Социально-психологический портрет государственного служащего и законность

Государственное управление и качество его кадров. В 1991 г. государственный аппарат Советского Союза составляли 84 министерства и комитета, в которых работало 43, 8 тыс. государственных служащих, а аппарат РСФСР насчитывал около 15 тыс. С образованием Российской Федерации численность населения уменьшилась почти в два раза, территория — на одну треть, но это не повлекло за собой сокращения государственного аппарата. В 1994 г. после принятия Конституции Российской Федерации государственный аппарат России только на федеральном уровне состоял из 74 ведомств, включая 24 министерства, 10 госкомстатов, 21 комитет, 17 федеральных служб, Российское космическое агентство и Главное управление охраны Президента. В 1995 г. их число стало 78, в 1996 г. - 90, в 1997 - 66. В 1993 г. в аппарате органов государственной власти России работало 921, 6 тыс. служащих, что на 29% превышало численность аппарата СССР в 1991 г¹. Однако во всех.сферах государственного управления имеют место серьезные недостатки и просчеты. Возникает вполне закономерный вопрос: «является ли государственный аппарат по своей природе неэффективным и не комплектуется ли он некомпетентными служащими?»

Проблема представляется чрезвычайно сложной и не может быть решена только структурными преобразованиями и «чисткой кадров». В большинстве случаев специалисты в области государственного управления полагают исходной посылкой реформы государственной службы представление о несовершенстве системы. Из этого исходят авторы разрабатываемой в Администрации Президента РФ проекта Концепции административной реформы в России. Они стремятся исправить недостатки государственного аппарата на организационном и институциональном уровнях. Но все системы государственных органов состоят из людей, созданы людьми, функционируют благодаря служебной деятельности персонала, иными словами, «система» — это люди, кадры. Поэтому изучение психологии государственных служащих, их личностных свойств, профессиональных ценностей и установок, профессиональной культуры и этики является важным компонентом выявления факторов, которые необходимо учитывать при реформировании государственного аппарата.

Впервые гипотеза об особенностях психологии государственного служащего — «бюрократическом типе личности» — была выдвинута в 1940 г. американским социологом Р.К. Мертоном (р. 1910). Ее обоснованию посвящено и исследование Б. Боузмана, X. Рэйни, В. Томсона², которые изучали типичные явления в 147 государственных структурах США и пришли к выводу, что «бюрократические болезни» — это системные недостатки организаций, обусловливающие недобросовестную служебную практику, в которой повинны их работники. Эти «болезни» невозможно исправить путем увольнения из организации виновных в них чиновников, ибо недобросовестная практика и служебные нарушения будут продолжаться независимо от состава персонала организации. Система порождает бюрократов, а бюрократы формируют облик системы.

Психология современного чиновничества (по данным исследований). По мнению В. Томпсона, рост специализации в государственном управлении повлек жесткое регламентирование служебных полномочий, за рамки которого чиновник не может выходить, монотонность выполнения служебных обязанностей, рутину и шаблон. Причина «бюрократической болезни» (по Томсону — «бюропатологии») заключается в личных недостатках служащих, их зависимости от мнения руководителей, чувстве уязвимости, неуверенности в себе и в своих профессиональных возможностях.
Сами организации, в которых служат чиновники, повинны в создании атмосферы возможности использования чиновником основных аспектов бюрократической организации в качестве средства для удовлетворения личных потребностей («нужд») служащего³.

Насколько такой социальный «анамнез» американской бюрократии соответствует российской государственной «машине», ее кадровому потенциалу, психологии российских чиновников? Ответ на этот вопрос в определенной мере содержится в проведенном информационно-социологическим центром Российской Академии Государственной службы при Президенте РФ в 1997 г. масштабном исследовании «Мониторинг кадрового потенциала федеративных и региональных органов исполнительной власти РФ». Исследованием были охвачены 1351 государственный служащий федеральных органов исполнительной власти (6 федеральных министерств и ведомств), служащие территориальных структур Министерства финансов и Государственной налоговой службы РФ, государственные служащие правительств и администраций 11 экономико-географических зон России и 42 эксперта — руководителя кадровых служб. В выборку были включены в качестве респондентов государственные служащие, занимающие ведущие и более высокие должности Реестра государственной службы Российской Федерации, что свидетельствует о высокой репрезентативности исследования компетентности респондентов. При этом почти три четверти состава респондентов работали в государственных структурах бывшего СССР и не испытывают психологического дискомфорта от смены государственного устройства и изменения в социально-экономических условиях жизни общества. В силу высокого должностного положения значительная часть участников исследования имеют большой стаж государственной службы в органах власти. Принадлежность их к «элите» государственной службы, включенность в служебные и неформальные отношения внутри административной группы стали для них важной социальной ценностью, а психология их отвечает корпоративным стандартам и типична для госслужащих.

Исследование вскрыло конфликтность становления российской государственности: разделение властей, политические последствия выборов в регионах, несогласованность Федерального законодательства и законов субъектов Российской Федерации, рост властных амбиций представителей российской «олигархии», вовлеченность средств массовой информации в решение кадровых вопросов в высших эшелонах власти, частые перестановки ключевых фигур. Это определяет активное проникновение политических интересов в процесс административного управления, политизирует его и сказывается на морально-психологическом климате коллективов, психологии государственных служащих. Ощущается влияние конфликтнов на роль государственных служащих как посредников между органами власти и населением в процессе изменений политической системы РФ, демократизации и государственного управления.

Критерием «бюропатологии» государственных служащих является их отношение к контролю общества за деятельностью аппаратов органов исполнительной власти. По этому критерию всех служащих органов государственной власти можно классифицировать на две группы: 1) служащие государственного аппарата демократической ориентации и 2) то же, административной ориентации. Описанный в романе «Бесы» Ф.М. Достоевским феномен административного восторга является не только типичным, но и прогрессирующим качеством государственных служащих.
Так, к группе демократически ориентированных (по данным исследования) можно отнести только 14% генеральной совокупности. При этом среди служащих аппаратов федеральных министерств и ведомств доля ориентированных на демократический контроль общества над государственным аппаратом составила 11, 5%, а среди работников органов власти субъектов Федерации — 15, 5%. Это свидетельствует о том, что доминирующим типом управленческой культуры и значимости по аксеологической шкале ценностей является традиционный для бюрократической системы примат интересов государства, ведомства и вторичность интересов общества, личности, защиты прав и свобод населения.

Представители «административной ориентации» склонны к закрытости деятельности аппарата, нетерпимости к деятельности средств массовой информации, к «чужим» жизненным идеалам и мнениям, склонны усматривать совершенствование работы аппарата в решении традиционных внутриаппаратных вопросов: планирования, финансирования, контроля отчетности, делопроизводства и т. д.

Указанные ценностные ориентации государственных служащих являются наследием административно-командной системы прошлого, а также воспроизводятся повседневной практикой административного управления. В настоящее время эта «бюропатология» — одна из факторов отчуждения власти от общества и обострения социальной напряженности.

Важным показателем психологии чиновника является мотивация служебной деятельности. По М. Веберу (1864—1920), спектр мотивов государственного чиновника включает в себя отношение к субординации, регламентации содержания и характера служебной деятельности, к возможностям карьерного роста, уровню денежного содержания, гарантиям служебной занятости, социальной защищенности. Дополнением к этому перечню является морально-психологический климат в организации.

Упомянутое выше исследование показало высокую степень удовлетворенности респондентов синтезом канцеляризма в служебной деятельности и социального статуса государственного служащего в обществе. Так, отношениями подчиненности (субординации во взаимоотношениях по службе) вполне удовлетворены 78, 6% служащих центрального аппарата федеральных министерств и ведомств, 74, 8% работников региональных аппаратов федеральных органов власти и 72, 2% работников органов власти субъектов Российской Федерации. Роста по службе («успешной карьеры») ожидают и уверены в этом соответственно 58, 0, 63, 4 и 55, 5% респондентов.

Характером и содержанием служебной деятельности удовлетворены почти 70% всех обследуемых категорий государственных служащих, более 60% всех служащих оценили складывающийся морально-психологический климат в коллективах государственных структур как благополучный для себя. При этом желание сменить место работы в ближайшее время указали только 5, 3% работников федеральных министерств и ведомств, почти столько же (5%) служащих властных структур субъектов Федерации и 3% служащих региональных органов Федеральных структур государственной власти.

Все это дает основания сделать вывод, что большинство опрошенных довольны своим служебным положением, хотя уровнем оплаты их труда удовлетворены только 16% респондентов. Получают мало, но службой довольны. При этом каждый десятый из числа опрошенных считает, что мог бы работать с большей эффективностью при реализации ряда мер. В числе этих мер называется более интенсивное внедрение в управленческую деятельность современных информационных технологий, научной организации управленческого труда, более высокого материального стимулирования службы (денежного содержания и льгот). В числе антистимулов занятия профессионально государственной службой названы: недостаточная социальная защищенность государственных служащих, слабые правовые гарантии занятости («защита от увольнения») и негодная (по оценкам многих респондентов) кадровая политика ведомств, низкое материальное содержание. Обращает на себя внимание корпоративная болезненность восприятия слабой защищенности чиновников и довольно равнодушное отношение к незащищенности правовой и социальной других категорий населения.

В исследовании выявлен ряд аспектов социальной психологии и психологии чиновников, связанных с соблюдением этических норм государственной службы. В этих целях по результатам исследования был сформирован ранжированный ряд из 15 деловых и личностных качеств, важных для успешного выполнения служебных обязанностей. Кстати, американский социолог Д. Кейден в 1991 г. в полный список личностных черт человека, делающего из него «бюрократа», включил 175 признаков. Что же касается российских государственных чиновников, то, по данным исследования, в ранжированном ряду качеств государственного служащего честность занимает третью позицию (52, 2%) у респондентов — работников центральных аппаратов федеральных органов власти, 46, 9% — у работников территориальных органов Минфина и Госналогслужбы РФ и 54, 3% — у служащих органов власти субъектов Федерации. Принципиальность в решении служебных вопросов занимает шестое место (соответственно — 41, 2; 41, 1 и 41, 3%), т. е. на одном уровне во всех эшелонах власти — от федерального до регионального.

Девятую позицию ранжированного ряда заняла неподкупность (каждый четвертый из респондентов назвал это качество) и только четырнадцатую позицию (один из семи) — необходимость уважения прав и свобод граждан. При этом из числа работников финансовых и налоговых органов это требование считает необходимым только один из десяти респондентов, что подтверждает концепцию В. Томпсона — «личные недостатки служащих детерминируются организацией».

Обращает на себя внимание, что, по мнению экспертов — должностных лиц, отвечающих за работу с кадрами в охваченных исследованием государственных структурах, в качестве этических требований при подборе кадров на государственную службу честность отметили 66, 7% опрошенных экспертов, принципиальность - 57, 1%, неподкупность — 52, 4%, а уважение прав и свобод граждан — 4, 89%⁴. Возникает вопрос: а судьи кто? Исследование показало, что в сознании значительной части государственных служащих России произошло обесценивание моральных норм и запретов, что в совокупности с традиционной «бюропатологией» таит в себе серьезные опасности для общества в будущем и дает себя знать в наши дни.
Деформации личности государственных служащих. Своекорыстие государственных служащих, факты разбазаривания и присвоения государственных средств, должностных и моральных нарушений оказывают деструктивное влияние на правовое пространство государства, на правосознание и поведение граждан, на моральные устои общества в целом.

Атрофия честности и неподкупности государственных служащих создает питательную среду для коррумпированности государственного аппарата. Все это дает основание для вывода, что в психологии современного российского чиновничества работа в государственном аппарате представляет собой не служение обществу, а получение привилегий и удовлетворение личных интересов за счет интересов общества.

По данным опроса, проведенного в конце 1998 г. агентством «РосБизнесКонсалтинг», только 36% россиян никогда не давали взяток госслужащим, а 27% делают это постоянно. По одному разу — подкупили чиновников 5% опрошенных, а более одного раза — 32% граждан России. При таком положении никакого примера правосознания и правопослушного поведения гражданам госслужащие давать не могут.

Представляет интерес взгляд на психологию чиновничества России со стороны. В 1997 г. независимый Центр стратегических и международных исследований представил доклад Конгрессу США, в котором говорится: «Официальная коррупция в России вполне может стать самой серьезной проблемой в области международных отношений. Российские средства массовой информации полны сообщений об армейских чинах, продающих государственное имущество, о руководителях ведомств, совершающих махинации в процессе приватизации, руководителях спецслужб, ведущих незаконное наблюдение за должностными и частными лицами. Во всех этих случаях служебное положение используется для личного обогащения и усиления своей власти. Эти нарушения получили такое распространение, что российский журнал «Экономика и жизнь» называет некомпетентность чиновников и взяточничество как их основные характеристики».

Не менее опасным и деструктивным для правосознания является «двойное сознание», двоемыслие, распространенное среди государственных служащих, которые нередко говорят одно, а делают другое. Оно приобретает порой форму заурядного лицемерия, той поразительной непоследовательности, когда чиновник стоит перед необходимостью постоянно противоречить самому себе, жить «двойной жизнью». Автор знаменитой утопии «1984» Дж. Оруэлл писал о гротескном мире, где господствует доведенное до абсурда «двоемыслие»: представлять истинное положение вещей и повторять заведомую ложь, придерживаться двух мнений, вполне отдавая отчет, что одно исключает другое, но с одинаковой убежденностью утверждать по принципу «что изволите» то, что угодно начальству. Это не может проходить безнаказанно для работников государственного аппарата, деформируя их психологию и образ мыслей.

В известной мере этот феномен является наследием административно-командной системы, стремления ее к фасадному благополучию «потемкинских деревень», прикрывающему социальное неблагополучие.

Лицемерное «двоемыслие», как и коррумпированность государственных служащих, ведет к отчуждению органов власти от населения, обострению социальных конфликтов, разрушению правосознания и утрате веры в возможность правомерного разрешения жизненных ситуаций.

Но положение не так уж безнадежно. По данным Агентства региональных и политических исследований, 60% граждан России верят в успех борьбы с коррупцией, в возможность изменить психологию и поведение государственного аппарата и поставить его на службу обществу и людям. В этом залог успеха демократических преобразований в России.

¹ Кирпичиков А. И. Взятка и коррупция в России. - СПб., 1997. - С. 6-7.

² См.: Barry Воутап and Hal Y. Reiney Organizational Rules and the Bureaucratic Pereonality. // American Journal of Political Science, 1, 1998, p.p. 163 - 189.

3Коррупция и бюрократизм: истоки и пути преодоления: Тематический сборник. - М, 1998. - С. 119.

⁴ См.: Бойков Б. Э. Профессиональная культура и этика государственных служащих. // Социология власти. Информационно-аналитический бюллетень: 1997 - № 4 - 5. Мониторинг кадров госслужбы. - М., 1998. - С. 10-19.