Европейский парламент: полномочия

Европейский парламент имеет три важнейшие задачи: законодательство, бюджетирование и контроль Европейской комиссии.

В договорах о создании Сообщества указывалось, что Европейский парламент (называвшийся тогда ассамблеей) вправе осуществлять “ полномочия по обсуждению и контролю”.

С первых же лет его существования полномочия Европейского парламента стали расширяться. Так, начиная с 60-х г. Комиссия передает парламенту значительную часть полномочий по контролю за деятельностью многих органов Сообщества. В 70-х гг. расширились полномочия, позволившие парламенту оказывать большее влияние на определение бюджета Сообщества. С середины 70-х гг. и особенно во второй половине 80-х гг. было усилено право парламента влиять на назначение ряда должностных лиц, в частности на назначение председателя Комиссии, который является как бы главой правительства Сообщества.

Бюджетные полномочия

Осуществление бюджетных полномочий занимает наибольшее место в работе Европейского парламента, особенно после того, как в 1970 г. были выделены так называе­мые “собственные средства” Сообщества. До этого бюджет Сообщества состоял из взносов государств-членов. Нужно отметить, что первоначально в договорах о создании Сообщества было установлено, что парламент мог только лишь предлагать изменения бюджета. Право же принятия бюджета принадлежало Совету после консультации с Комиссией. Начиная с 1975 г. положение договора о порядке принятия бюджета было изменено и парламент получил право отклонения бюджета в целом. Воспользовавшись этим, парламент дважды — в 1980 г. и в 1985 гг. отклонял бюджет в целом, что, естественно, создало значительные трудности в деятельности всех институтов Сообщества и государств-членов. Последние обратились с жалобами в Суд Сообщества с тем, чтобы добиться утверждения бюджета 1986 г. Суд же подчеркнул необходимость консенсуса в принятии бюджета между Советом и парламентом. Таким образом, теперь право установления бюджета принадлежит фактически не только Совету, но и парламенту. Однако проблема распределения между ними полномочий до сих пор до конца не урегулирована.

Можно сказать, что Совету принадлежит “последнее слово” в отношении так называемых “обязательных расходов” Сообщества. К обязательным относятся те расходы, которые прямо вытекают из договоров, создавших Сообщество, а также из основанных на них актов. Практически наибольшее значение имеют расходы, связанные с сельским хозяйством, уровень развития которого, если говорить об отдельных отраслях в государствах-членах, далеко не одинаков. В сельскохозяйственной политике Сообщества наибольшее значение имеют цены на сельскохозяйственные продукты, устанавливаемые Советом и выплачиваемые в конечном счете производителям сельхозпродуктов.

Парламенту же принадлежит последнее слово в отношении другой части расходов, а именно расходов, необязательных для Сообщества. Необязательные расходы предназначены на проведение общей социальной политики, исследований окружающей среды и т.п. Необязательные расходы составляют около четверти всего бюджета, в то время как реализация политики в области сельского хозяйства требует около 65% бюджета. Поправки, внесенные парламентом в часть проекта бюджета и рассматривающие необязательные расходы, не могут быть окончательно отвергнуты Советом. Однако нельзя сказать, что парламент действует совершенно произвольно. Максимальный уровень необязательных расходов пересматривается ежегодно с учетом таких объективных данных, как эволюция Сообщества и изменения бюджетов государств-членов.

Начиная с 1986 г. акт об утверждении бюджета Сообщества подписывается председателем парламента. Надо добавить, что Европейский парламент, начиная с 1970 г., получил право участвовать в обсуждении и принятии всех финансовых документов и тем самым законодательствовать в этой сфере наряду с Советом.

Европейский парламент и Совет ЕС совместно формируют бюджетную комиссию, которая формирует бюджет ЕС (например в 2006 году он составил около 113 млрд.?, в 2009 году — 133, 8 млрд.?)

Существенные ограничения на бюджетную политику налагает так называемые «Обязательные расходы» (то есть расходы, связанные с совместной аграрной политикой), которые составляют почти 40 % от совокупного европейского бюджета. Полномочия Парламента в направлении «Обязательных расходов», сильно ограничены. Лиссабонский Договор должен ликвидировать разницу между «Обязательными» и «необязательными» расходами и наделить Европейский парламент теми же правами в области бюджетирования, что и Совет ЕС.

Законодательные функции и нормотворческие полномочия

Законодательные функции

Европейский парламент делит законодательные функции с Советом ЕС, который также принимает законы (директивы, распоряжения, решения). С момента подписания договора в Ницце, в большинстве политических сфер, действует так называемый принцип совместных решений (ст. 251 ЕС-Договора), согласно которому Европейский парламент и Совет Европейского союза обладают равными полномочиями, и каждый законопроект, представленный Комиссией, должен быть рассмотрен в двух чтениях. Разногласия должны быть разрешены в течение 3-го чтения.

В целом эта система напоминает разделение законодательной власти в Германии между бундестагом и бундесратом. Тем не менее, Европейский парламент, в отличие от бундестага, не имеет права инициативы, другими словами он не может вносить свои собственные законопроекты. Это право на общеевропейской политической арене имеет только Европейская комиссия. Европейская Конституция, и Лиссабонский договор не предусматривают расширения инициативных полномочий для парламента, хотя Лиссабонский Договор все же допускает в исключительных случаях ситуацию, когда группа стран-членов Евросоюза вносит на рассмотрение законопроекты.

Кроме системы взаимного законотворчества, существует также ещё две формы правового регулирования (аграрная политика и антимонополистическая конкуренция), где парламент обладает меньшими правами голоса. Это обстоятельство после Договора в Ницце распространяется только на одну политическую сферу, а после Лиссабонского договора должно и вовсе исчезнуть.

Применительно к нормотворческим полномочиям Европейского парламента следует различать процедуру консультаций, процедуру согласования, процедуру сотрудничества, а также соучастие в придании силы договорам о вступлении в Европейское сообщество и соглашениям об ассоциированном членстве.

Процедура консультации

Как уже говорилось, право издания правовых норм принадлежит не парламенту, а орга­нам, представляющим правительства государств-членов, то есть совету министров и в известной степени Комиссии Европейского сообщества. Полномочия парламента сводятся к праву высказывать свое мнение о проектах решений, принимаемых уполномоченными на то органами. Но не следует недооценивать влияния парламента. Практика показывает, что в тех случаях, когда парламент не соглашается с предложениями законодательного характера, они подвергаются изменениям в направлениях, указанных парламентом.

Процедура консультаций с Европейским парламентом обязательна при принятии правил о свободе передвижения товаров внутри Сообщества через границы государств-членов, о совместной сельскохозяйственной политике, при издании правовых норм, имеющих целью экономическое и социальное сближение, проведение совместной политики в области исследований, при выработке норм по охране окружающей среды.

Процедура консультации начинается с того, что законно-творческие органы — Совет и Комиссия передают в Европейский парламент проекты правовых норм. Проекты рас­сматриваются компетентной парламентской комиссией. Парламентская комиссия докладывает свои соображения парламенту, который принимает так называемую “законода­тельную резолюцию”. Парламент может согласиться с законопредложением, тогда председатель парламента передает в Совет или Комиссию текст предложения в том виде, в каком он одобрен парламентом.

Европейский парламент может предложить поправки к тексту. Они рассматриваются внесшим законодательный текст органом, который принимает те из них, с которыми согласен. Таким образом, снимается подчас значительная часть разногласий, возникших между внесшим текст органом и парламентом. Парламент может также предложить Комиссии взять свое законопредложение обратно, что означает возражение парламента против его принятия. Если Комиссия не снимает своего предложения, то парламент обязан обсудить его в двухмесячный срок. Комиссия обязана информировать парламент о тех мерах, которые приняты в соответствии с заключением парламента.

Заключения парламента не носят принудительного характера. Совет вправе проводить намеченную им политику и принимать соответствующие решения. Он может учесть, а может и не учесть высказанное парламентом в его заключении мнение. Но избежать обращения в парламент Совет и Комиссия не могут. Необходимость проведения консультаций обеспечивается тем, что если нормотворческие органы не обратились за консультацией в Европейский парламент в тех случаях, когда они в соответствии с договорами обязательны, то принятый ими акт не имеет силы и аннулируется.

Процедура согласования

Процедура согласования была выработана в начале 70-х гг., когда полномочия парламента были расширены. Отныне было установлено, что делегации парламента и Со­вета встречаются в июле каждого года, то есть еще до того, как Совет официально представляет проект бюджета в парламент, и в процессе этой встречи делается попытка снять возможные противоречия между парламентом и Советом. Таким образом, Совет имеет возможность внести проект бюджета Сообщества уже с учетом позиции парламента, по­скольку в состав его делегации, как правило, входят представители основных политических групп. Вторая встреча делегаций парламента и Совета проводится в конце ноября, то есть в период, когда парламент уже официально высказал свои замечания по бюджету (который, напомним, вырабатывается и представляется Советом), а Совет должен внести поправки в бюджет для представления их в парламент.

Процедура согласования была установлена и для облегчения прохождения через парламент проектов той категории правовых норм, действие которых будет иметь определенные финансовые последствия. Естественно, что к этим нормам проявляется особый интерес и они нередко вызывают сомнения и возражения по крайней мере части депутатов парламента. Резолюция Совета 1970 г. обязала Комиссию не ограничиваться представленными в парламент проектами акта, но сопровождать их документом, содержащим анализ последствий их принятия для финансового положения Сообщества. Сам Совет взял на себя обязательство тесно сотрудничать с парламентом во время изучения проектов этих актов, сообщать ему о мотивах их предложения, то есть делать все необходимое для того, чтобы недостаточная информированность парламента не привела бы к принятию им отрицательного заключения. Процедура согласования была конкре­тизирована в 1975 г. в Совместной декларации парламента, Совета и Комиссии.

Принятие процедур согласования явилось свидетельством возрастающей роли Европейского парламента в механизме Сообщества. Но парламент не удовлетворен отводимой ему ролью. Что же касается Совета, то практика показывает, что он нередко пытается действовать методами давления на парламент.

Процедура сотрудничества

Процедура сотрудничества, введенная Единым европейским актом в 1986 г., дает Европейскому парламенту возможность оказывать большее влияние на принятие правовых норм, относящихся к внутреннему рынку, социальной политике экономической и социальной интеграции, исследовательской деятельности и техническому развитию, то есть к тем направлениям деятельности Сообщества, которые не только наиболее существенны для образования начиная с 1993 г. Европы “без границ”, но и которые вызывают наибольший интерес населения Европы.

Процедура сотрудничества не ограничила законодательных полномочий Совета и Комиссии. Но она обязала их теснее взаимодействовать с парламентом. Отныне при рассмотрении правовых норм, относящихся к указанным выше областям, в парламенте проводится не одно, а два чтения. В результате первого чтения определяется позиция парламента в отношении внесенных предложений. Если ранее Совет был вправе сразу же принять свое решение, то теперь он должен определить свое отношение к заключению парламента, мотивировав и противопоставив свои аргументы той части заключения парламента, с которой он не согласен, или внести изменения в законодательные предложения. Совет и Комиссия должны представить парламенту всю необходимую ему информацию.

Получив возражения Совета (так называемую “общую позицию”), парламент приступает ко второму чтению. В трехмесячный срок он должен принять решение и либо согласиться с возражениями Совета, либо внести в них поправки, либо, наконец, отклонить проект.

Если поправок нет, то Совет принимает норму в окончательном виде, определенном в “общей позиции”. Если же парламент предложил внести поправки, то Комиссия может пересмотреть “общую позицию” и исправленный вариант представить в Совет. Для одобрения представленного Комиссией документа достаточно квалифицированного большинства в Совете, но для того, чтобы Совет не согласился с предложением Комиссии, необходимо единогласие.

Комиссия не может вообще игнорировать поправки, предложенные парламентом. Не принятые Комиссией поправки вместе с ее заключением передаются в Совет, который мо­жет их принять лишь единогласным решением.

О действенности процедуры сотрудничества свидетельствует тот факт, что половина поправок, предложенных Европейским парламентом в первом чтении, принимается Советом. Число принятых Советом поправок, предложенных парламентом во втором чтении, составляет приблизительно 25%. Таким образом, Европейский парламент является в известной мере соучастником создания европейского права.

К числу положений, расширяющих роль Европейского парламента в управлении делами Сообщества, особое место принадлежит процедуре соучастия парламента в заключении договоров о принятии новых членов и соглашений об ассоциированном членстве.

Единым европейским актом было установлено, что для вступления в Сообщество нового европейского государства необходимо согласие Европейского парламента, который принимает решение абсолютным большинством голосов своих членов. В этой связи предусмотрено, что парламент информируется Советом или Комиссией перед началом переговоров о принятии нового члена Сообщества, а также в ходе самих переговоров о принятии нового члена Сообщества, а также в ходе самих переговоров. Эти же правила действуют и в отношении заключения соглашений о придании государствам статуса ассоциированных членов.

Парламент вправе рассматривать наиболее значимые международные соглашения, заключаемые от имени Европейского сообщества. Комиссия и Совет также обязаны ин­формировать парламент, который высказывает свое мнение по поводу этих соглашений. В отношении иных, не относимых к числу наиболее значимых соглашений о торговле и сотрудничестве парламент может просить Совет проконсультировать его, однако он не имеет права давать свои заключения.

4.3. Контрольные полномочия европейского парламента

Что же касается контрольных полномочий парламента, то они, как представляется, заслуживают большего внимания, так как влияют на общественное мнение и контрольные действия, широко освещаются в печати.

Парламент осуществляет контроль над деятельностью Европейской комиссии. Пленум Парламента должен утвердить состав Комиссии. Парламент в праве принять либо отклонить Комиссию только в полном составе, а не отдельных её членов. Председателя Комиссии Парламент не назначает (в отличие от правил, действующих большинстве национальных парламентов стран-членов Евросоюза), он может лишь принимать либо отклонять кандидатуру, предложенную Советом Европейского Союза. Кроме того Парламент может через 2/3-большинство, выдвинуть вотум недоверия Комиссии, чем вызвать её отставку.

Это право Европейский парламент использовал, например, в 2004 году, когда Комиссия свободных городов высказалась против оспариваемой кандидатуры Рокко Бутильоне на пост Комиссара по делам юстиции. Тогда Социал-Демократическая, Либеральная фракции, а также фракция Зеленых, высказали угрозу распустить Комиссию, после чего вместо Бутильоне на пост комиссара юстиции был назначен Франко Фраттини.

Также Парламент может осуществлять контроль над Советом Европейского Союза и Европейской комиссией, учреждая комитет по расследованию. Это право особенно затрагивает те сферы политики, где исполнительные функции этих институтов велики, и где законодательные права парламента существенно ограничены

Еще в Договорах о создании Европейского сообщества указывалось, что Комиссия обязана давать устные или письменные ответы на вопросы, задаваемые парламентом или его членами.

Помимо этих устных и письменных вопросов, ответы на которые даются весьма обстоятельно, в Европейском парламенте значительное число вопросов задается во время так называемого “часа вопросов”, о процедуре которого будет сказано ниже. Ответы в это время, как правило, бывают краткими. Вслед за ответом спрашивающий может задать либо короткий дополнительный вопрос, либо сделать короткую реплику, на которую ответ необязателен.

По требованию политической группы или не менее семи депутатов председатель парламента может принять решение о проведении в конце “часа вопросов” обсуждения актуальной и представляющей общий интерес проблемы. Такое обсуждение дает возможность депутатам парламента обменяться мнениями о сути ответов на вопросы.

Своеобразным инструментом контроля является резолюция о порицании. В тех европейских странах, в которых предусмотрена резолюция о порицании правительству, принятие ее парламентом обязывает правительство уйти в отставку.

Европейский парламент может вынести резолюцию о порицании лишь Комиссии Европейского сообщества, но не ведущим органам управления, которыми являются Европейский совет и совет министров. Таким образом, права Европейского парламента в этом отношении не столь уж значительны. Тем не менее внесение резолюции о порицании может быть серьезным орудием в руках парламента, а принятие ее (для этого требуется большинство в две трети голосов от списочного состава членов парламента) означало бы, что все члены Комиссии должны уйти в отставку и что политика, проводимая Комиссией по вопросу, вызвавшему сомнение, не отвечает, по мнению парламента, интересам Сообщества.

За все время существования Европейского парламента резолюция о порицании вносилась всего четыре раза. Причем в двух случаях она снималась до голосования, в двух случаях резолюция отклонялась подавляющим большинством голосов.

Последний раз резолюция о порицании Комиссии была внесена в связи с решением последней одобрить соглашение о продаже масла в страны Восточной Европы. 23 марта 1977 г. после длительных дебатов резолюция о порицании была отвергнута поименным голосованием 95 голосами из III принявших участие в голосовании.

Начиная с конца 1982 г., Европейский парламент стал расширять сферу своего воздействия на механизм Сообщества, используя предоставленное право обращаться в Суд Европейского сообщества с жалобой на неисполнение Советом или Комиссией возложенных на них обязанностей. Это право парламента было подтверждено решением Суда Европейского сообщества от 22 мая 1985 г. Суд признал обоснованной жалобу парламента на то, что Совет уклонился от обязанности разработать общую для Сообщества политику в области транспорта.

Два года спустя, в октябре 1987 г., парламент вновь обратился в Суд на этот раз с жалобой на то, что Совет не одобрил в надлежащий срок проект бюджета Сообщества на 1988 г. Хотя решение суда Сообщества не выходит за рамки осуждения органа, который не исполняет обязанностей, возложенных на него договором, сам факт констатации Судом по инициативе парламента бездеятельности того или иного органа способствует повышению значения парламента как стимулятора прогрессивного развития Сообщества. Наконец, к полномочиям Европейского парламента относятся также полномочия по рассмотрению петиций, то есть запросов или жалоб. Они могут направляться любым входящим в Сообщество гражданином индивидуально или совместно с другими гражданами. Петиция может быть направлена по любому вопросу. Однако большинство их поступает в Европарламент с жалобами на загрязнение окружающей среды, на нарушение права по получению социальных пособий, а также других прав. Немалое число петиций связано с жалобами на несовершенство таможенного законодательства.

Таким образом, можно прийти к выводу, что обращение с петициями связано с тем, что государства-члены недостаточно последовательно реализуют нормы права Сообщества. Парламент со своей стороны стремится использовать право петиций для воздействия на государства-члены. Поступившие в парламент петиции рассматриваются и изучаются комиссией по петициям, которая, как правило, собирает необходимую информацию и публикует свой доклад, в котором содержится авторитетное толкование по затронутой проблеме. Во многих случаях доклады подготавливаются комиссией по петициям совместно с другими компетентными парламентскими комиссиями.

Число подаваемых петиций довольно быстро возрастало. Если в 1979—1980 гг. было получено 57 петиций, то спустя четыре года их число почти удвоилось, а еще спустя четыре года увеличилось уже более чем в 8 раз. В 1987—1988 гг. Европейский парламент получил уже 484 петиции, в 1988— 1989 гг. их число достигло почти 700.

* * *

Рассмотрев полномочия Европейского парламента, следует обратить внимание на то, что формально они менее значительны, чем полномочия парламентских учреждений в от­дельных государствах. Но, вместе с тем, надо отметить, что Европейский парламент действительно полностью использует принадлежащие ему полномочия и оказывает серьезное и всевозрастающее влияние на такие руководящие органы Сообщества.

Реальное влияние Европейского парламента на общественную жизнь не ограничивается реализацией им указанных выше полномочий. Может быть, не менее важна роль парламента как выразителя общественного мнения. Сложилась практика принятия парламентом резолюций, содержащих оценку политических и иных ситуаций как внутри Сообщества, так и вне его. Формальным основанием для принятия таких резолюций является положение Единого европейского акта, обязывающего министров иностранных дел государств-членов учитывать мнение парламента.