Механизм взаимодействия исполнительной и законодательной ветвей власти в рамках системы сдержек и противовесов

Вся история эволюции системы сдержек и противовесов вращается вокруг конфронтации исполнительной и законодательной властей. Однако, несмотря на серьезные колебания, главной движущей силой почти всегда оставалась президентская власть. В конечном счете из всех внутрисистемных конфликтов, даже терпя порою поражения, она выходила всегда лучше вооруженной для дальнейших схваток. При этом не следует драматизировать конфронтаций Белого дома и Капитолия, т.к. эти конфронтации никогда не приводили ни к каким значительным социальным изменениям. Система разделения властей модифицировалась, интегрируя в себя последствия всех конфликтов. Можно согласиться со следующим высказыванием профессора Калифорнийского университета Дэвида Фронмайера: " Если доктрина разделения властей должна быть эффективно осуществлена, она должна рассматриваться не как техническое руководство для судебной тяжбы, а как цель для институционного действия" < 15>. А это институционное действие имело одно главное направление - усиление исполнительной ветви власти.

< 15> Oregon Law Review. 1979, Spring. N 3. P. 220.

Система сдержек и противовесов не могла работать как коллегия абсолютно равноправных триумвиров, поскольку конфликты и неравенство были интегрированы в нее создателями с самого начала. Считалось, что сам принцип разделения властей предполагает определенное состояние напряжения между ветвями власти для поддержания равновесия всей системы. Как сказал в одной из своих лекций А. Шлезинджер, сама доктрина разделения властей создает " постоянную партизанскую войну" между исполнительной и законодательной ветвями власти < 16>. Но все это нужно для преодоления тиранических тенденций. Однако тот же А. Шлезинджер во время Уотергейтского кризиса писал по-другому: " Метафора о правительстве как организме имела также свои трудности. Опыт довольно быстро показал, что система сдержек и противовесов вовсе не будет работать, если одна из трех ветвей не возьмет на себя инициативу, но что она будет работать лучше, подчиняясь сильному президентскому руководству. Такое руководство было необходимо для преодоления тенденции к инертности. Это позволило Американской Республике должным образом встретить великий кризис в ее истории. Это породило также постоянное напряжение между президентской властью и другими ветвями Правительства. А в наше время это вызвало появление концепции президентской власти, настолько подозрительной и авторитарной, что это предполагает коренную трансформацию традиционного государственного строя. В последние годы президентское первенство, столь неоценимое для поддержания политического порядка, превратилось в президентское верховенство. Конституционное президентство... стало имперским президентством" < 17>.

< 16> Schlesinger A.M., De Groin A. Congress and the presidency. N.Y., 1967. P. 3. < 17> Schlesinger A.M., Jr. Op. cit. P. 10.

Известный американский историк Барбара Такмэн писала по этому поводу следующее: " Американская президентская власть стала гораздо большим риском, чем она того стоит. Пришло время серьезно подумать о замене ее правлением кабинета или какой-либо другой формой разделенной исполнительной власти... Единственный способ переделать президентство и сократить риск осуществления бесконтрольной и безответственной верховной власти мошенником, простаком или деспотом - это разделить власть и ответственность. Изменение Конституции не находится вне пределов наших возможностей" < 18>.

< 18> The International Herald Tribune. 1974. Sept. 24.

Относительно пересмотра действующей Конституции многие скептики полагают, что вряд ли в современных США можно найти людей, которые бы составили лучшую коллегию, чем Филадельфийский конвент. Говорят, что таких людей сейчас нет ни в Конгрессе, ни в Верховном суде, ни в университетах.

Американская политико-правовая теория безоговорочно признает, что современная фактически действующая система разделения властей далеко ушла от первоначальной модели последней четверти XVIII в. Однако из этого вовсе не следует, что хрестоматийная конституционная схема полностью утратила свое значение. При разрешении многочисленных противоречий и конфликтов, возникающих в рамках реального механизма сдержек и противовесов, ученые и политические деятели всегда обращаются к авторитету Конституции, доискиваясь скрытого смысла ее лапидарных положений. " Исследование нынешнего состояния конституционных концепций в Соединенных Штатах есть нечто большее, чем академическое упражнение в ностальгии"

< 19> Ibid. P.212.

Многие американские ученые и публицисты убеждены, что эта доктрина основана на идее о том, что правительственные институты обладают раздельными, отличающимися друг от друга функциями, организацией и полномочиями, но действуют они для достижения общих целей, закрепленных в преамбуле к Конституции. Границы между сферами полномочий соответствующих ветвей власти весьма подвижны, изменчивы, относительны. Отсюда делается вывод о бессмысленности толкования разделения властей как совокупности герметически закрытых и изолированных друг от друга функциональных категорий Правительства.

Развитие системы сдержек и противовесов, взаимоотношений составляющих ее институтов определяется социально-экономическими категориями, но свое внешнее выражение оно находит в борьбе двух основных тенденций: исполнительная власть стремится к расширению своих полномочий, активизации политической инициативы и концентрации руководства, а законодательная власть проявляет тенденцию к сужению своих фактических полномочий, отказу от политической инициативы и распылению руководства, что находит свое выражение в независимости многочисленных постоянных комитетов и подкомитетов Конгресса.

Переливание полномочий из одного конституционного сосуда в другой, на практике из Капитолия в Белый дом, отнюдь не всегда было и не является сейчас результатом узурпации. Чаще всего Конгресс сам делегировал принадлежащие ему конституционные полномочия главе исполнительной ветви власти.

В американской литературе и судебных решениях не раз выдвигались доктрины о том, что всякая делегация противоречит самой идее разделения властей. В подтверждение этих доктрин приводится сформулированное Джоном Локком правило: делегированная власть не может быть делегирована. Поскольку же согласно официальной конституционной теории законодательные полномочия делегированы Конгрессу народом, то Конгресс не может уступить их никому. Но американская практика никогда не была связана теорией, мешающей этой практике добиваться желаемого. Судебная политика в этом отношении фактически сводится к разрешению делегации в каждом конкретном случае. В своих решениях суды заняты не столько проблемой законности делегации законодательных полномочий, поскольку это предполагается, сколько установлением объема полномочий и пределов их осуществления.

Еще раз следует подчеркнуть, что огромная часть полномочий Президента была предоставлена ему не Конституцией, а законодательством Конгресса, который далеко не всегда делал это под нажимом главы исполнительной ветви власти. " Полномочие Конгресса, - иронизирует Д. Фронмайер, - подобно девственности, никогда само не теряется, редко забирается силой и почти всегда отдается добровольно" < 20>.

< 20> Oregon Law Review. 1973, Spring. N 3. P. 220.

Прежде чем перейти к рассмотрению конкретного механизма взаимного воздействия исполнительной и законодательной властей друг на друга в рамках системы сдержек и противовесов, необходимо определить в общих чертах роль судебной власти в деле фактического размежевания полномочий Президента и Конгресса. В американской правовой теории считается аксиоматическим положение о том, что Конгресс и Президент сами должны заботиться об обеспечении их конституционных, статутных и фактических прерогатив. Вмешательство судов в процесс размежевания полномочий двух других властей вызывается и объясняется главным образом обязанностью судов защищать права и интересы граждан, поскольку эти права и интересы могут быть затронуты в ходе демаркации названных полномочий. Верховный суд сам решает вопрос о том, стоит ли ему вмешиваться в спор о полномочиях законодательной и исполнительной ветвей власти.

Законодательная и исполнительная ветви власти обладают значительным числом конституционных, статутных и фактических полномочий во всех сферах осуществления государственной власти, в том числе в сфере законодательной и правоприменительной. По большей части эти полномочия носят совместный характер. Те полномочия, которые можно назвать односторонними, т.е. присущими только одной ветви власти, не всегда таковыми являются в действительности, т.к. их осуществление в той или иной мере связано с функционированием другой власти. Так, скажем, президентское право вето на первый взгляд является односторонним полномочием, но его применение невозможно без позитивной акции Конгресса: нет билля - нет вето. Кроме того, президентскому вето противостоит опять-таки одностороннее вето Конгресса - законодательное вето, которое вызывается к жизни только соответствующей акцией исполнительной ветви власти. Даже такое одностороннее полномочие Конгресса, как импичмент, органически связано с главой исполнительной власти и высшими федеральными должностными лицами, назначаемыми по совету и с согласия Сената.

ример достаточно жесткого разделения властей дала Конституция США. Согласно ей, полномочия законодательной власти принадлежат парламенту – Конгрессу США, полномочия исполнительной власти принадлежат Президенту США, а согласно судебная власть осуществляется Верховным судом США и нижестоящими судами, учреждаемыми Конгрессом. Впоследствии этот вариант принципа разделения властей стал именоваться системой «сдержек и противовесов», получившей дальнейшее развитие на основе Конституции в законодательстве, решениях Верховного суда и политической практике. Эта модель разделения властей была воспринята рядом других государств, особенно латиноамериканских. В мексиканской Конституции даже провозглашен принцип.

Конституционный статус отдельных ветвей власти и соотношения полномочий между ними различны в разных странах.Например, сопоставление Конституций Франции 1946 и 1958 годов показывает, что если в первой известное преимущество имела законодательная власть, то вторая отразила изменение баланса властей в сторону исполнительной, которая получила существенный перевес над законодательной и даже над судебной властями. Это дает основание некоторым исследователям утверждать, что во Франции принцип разделения властей вообще не действует, ибо власти не уравновешены.

Публичная служба: государственный аппарат, государственная администрация, государственный орган. Государственная служба. Государственная администрация. Государственное учреждение. Три модели государственного аппарата: центрально-сегментарная, моноцефальная, монотеократическая. Публичная служба в период перехода от тоталитаризма к демократии – на примере послевоенной Германии и стран Восточной Европы и ГДР после окончания “холодной войны”. Денацификация и декоммунизация. Основные преимущества опыта этих стран в данном вопросе по сравнению с опытом России в постсоветскую эпоху.

Публичная служба - это служебная деятельность физических лиц по обеспечению исполнения властных полномочий субъектов публичного права. Публичная служба представляет собой разновидность трудовой (в широком смысле) деятельности, но имеет ряд отличительных особенностей:
публичная служба представляет собой деятельность по обеспечению и защите публичного интереса;
функционирование институтов публичной службы состоит в исполнении или обеспечении исполнения публично-властных функций и полномочий;
данная деятельность носит должностной характер, предполагает наличие статуса должности публичной службы;
прохождение публичной службы осуществляется в организационных структурах субъектов публичного права: государства, муниципальных образований и юридических лиц публичного права;
финансовое обеспечение публичной службы осуществляется за счет государства или муниципального образования (федерального, регионального или местного бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда).
Публичная служба имеет основных видов. Наиболее известным из них является государственная служба, и именно ей будет уделено основное внимание в настоящей главе.
Вторым видом публичной службы является муниципальная служба, под которой Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ " О муниципальной службе в Российской Федерации" понимает профессиональную деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.
Институт муниципальной службы обеспечивает управленческие потребности муниципальных образований и в силу конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления отделе от института государственной службы. Вместе с тем муниципальная и государственная служба близки друг другу, между ними существует тесная взаимосвязь, оба этих вида публичной службы основываются на принципе профессионализма и компетентности публичных (государственных и муниципальных) служащих.
Третьим видом публичной службы является служба на государственных и муниципальных должностях. В рамках данного вида публичной службы осуществляют свою деятельность лица, представляющие Российское государство и муниципальные образования и осуществляющие наиболее значимые публичные функции. Государственная и муниципальная служба, по существу, предназначены для обеспечения функционирования данного вида службы.
К государственным должностям относятся, в частности, должности Президента РФ, Председателя Правительства РФ, министра, судьи, депутата, губернатора. К муниципальным должностям относятся должности выборных должностных лиц местного самоуправления. Правовое регулирование службы на государственных и муниципальных должностях в основной своей части относится к предмету конституционного или муниципального права. Нормативного правового акта, устанавливающего единообразные нормативные основы данного вида службы, в настоящее время нет. Служба на государственных и муниципальных должностях регулируется, как правило, применительно к конкретным должностям.
Последним видом публичной службы является служба в государственных и муниципальных учреждениях. Государственные и муниципальные учреждения создаются в некоммерческих целях и решают задачи, стоящие перед государством и местным самоуправлением. Правовое регулирование данного вида публичной службы детально разработано в трудовом законодательстве. Служба в государственных и муниципальных учреждениях изучается, в основном, в рамках трудового права.

Государство как социальный институт представлено в форме государственного аппарата.

Государственный аппарат — это система управленческих, исполнительно-распорядительных и контролирующих органов, с помощью которых государство выполняет свои основные функции.

Различные органы государственного аппарата в рамках своих функций призваны распоряжаться ресурсами общества для защиты интересов всех граждан.

Основные принципы государственного аппарата:

• конституционность, законность любых действий и инициатив;
• оптимальность структуры, численности и распределения функций органов государстве! и юго аппарата;
• ответственность государственного аппарата за результаты собственной работы;
• политическая лояльность, деидеологизация функционирования государственных учреждений и их сотрудников;
• профессионализм, компетентность должностных лиц.

В систему государственного аппарата входят следующие элементы:

• органы законодательной власти (прежде всего парламент, законодательные органы субъектов федерации);
• органы исполнительной власти (правительство, исполнительные органы власти субъектов федерации);
• система судебных органов;
• система надзорных и других контролирующих органов.

В государственный аппарат, помимо лиц, принимающих политические решения, входят административные образования (депар- тамснты, управления, комитеты, отделы и т. п.), осуществляющие квалифицированную подготовку решений.

Работа государственного аппарата в связи с особой значимостью и важностью для общества предполагает установление статуса неприкосновенности для лиц, принимающих политические решения (президент, глава правительства, генеральный прокурор, судьи, депутаты и другие категории политической элиты). Работникам государственного аппарата устанавливается статус государственных служащих, предполагающий, с одной стороны, некоторые ограничения их прав и полномочий в связи со спецификой их функций, с другой — наличие определенных льгот и системы зашиты. В учреждениях государственного аппарата существует институт отставки. Здесь имеется в виду создание специального порядка и процедур замещения и отстранения от должностей конкретных специалистов в интересах государства и его политики на основе законодательства.