Обзор отечественного и международного опыта по организации предоставления государственных и муниципальных услуг

РАЗДЕЛ 1 Классификация государственных и муниципальных услуг

1 Значение и содержание понятия «услуга»

Модель реализации государственных и муниципальных услуг в системе управления территорией

Классификация государственных и муниципальных услуг

Понятие и подходы к определению качества государственной (муниципальной) услуги

Система показателей оценки качества и доступности государственных услуг

Система факторов, оказывающих негативное влияние на качество и доступность государственных (муниципальных) услуг

Обзор отечественного и международного опыта по организации предоставления государственных и муниципальных услуг

Тема 1 Значение и содержание понятия «услуга»

Под «услугой» обычно понимается вид полезной деятельности, не создающей материальных ценностей или самостоятельного материального продукта. Согласно ГОСТ 30335-95 / ГОСТ Р 506-46-94 «Услуги населе­нию. Термины и определения» и международному стандарту ИСО 9004-2 под услугой понимается результат непосредственного взаимодействия Ис­полнителя и Потребителя (Заказчика), а также собственной деятельности Исполнителя по удовлетворению потребности Заказчика. «Следует пом­нить, что результат деятельности или сам процесс оказания услуги может сопровождаться товаром. Например, консультационная услуга сопровож­дается отчетом, услуги по перевозке обеспечиваются средствами транс­порта; услуги ателье предполагают появление какого-то изделия».

Понятие «государственные услуги» в России стало широко исполь­зоваться примерно с 2005 года с началом административной реформы, в то время как во многих зарубежных странах государственные услуги - одна из основных форм отношений гражданина, юридического лица и власти, где государство рассматривается как «поставщик услуг». Таким образом, вхождение термина «государственные услуги» в нашу жизнь связанные с изменением роли и задач государства в обществе, с утверждением новых ценностей и приоритетов.

Наряду с термином государственные (муниципальные) услуги не­редко как синонимы употребляются термины «публичные» и «социальные» услуги.

Однако полностью смешивать эти понятия нельзя, поскольку они с разных сторон характеризуют оказываемые услуги. В то же время и их противопоставление ошибочно, так как одна и та же услуга может в ря­де случаев являться и государственной, и публичной, и социальной. Госу­дарственная (муниципальная) же услуга, в первую очередь, характеризует субъект, оказывающий услугу: это всегда государственные органы.

Говоря о содержании понятия «публичные услуги», можно исполь­зовать два подхода - эмпирический и теоретический. Эмпирический под­ход, основывается на реально выполняемых ведомствами и их учрежде­ниями функциях. Здесь публичными услугами называют услуги, предостав­ляемые органами исполнительной власти и их учреждениями при непо­средственном взаимодействии с гражданами. Теоретический подход исхо­дит из типологии благ, обладающих определенным набором свойств.

Можно выделить следующие признаки публичных услуг: 1) обеспечи­вают деятельность общезначимой направленности; 2) имеют неограничен­ный круг субъектов, пользующихся ими; 3) осуществляются либо органом государственной и муниципальной власти, либо другим субъектом; 4) ос­новываются как на публичной, так и на частной собственности.

Первые два признака характерны не только для публичных, но и для государственных услуг, два других признака в приведенной формулировке шире, чем признаки государственных услуг, что дает основание рассмат­ривать государственные и публичные услуги как часть и целое. Послед­ний, четвертый признак не является самостоятельным и произведён от третьего признака, поскольку публичные услуги осуществляются либо ор­ганом государственной и муниципальной власти, либо другим субъектом, то совершенно очевидно, что оказание публичных услуг может базиро­ваться на любой форме собственности.

Первый из приведенных признаков публичных услуг – характери­стика их как деятельности общезначимой направленности – показывает наличие публичного интереса в осуществлении такой деятельности и по­зволяет сделать вывод: независимо от того, какой субъект (государствен­ный орган, муниципальный орган, негосударственная организация) в кон­кретном случае их выполняет, публичная власть обязана обеспечить их ис­полнение. Если в частном секторе желающих оказывать определенного ро­да публичные услуги не нашлось либо это по определенным причинам не под силу частной организации, то государственный, муниципальный орган обязан взять ее выполнение на себя. Так, вывоз мусора, отходов, водо­снабжение должны оказываться независимо от наличия заинтересованно­сти тех или иных субъектов. И если заинтересованности нет, то орган пуб­личной власти либо формирует такой интерес, либо берет на себя выпол­нение публичной услуги.

Таким образом, сфера общественно значимых услуг должна нахо­диться в зоне внимания публичной власти независимо от субъектов, их оказывающих. Однако формы участия государственных органов различа­ются в зависимости от того, идет ли речь о государственных или публич­ных услугах. Государственные услуги предполагают непосредственное исполнение их самими государственными структурами. Что касается пуб­личных услуг, то государственные органы могут: исполнять их самостоя­тельно; делегировать их исполнение органам местного самоуправления; организовать их исполнение коммерческими и некоммерческими органи­зациями (принцип аутсорсинга).

Социальные услуги выделяют по той сфере, в которой данные услу­ги оказываются (здравоохранение, культура, образование, наука), что само по себе уже показывает их общезначимую направленность и ставит в один ряд с публичными услугами. Действительно, социальные услуги обладают всеми признаками публичных услуг, являясь по сути публичными, но кри­терием выделения (в отличие от государственных услуг) является не круг субъектов, их оказывающих, а сфера, в которой они реализуются. Таким образом, социальные услуги, так же как и государственные, относятся к публичным услугам как часть и целое. Социальные услуги могут оказы­ваться как государственными и муниципальными структурами, так и коммерческими и некоммерческими негосударственными организациями, являясь, соответственно, государственными и негосударственными.

По­этому, например, в образовании, они могут характеризоваться следующим образом: 1) публичная государственная социальная услуга; 2) публичная негосударственная социальная услуга.

Возможна ли ситуация, когда государство полностью откажется от предоставления социальных услуг в определенной области? Ответ на этот вопрос зависит от характера самой социальной услуги. Так, если в основе социальной услуги лежат конституционные права граждан, реализация которых должна обеспечиваться государством, то эта услуга наряду с другими субъектами должна оказываться и государственными структу­рами, государство в данном случае не вправе самоустраниться.

Например, ст. 41 Конституции РФ установлено, что каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. При этом медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохране­ния должна оказываться гражданам бесплатно за счет средств соответст­вующего бюджета, страховых взносов и других поступлений. Конституция РФ обязывает государство принимать меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения. Таким образом, соци­альные услуги в области здравоохранения, являясь по своей сути публич­ными, могут оказываться как государственной, так и муниципальной и ча­стной системами здравоохранения, при обязательном сохранении государ­ственной системы здравоохранения, существование и развитие которой предусмотрено Конституцией. Что касается пропорций в общем объеме услуг в области здравоохранения, то они могут меняться в зависимости от обстоятельств. Для обеспечения возможности реализации гражданами сво­их конституционных прав, в том числе в области здравоохранения, целесо­образна разработка стандартов государственных, услуг.

Оказание государственных услуг может быть предусмотрено не только Конституцией РФ, но и федеральным законодательством. В случае изменения государственной политики, приоритетов в определенной соци­ально значимой сфере и при отсутствии конституционных норм, обязы­вающих государство предоставлять государственные услуги, возможно не только изменение пропорций, но и полная передача публичных услуг не­государственному сектору.

В любом обществе формируются общественно значимые интересы, потребности, обеспечение которых берет на себя государство. В этой связи государственные услуги непосредственным образом связаны с публичны­ми функциями государства. Однако не на любых государственных функ­циях могут основываться государственные услуги. Вероятно, там, где речь идет о властно-распорядительных полномочиях, не могут иметь места го­сударственные услуги. С этой точки зрения государственные (муници­пальные) функции следует разделить на две группы: 1) допускающие ока­зание государственных (муниципальных) услуг и ориентированные на ко­нечного пользователя – гражданина, или юридическое лицо; 2) не связан­ные с оказанием государственных (муниципальных) услуг.

На федеральном уровне нормативными доку­ментами предложено следующее определение понятия «государственная (муниципальная) услуга» – деятельность по исполнению запроса граждан и (или) организаций о признании, установлении, изменении или прекраще­нии их прав, установлении юридических фактов, получении для их реализа­ции в случаях и порядке, предусмотренных законодательством материалъных и финансовых средств, а также предоставлении информации по вопросам, входящим в компетенцию исполнительного органа исполни­тельной власти, включенным в реестр государственных (муниципальных) услуг в соответствии с федеральным законодательством.

Можно сказать, что государственная (муниципальная) услуга – нор­мативно закрепленное обеспечение конкретному стороннему по отноше­нию к данному государственному или муниципальному органу потребите­лю на основании его заявления необходимой государственно-санкционированной возможности на получение определенного полезного измеримого результата.

Услуги предоставляют федеральные ОИВ, исполнительны органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органы местного самоуправления, государственное учреждение и иные организа­ции в части осуществления ими отдельных государственных полномочий по предоставлению государственных услуг, переданных им на основании правовых актов органов государственной власти.

Мы считаем целесообразным структурировать процесс оказания услуг по следующим блокам: условие; основание; промежуточный резуль­тат; конечный результат; эффект. В качестве условий оказания государст­венной услуги нами понимается – нормативная база, реестр услуг. Основа­ние оказания государственной услуги – заявление потенциального потре­бителя, договор. Состав оказываемой государственной услуги – содержа­ние услуги, включая конечный и промежуточные результаты. Промежу­точный результат оказания государственной услуги (предварительные консультации в процессе подготовки документов, экспертиза документов, подготовка решения в соответствии с регламентом). Результат оказания государственной услуги – факт оказания услуги или конечный результат(выдача правообеспечивающего документа, перечисление денег, предос­тавление информации и пр. в соответствии с видом услуги и регламентом). Эффект оказания государственной услуги - влияние услуги на состояние объекта-получателя услуги, а также влияние услуги (с учетом её доли) на достижение индикативных социально-экономических показателей зало­женных в целевые программы, в рамках которых оказывается услуга.

Основные группы потребителей государственных услуг исполни­тельных органов государственной власти включают в себя: бизнес струк­туры; некоммерческие организации; госорганы; физические лица.