков администрирования налогов можно назвать:

- целевой характер, выражающийся в обеспечении достижения определенных налоговой политикой государства и установленных налоговым законодательством целей;

- подзаконность деятельности, осуществляемой в рамках такого администрирования на основании норм законодательства и направленной на реализацию, исполнение требований закона;

- публично-правовое регулирование;

- возможность применять меры административного принуждения и меры ответственности в административном порядке;

- наличие административно-властных полномочий у субъектов, осуществляющих администрирование и, как следствие, юридическое неравенство их с иными субъектами;

- постоянно осуществляемый уполномоченными государством органами контроль за деятельностью " администрируемых" субъектов;

- зарегламентированный характер деятельности процессуальными и процедурными правилами и нормами.

Налоговое администрирование как вид государственной деятельности в налоговой сфере основывается на общих принципах функционирования налоговой системы и налогового регулирования:

- законность;

- добровольное исполнения налоговой обязанности;

- равенство перед законом;

- гласность и защита сведений, составляющих налоговою тайну;

- право на защиту законных интересов и прав;

- презумпция невиновности налогоплательщика;

- эффективность;

- неотвратимость юридической ответственности за допущенные правонарушения и др.

Основными целями налогового администрирования являются: реализация налоговой политики государства, обеспечение плановых налоговых поступлений в бюджет, эффективное использование различных методов, форм и инструментов налогового регулирования, осуществление государственного управления в сфере налогов и сборов, укрепление налоговой дисциплины. Данная цель обуславливает и соответствующие задачи налогового администрирования:

- эффективный контроль и обеспечение исполнения налогового законодательства;

- разработка методик и технологий уплаты налогов (сборов), информирование о правилах налогообложения и их разъяснение;

- обеспечение неотвратимости выявления налоговых нарушений, применения санкций, взыскания в полной суммы причитающихся к уплате налогов;

- формирование у налогоплательщиков понимания необходимости добровольного исполнения налоговых обязанностей и повышения самодисциплины;

- уменьшение уровня затрат на исполнение налогового законодательства для государства и для налогоплательщиков.

Налоговое администрирование является повседневной деятельностью, в нем находят выражение процессы поведения неограниченного круга субъектов, заданные нормами законодательства о налогах и сборах. Для их исполнения, обеспечения применения требуются управляющие, организующие и контролирующие действия государства, которые осуществляют от его лица уполномоченные государством органы.

В настоящее время состав органов, осуществляющих государственное управление в сфере налогов и сборов, сузился, в первую очередь за счет " лишения" органов государственных внебюджетных фондов налоговых полномочий. Налоговые органы занимают главное место в институциональной структуре, осуществляющей налоговое администрирование. Таможенные органы пользуются правами и несут обязанности налоговых органов по взиманию налогов при перемещении товаров через таможенную границу Российской Федерации. Специальные полномочия в области налогов и сборов закреплены за финансовыми органами.

Кроме органов, на которые непосредственно возлагается осуществление налогового администрирования, имеется достаточно широкий круг субъектов, которые, в силу возложенных на них публично-правовых функций, содействуют налоговому администрированию: органы внутренних дел, налоговые агенты и другие. Более подробно о функциях таких " уполномоченных" субъектах говорилось выше.

С учетом предложенного определения налогового администрирования можно выделить его основные функции:

- контрольную;

- фискальную;

- управленческую (регулятивную);

- организационную;

- правоохранительную.

- информационно-консультационную;

- воспитательную.

Под формами налогового администрирования в данном случае предлагается рассматривать типовые внешне выраженные организационные, функциональные направления (виды) деятельности, мероприятия. С учетом этого, не проводя детальной классификации по различным критериям, можно назвать следующие формы:

- контрольная, включающая различные виды (способы, формы) налогового контроля (учет налогоплательщиков и объектов, подлежащих налогообложению; проверки данных учета и отчетности; проведение налоговых проверок и т.д.);

- правотворческая, выражающаяся как в принятии подзаконных нормативных правовых актов, так и в издании различных разъяснений, методических указаний и т.п.;

- правоприменительная (правоустанавливающая или юрисдикционная), в рамках которой осуществляется принятие решений в отношении конкретных лиц (налогоплательщиков, иных субъектов), по конкретным делам (вопросам);

- процедурная и процессуальная, в которых выражается деятельность соответственно в связи реализацией установленных материальных, процессуальных, правотворческих и правоприменительных процедур либо в связи с необходимостью определения порядка реализации юридических обязанностей и прав.

Налоговое администрирование осуществляется на основе публично-правовых норм. Значительный объем среди них, учитывая место налогового администрирования в системе государственного управления, занимают процедурные и процессуальные нормы. В этом контексте можно сказать, что проводимые в рамках налогового администрирования мероприятия часто образует в своей совокупности различные виды производств. В частности, можно выделить: производство по назначению налоговых проверок; производство по предъявлению требования об уплате налогов; производство о привлечении к ответственности по делам о налоговых правонарушения и др.

С формами налогового администрирования тесно связаны и методы его осуществления, т.е. способы, приемы, установленные образы и порядки целенаправленного воздействия при " администрировании" налоговых отношений (не только на волю, но и на сознание, эмоции, интересы налогоплательщиков и иных налогообязанных субъектов). В числе основных методов налогового администрирования можно назвать планирование, регулирование, контроль (включая учет, различные регистрационные действия), разрешение споров, принуждение и применение санкций, информирование.

Стоит обратить внимание, что, в отличие от " обычной" административной деятельности, в налоговом администрировании более явно видно применение принципа добровольного исполнения обязанности налогоплательщиком (иным обязанным лицом). Вследствие этого на последнего (на последнее) уполномоченный орган оказывает властное воздействие только после определенного момента, установленного законодательством, и в соответствии с жестко регламентированной процедурой. Кроме того, административно-правовые отношения в рамках налогового администрирования предоставляют возможность договорных отношений, урегулированных с помощью диспозитивного метода, например, по заключению договоров инвестиционного налогового кредита, договора о залоге и договора поручительства. Также налогоплательщик в определенных случаях вправе выбрать между общей системой налогообложения и специальными налоговыми режимами: упрощенной системой налогообложения, системой налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, системой налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог) и системой налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции. Сумма выплачиваемого налога зависит и от учетной политики предприятия, выбираемой последним самостоятельно.