Порядок принятия решений в Европейском совете

Заседания Европейского совета собираются не менее двух раз в год. Возможен также созыв внеочередных сессий. Именно на этих заседаниях принимаются все наиболее значимые и важные решения. Председательствует глава государства или руководитель правительства той страны, которая согласно учредительным договорам осуществляет в данный шестимесячный период председательствование в Союзе. Соответственно, хотя бы одно заседание Европейского совета проходит на территории той страны, к которой принадлежит председательствующий. Он же обеспечивает созывы как очередных, так и внеочередных заседаний, а равно подготовку всех необходимых для этого документов и материалов. Роль председателя особенно значительна, так как он обеспечивает осуществление не только организационной подготовки проведения сессий Европейского совета. В период между сессиями и в рамках сроков своего председательствования он осуществляет представительство Союза и Сообщества в сфере международных отношений. Обычно он лично участвует в наиболее важных встречах и переговорах, в которых представлены интеграционные объединения.

Председатель играет важную роль в предварительном согласовании возможных решений, проводит необходимые неформальные встречи, переговоры на двухсторонней основе или переговоры с ограниченным числом участников, добиваясь подготовки сбалансированного подготовленного решения, которое устроило бы всех его участников. Это тем более необходимо, поскольку решения в самом Европейском совете принимаются зачастую консенсусом, т.е. в результате согласия всех его членов. Председательствующий в Европейском совете в предварительном порядке согласовывает и находит формулу или формулировку, которая устроила бы всех членов ЕС. Кроме того, сама процедура работы Европейского совета, который заседает обычно два дня, построена таким образом, что началу пленарных заседаний предшествуют встречи в узком составе, своего рода неформальные беседы, давая возможность подготовить решение. В такого рода неформальных встречах не участвует не только вспомогательный персонал, но и порой даже министры иностранных дел. На пленарное официальное заседание выносятся обычно те вопросы и проекты решений, которые прошла предварительную апробацию и по которым был достигнут консенсус. Это не исключает, однако, возможность дискуссии и весьма острых дебатов.

Председательствующий формулирует программу работы на предстоящий шестимесячный срок. Он определяет те ключевые темы, которые будут находиться в центре внимания ЕС в период председательствования данного государства. Такая программа деятельности излагается вступившим в должность председательствующим политическим лидером на Пленарном заседании Европейского парламента. Обязанности председательствующего требуют максимальной щепетильности и сдержанности в отношениях с институтами Союза и с коллегами. Любые личные конфликты могут нанести серьёзный ущерб и сказаться на эффективности работы председательствующего и осуществления его программы деятельности. Такого рода примеров весьма конфликтных отношений с другими институтами практика последних лет знает немало.

В этих условиях особую актуальность приобрел вопрос об изменении порядка председательствования в ЕС, предлагаемый Конституцией ЕС. Он предусматривает отмены системы ротации и учреждение поста постоянного Президента ЕС, избираемого квалифицированным большинством членов Европейского совета сроком на два с половиной года. Постоянный президент не может занимать никаких постов в государствах-членах. Таким образом, в заседаниях Европейского совета помимо руководителей государств-членов участвуют Постоянный Президент в качестве председателя, а равно Председатель ЕК. В них также может участвовать министр иностранных дел ЕС.

Заседания Европейского совета не следует смешивать с заседаниями Совета, проходящими в составе глав государств или правительств. В последнем случае речь идет именно о заседании Совета ЕС и соответственно подлежит применению порядок проведения заседаний и принятия решений, которые свойственны не Европейскому совету, Совету ЕС. Не менее важно так же и то, что в последнем случае решение, которое принимается Советом ЕС, заседающим в составе глав государств или правительств, облекается в форму нормативно-правового акта, и его правовой режим подчинен тем принципам, которые определяют взаимоотношения нормативных правовых актов Сообществ с национальными системами права государств-членов. Такого рода акты могут порождать права и обязанности не только государств-членов, но и для частных физических и юридических лиц, и в этом случае могут быть оспорены в Суде ЕС.

Европейский совет, будучи органом Сообществ и Союза, воплощает в себе идею межнационального сотрудничества. Вполне естественно и понятно, что политические позиции каждого из его членов в решающей степени определяются национальными интересами и одновременно той политической ориентацией, которой придерживаются силы, поддерживающие главу правительства или главу государства внутри страны, их конкретной позицией по тем или иным проблемам интеграции. Изменения в составе национальных парламентских учреждений и создаваемых на их основе правительств оказывают самое непосредственное влияние на позиции, занимаемые тем или иным национальным лидером в составе Европейского совета. Так, смена консервативного большинства в британской Палате общин лейбористским заметно изменила подходы Великобритании к решению многих проблем, связанных с эволюцией и жизнедеятельностью Сообществ и Союза. Это обусловило, например, в значительной мере отказ от изоляционистских позиций британского правительства в том, что касается сферы социального сотрудничества и решения социальных проблем, переданных в ведение Европейских сообществ. Тем не менее решение многих проблем, связанных с углублением интеграции, до сих пор не получило поддержки со стороны правительства этой страны. В результате Великобритания не стала ни участником Шенгенских соглашений, ни членом зоны евро. Победа социалистов на парламентских выборах в Испании в 2004 году привела к заметному изменению позиции этой страны по проекту Конституции ЕС. Это позволило преодолеть многие разногласия и обеспечить одобрение проекта.

Вопросы, выносимые на заседания Европейского совета, принятые им решения определяют стратегию и будущность ЕС. Вполне естественно, что все эти вопросы требуют серьезной первоначальной проработки и согласования, особенно в тех случаях, когда позиции отдельных государств-членов, как, например, в связи с иракским кризисом, далеко не совпадают. Необходимую предварительную работу в преддверии сессий проводит не только председательствующий, но и Совет ЕС и Европейская комиссия, а равно специализированный вспомогательный аппарат. Важную роль в этом механизме играет учрежденный Амстердамским договором 1997 года Верховный представитель по вопросам общей внешней политики и политики безопасности. Он одновременно остается генеральным секретарем Совета.

Конституция ЕС предусматривает учреждение поста министра иностранных дел. Он становится одновременно членом комиссии и ее Вице-председателем. Однако назначаться он будет Советом в особом порядке. Помимо прочего он должен оказывать необходимое содействие Постоянному президенту ЕС. Конституция наделяет министра иностранных дел весьма значительными полномочиями в сфере ОВПБ, ОЕПБО, в представительствах ЕС в отношениях с третьими государствами и международными организациями, ему будут переподчинены представительства ЕС за рубежом.

Заседания Европейского совета носят закрытый характер. Их итоги сообщаются в кратком коммюнике, излагающем перечень обсуждаемых вопросов и резюме принятых решений. Их разъяснение дается в заявлении председательствующего. Более подробно результаты сессии Европейского совета излагаются в специальном докладе, представляемом Европейскому парламенту. Заседания Европейского совета проводятся на территории председательствующего государства. Ниццский договор 2001 года вносит изменения в этот порядок. Согласно декларации о месте заседания Европейского совета, начиная с 2002 года, одно заседание за каждый период председательствования должно проводиться в Брюсселе в Бельгии, а по достижении порога в 18 членов ЕС все заседания Европейского совета должны проводиться в Брюсселе Ниццский договор и Хартия основных прав Европейского союза.

Порядок работы Совета и принятие решения по вопросам о сотрудничестве полиций и уголовного судопроизводства определен в ст. 30, 31, 34. В целом, следует отметить, что действующие нормативно-правовые акты и Внутренний регламент Совета не определяет режим проведения заседаний. Заседание назначается (ст.204 Договора, учреждающего Европейский Союз) по инициативе Председателя, по требованию государства-члена или по предложению Комиссии. Наиболее часто Совет собирается в составе министров иностранных дел, экономики, финансов. На эти три направления фактически приходится 2/3 всех заседаний Совета ЕС.

Повестка дня (службы) заседаний определяется председательствующим в Совете. Надо отметить, что порядок председательствующих определяется по алфавиту и на основе названий государств-членов. Вопросы, рассматриваемые на его заседании, классифицируются на группы " А " и " Б". К первой группе (" А") относятся вопросы, согласованные и не требующие дискуссии. К группе " Б" относятся те, по которым не было достаточного согласия (были сомнения, противоречия). Несогласованные и требующие единогласного решения вопросы в повестку дня не включаются. Вопросы же, требующие квалифицированного большинства, если не будет негативного заявления государств-членов или государства-члена, в повестку дня включаются. Достижение компромисса по несогласованным вопросам является обязанностью председательствующего Совета.

Решения в соответствии со ст. 205 Договора, учреждающего Европейское Сообщество (Римский договор 1957 года.), принимаются большинством голосов, однако, как уже отмечалось, есть вопросы, решения которых требует единогласного или квалифицированного большинства. Воздержание не препятствует принятию единогласного решения. Каждый член, при принятии подобного решения, имеет один голос. Наблюдается возрастание значения и одновременно осложнение принятия решения квалифицированным большинством, так как действует принцип взвешенных голосов.

Принцип взвешенных голосов (ст.205 п.2 Договора о ЕС) предусматривает, что 25 государств-членов имеют 321 голос (Германия, Великобритания, Италия и Франция по 29 голосов; Испания и Польша - по 27; Нидерланды - 13; Мальта - 3 и т.д. Принятие решения предполагает поддержку проекта абсолютным большинством (13 из 25), а по некоторым - квалифицированным большинством (две трети, т.е. 17 из 25) и 62% всего населения Европейского Союза.

Особый порядок предусмотрен при принятии решения в рамках 2-й и 3-й опор. Если о своем возражении заявляет 1/3 государств-членов, то решение не принимается. Если речь идет о решении, в котором одобряются совместные действия, то оно принимается квалифицированным большинством. Если одно из государств объявляет об особой важности принимаемого решения, то его принятие откладывается. Международные договоры по военным вопросам должны приниматься единогласно. Если даже одно из государств-членов заявит о невозможности участия в международном соглашении из-за особенности национального законодательства, то договор заключается на временной основе. Для третьей опоры процедура аналогична. Амстердамский договор исключил основания для принятии Советом решений о совместных действиях. Меры, намечаемые Советом для реализации принятых решений, Советом утверждаются квалифицированным большинством. Суд ЕС по делу Комиссии Европейских сообществ против Совета Европейских сообществ, в частности, отметил, что Совет имел полномочия принять регламенты общей торговой политики в соответствии со ст. 113 Договора ЕЭС, но не на основании ст.2357.Таким образом, Суд ЕС признал недопустимым нарушение процедур.

Большое значение имеет наличие такого постоянно действующего специального аппарата Совета, как Комитет постоянных представителей (аббревиатура - koreper). Каждое государство-член имеет своего постоянного представителя в Брюсселе. В этом Комитете обсуждаются, рассматриваются и утверждаются проекты почти всех решений, принимаемых Советом. Koreper предварительно рассматривает проекты, вносимые на утверждение Совета, и старается достигнуть консенсус между государствами-членами. Если это ему удается, то Совет, не обсуждая, утверждает согласованный текст. Согласованные проекты (их 75-80%) относят к группе " А", несогласованные - к группе " Б".

Наиболее важные вопросы обсуждаются самими представителями (формула - 2), а вопросы второстепенного или технического характера рассматриваются заместителями представителей (формула 1). Создание и назначение Комитета нашло закрепление в Маастрихтском и Амстердамском договорах. Так нормы ст.151 Договора о ЕС (ст.207 Договора, учреждающего Европейское Сообщество) определяют состав и функциональное назначение Комитета.

Заметное место в Совете отводится его Генеральному секретарю. Он руководит секретариатом и одновременно является Высоким представителем Европейского Союза по общей внешней политике и политике безопасности (ОВПБ). Полностью эту должность принято называть " Генеральный секретарь - Высокий представитель", сокращенно - ГСВП. В качестве Высокого представителя он оказывает помощь Председателю Совета по внешнеполитической деятельности. Секретариату (прмерно 3000 сотрудников) помогает заместитель Генерального секретаря, который осуществляет руководство аппаратом Генерального секретаря. Они (Генсек и его заместитель) назначаются Советом на основе принципа единогласия.

В рамках 2-й и 3-й опор создаются два важных органа - Политический комитет (2-я опора) и Комитет борьбы с преступностью, сотрудничества судебных органов(3-я опора).