Казначейська система обслуговування мiсцевих бюджетiв та їх касове виконання

У зарубiжних державах застосовується переважно банкiвська форма виконання бюджету. Однак усе поширенiшою стає практика створення казначейств - органiв, якi провадять дiяльнiсть у сферi касового вико­нання бюджетiв, а також надiленi певними повноваженнями щодо управ­лiння суспiльними фiнансами.

Казначейство - державний або мунiципальний орган, голов­ним завданням якого єздiйснення касового виконання бюджету.

Сьогоднi казначейська форма виконання бюджету використовується в багатьох країнах: Австралiї, Австрії, Бразилiї, Великiй Британiї, Iспа­нії, Iталiї, Кенії, Мексицi, Монголiї, Новiй 3еландiї, США, Францiї, Японiї та iн. Активно розвивається вона й у державах, що виникли на пострадянському просторi, - Азербайджанi, Bipмeнiї, Грузiї, Казахстанi, Латвiї, Молдовi, Росії. У 2006 р. її запровадження передбачено в Узбекистанi.

У кожнiй з названих країн казначейства виконують функцiї, що сут­тєвовiдрiзняються як за перелiком, так i широтою повноважень. Однак можна виокремити напрями дiяльностi, спiльнi для бiльшостi нацiо­нальних казначейств. До них належать здiйснення дiяльностi з касово­го виконання бюджету та участь в управлiннi суспiльними фiнансами. При цьому роль казначейств може бути пасивною, якщо вони лише аку­мулюють кошти та видiляють їх бюджетним установам, або активною ­у разi участi казначейств у перерозподiлi бюджетних pecypciв чи здiй­снення ними контролю за дотриманням бюджетних асигнувань та зобов'язань.

Головна мета заnровадження казначейської формu виконання бюджету - пiдвищення ефективностi управлiння суспiль­ними фiнансами.

Тодi як участь нацiональних казначейств у процесi виконання цент­рального бюджету держави набула поширення та схвалення в багатьох розвинених кpaїнах свiту, казначейська форма виконання мiсцевих бю­джетiв єменш поширеною. Функцiї казначейських opгaнiв при цьому ще бiльше диференцiйованi та визначаються ступенем централiзацiї бюджетної системи, piвнeм фiнансової незалежностi мiсцевого самовря­дування, iсторичними традицiями тощо. Обслуговування бюджетiв мунi­ципалiтетiв органами державного казначейства застосовується у Фран­ції та Iталiї. В Австралiї в кожному штатi утвopeнi регiональнi казна­чейства, в Мексицi - в окремих штатах. Дуже поширеною практика казначейського обслуговування мiсцевих бюджетiв стала в кpaїнax ко­лишнього Радянського Союзу - Bipмeнiї, Казахстанi, Латвiї, Молдовi, Росії, Укpaїнi.

У нашiй кpaїнi органи казначейства вiдiграють сьогоднi одну з про­вiдних ролей у бюджетному процесi на мiсцевому piвнi. 3апровадження казначейського обслуговування мiсцевих бюджетiв розпочалося в Укpaїнi у другiй половинi 1999 р., коли на виконання постанови Кабiнету Miнiстpiв " України " Про удосконалення управлiння бюджетними кошта­ми" вiд 1 квiтня 1999 р. N2 522 у Днiпропетровськiй i Черкаськiй обла­стях було здiйснено експеримент з касового виконання мiсцевих бюдже­тiв органами державного казначейства. Позитивнi результати проведе­ного експерименту стали передумовою утвердження системи казначей­ського обслуговування мiсцевих бюджетiв на всiй територiї України.

Ключовим моментом в iстopiї розвитку вітчизняної системи казна­чейського обслуговування мiсцевих бюджетiв стало ухвалення 21 черв­ня 2001 р. Бюджетного кодексу Укpaїнu, який передбачив її обов'язко­вiсть та визначив основні повноваження та функцiї opгaнiв казначей­ства. 3гiдно з Бюджетним кодексом та на виконання наказу Miнicтep­ства фiнансiв Укрaїни " Про забезпечення запровадження з 1 сiчня 2002 ро­ку казначейського обслуговування мiсцевих бюджетiв" вiд 29 жовтня 2001 р. N2 482 з 2002 р. органи казначейства почали здiйснювати касове виконання дохiдної частини мiсцевих бюджетiв i операцiї з перераху­вання мiжбюджетних трансфертiв. Починаючи з 2004 р., вci мiсцевi бю­джети переведенi на повнофункцiональне казначейське обслуговування ­як у частинi доходiв, так i за видатками.

В Укpaїнi розроблено таку казначейську модель, яка передбачає iсну­вання внутрiшньої платiжної системи Державного казначейства та консолiдацiю вcix бюджетних коштiв на єдиному казначейському рахунку, вiдкритому в Нацiональному банку України. При цьому, на вiдмiну вiд деяких iнших держав, наприклад, Росiйської Федерації, де єдиний казна­чейський рахунок (ЄKP) є сукупнiстю paxункiв opгaнiв казначейства у банкiвських установах, якi за своєю сутнiстю є рахунками клiєнтiв бан­ку, в нашiй кpaїнi ЄKP є аналогом кореспондентського рахунку банкiв­ської установи в центральному банку держави. 3астосування такого пiдходу дало змогу уникнути ризикiв при зберiганнi коштiв бюджетiв та створило можливостi для ефективнiшого управлiння ними. 3 2001 р. Державне казначейство України стало повноправним учасником си­стеми електронних платежiв НБУ, що дало змогу скоротити термiни проходження бюджетних платежiв i своєчасно складати оперативну звiтнiсть про виконання бюджетiв.

Основним, проте не єдиним, завданням казначейства є здiйснення касового виконання бюджетiв. При цьому поняття „ касове виконання бюджетiв" та їx " казначесьйкe обслуговування", що часто вживаються як синонiмiчнi, не є тотожними.

Касове виконання мiсцевого бюджету - це дiяльнiсть, пов'язана iз зарахуванням коштiв до мiсцевого бюджету, їх зберi­ганням, витрачанням на передбаченi в бюджетi цiлi, а також об­лiком їхнаявностi.

У свiтовiй практицi розрiзняють три моделi касового виконання мic­цевих бюджетiв: банкiвську, казначейську та змiшану, яка поєднує озна­ки двох попереднiх. Однак навiть казначейська модель, як i iншi, перед­бачає участь банкiв у касовому виконаннi бюджетiв. Ступiнь такої уча­стi обумовлюється, головним чином, специфiкою органiзації бюджетного механiзму в тiй чи iншiй кpaїнi.

В Укpaїнi застосовується казначейська модель касового виконання мicцевих бюджетiв, яка передбачає закрiплення провiдної ролi в цьому процесi за органами державного казначейства. Kpiм казначейських ор­гaнiв, у дiяльностi з касового виконання мicцевих бюджетiв України бе­руть участь також мiсцевi фiнансовi органи, банкiвськi установи, розпо­рядники й одержувачi коштiв. Функції банкiв з часу запровадження вiт­чизняної системи казначейського обслуговування мiсцевих бюджетiв icтотної скоротилися i полягають насамперед у готівковому обслугову­ванні бюджетних установ, здiйснення якого не належить до компетен­ції opгaнiв казначейства.

Казначейське обслуговування місцевих бюджетiв - це дiяль­нicть opгaнiв казначейства щодо здiйснення вiднесених до їх ком­петенцiї завдань i функцiй у процесi виконання мiсцевих бю­джетiв.

Казначейське обслуговування мiсцевих бюджетiв, i їх касове вико­нання здiйснюються в рамках бiльш широкого за спектром охоплюва­них функцiй процесу виконання мiсцевих бюджетiв (рис. 6.4).

Як було зазначено, касове виконання мiсцевих бюджетiв єдiяльнiс­тю, що здiйснюється не тiльки органами казначейства, а й iншими учасниками бюджетного процесу. Однак це не свiдчить про те, що казначей­ське обслуговування мiсцевих бюджетiв єлише складовою касового вико­нання бюджетiв i обмежується її рамками. Органи казначейства здiйснюють чимало завдань, якi виходять за межi касового виконання мiсце­вих бюджетiв. До них можна вiднести, наприклад, органiзацiю функ­цiонування внутрiшньої платiжної системи казначейства, реєстрацiю бю­джетних зобов'язань, здiйснення контролю за цiльовим спрямуванням коштiв, управлiння ресурсами єдиного казначейського рахунку тощо. Адже наукове трактування змiсту касового виконання бюджетiв, як правило, не передбачає вiднесення до його складу таких видiв дiяльностi.

У зарубiжнiй практицi органи казначейства виконують широкий спектр функцiй, головними з яких є тaкi:

• органiзацiя та здiйснення операцiй з касового виконання бюджетiв,

в тому числi:

- зарахування доходiв до бюджетiв;

- розмежування надходжень мiж бюджетами рiзних piвнів

- повернення з бюджетiв нaдмipy та помилково сплачених платежiв;

- фiнансування бюджетних витрат та оплата paxункiв бюджетних установ;

- ведення облiку наявних бюджетних коштiв;

Діяльність органів казначейства з касового виконання

місцевих бюджетів

Касове виконання місцевих бюджетів

Казначейське обслуговування місцевих бюджетів

Рис. 6. 4. Структура процесу виконання мiсцевих бюджетiв

• фiнансове управлiння, а саме:

- бюджетне планування та прогнозування;

- управлiння бюджетними коштами;

- випуск цiнних паперiв та управлiння боргом;

- контроль за виконанням бюджетiв i використанням бюджетних

коштiв;

- контроль за збереженням фiнансових активiв;

• бухгалтерський облiк:

- облiк виконання бюджетiв;

- облiк фiнансових активiв;

· складання фiнансової звiтностi;

• аудит i оцiнка виконання бюджетних програм.

Вказанi функції в державах, де запроваджено казначейське обслуговування мiсцевих бюджетiв, представленi рiзною мiрою. Однак казна­чейським системам переважної бiльшостi з цих країн притаманна спiль­на ознака - дiяльнiсть opгaнiв казначейства з контролю в бюджетному процесi на локальному piвнi охоплює значно менший перелiк функцiй, нiж казначейський контроль за виконанням центрального бюджету дер­жави. Передусiм це стосується демократичних країн зi сформованим iститутом мiсцевого самоврядування та розвинутою системою громадсь­кого контролю.

Функцiї opгaнiв Державного казначейства України як учасникiв бюджетного процесу на мicцевому piвнi подiляються на двi основнi групи:

- з обслуговування мiсцевих бюджетiв за доходами;

- з обслуговування видаткової частини мiсцевих бюджетiв.

Kpiм того, за характером повноважень, якi органи казначейства виконують у бюджетному процесi, цi функцiї можна згрупувати так:

1) функцiї " бухгалтера", в основi яких лежить дiяльнiсть з вiдкриття бюджетних paxункiв, їx обслуговування, ведення облiку та складання звiтностi у процесi виконання мiсцевих бюджетiв;

2) функцiї " касира" пов'язанi iз зарахуванням, зберiганням та витра­чанням коштiв мiсцевих бюджетiв;

3) функцiї " контролера", що полягають у здiйсненнi контролю в про-

цесi виконання мicцевих бюджетiв;

4) функцiї " менеджера" бюджетних pecypciв.

До першої групи належать тaкi функцiї:

- вiдкриття бюджетних paxунків, призначених для зарахування, ви­трачання й облiку коштiв мiсцевих бюджетiв, забезпечення функцiону­вання цих paхунків i закриття їx пiсля закiнчення бюджетного перiоду;

- розрахункове обслуговування бюджетних установ;

- методично-правове забезпечення та здiйснення дiяльностi з облiку

виконання бюджетiв;

- реєстрацiя зобов'язань розпорядникiв i одержувачiв коштiв мiсце­вих бюджетiв;

- складання звiтностi про виконання мiсцевих бюджетiв.

Порядок вiдкриття та функцiонування рахункiв в органах казна­чейства визначається Бюджетним кодексом України та двома основни­ми нормативно-правовими актами Державного казначейства України ­ Iнструкцiєю про вiдкриття аналiтичнuх рахункiв для облiку oпepaцій по вuконанню бюджетiв в cucmeмi Державного казначейства, затвер­дженою наказом ДКУ вiд 28 листопада 2000 р. № 119, i Порядком вiд­крuття рахункiв у нацiональнiй валютi в органах Державного казна­чейства, затвердженим наказом ДКУ вiд 2 грудня 2002 р. №221. При­йняття Державним казначейством двох окремих документiв з метою правового врегулювання цiєї сфери дiяльностi зумовлене тим, що в пер­шому з них головна увага придiляється правилам вiдкриття paxунків i їx кодування, а в другому - регламентацiї процедури вiдкриття рахун­ків i питанням взаємовiдносин opгaнiв казначейства з iншими учасни­ками бюджетного процесу в процесi вiдкриття та забезпечення функцiо­нування бюджетних paxунків.

У процесi обслуговування мiсцевих бюджетiв в органах казначейства вiдкриваються тaкi види бюджетних paxунків:

- бюджетнi рахунки для зарахування надходжень. На цi рахунки надходять податковi, неподатковi та iншi надходження, справляння яких передбачено законодавством Укрaїни, включаючи трансферти, да­рунки, гранти, кошти, залученi до бюджетiв вiд розмiщення мiсцевих облiгацiйних позик, суми отриманих кредитiв тощо;

- бюджетнi рахунки, призначенi для облiку операцiй клiєнтiв з бю-

джетними коштами;

- рахунки для облiку операцiй з фiнансування мiсцевих бюджетiв;

- iншi бюджетнi рахунки.

Бюджетнi рахунки вiдкриваються в органах казначейства щороку вiдповiдно до закону про державний бюджет України та рiшень рад про мiсцевi бюджети. У разi необхiдностi, зумовленої, як правило, внесен­ням змiн до бюджетiв, протягом року oкpeмi рахунки можуть закрива­тися або вiдкриватися додатково до вже дiючих. У випадку несвоєчас­ного прийняття рiшення про мiсцевий бюджет може бути продовжена дiя paxунків, вiдкритих у попередньому бюджетному перiодi.

Bci бюджетнi рахунки закриваються в останнiй день бюджетного ро­ку. 3а виняткових обставин згiдно з наказом Miнicтepcтвa фiнансiв Украї­ни бюджетний перiод, який у нашiй кpaїнi збiгається в часi з календар­ним роком, може бути продовжено на тepмiн, що не перевищує п'яти робочих днiв. 3алишки невикористаних коштiв, накопичених на спе­цiальних реєстрацiйних рахунках розпорядникiв на кiнець бюджетного перiоду, переносяться на нововiдкритi рахунки з урахуванням їх цiльо­вого призначення.

Визначальними рисами, що характеризують порядок функцiонуван­ня в органах казначейства paxунків, призначених для зарахування над­ходжень мiсцевих бюджетiв, є тaкi:

- вci рахунки за надходженнями бюджетiв вiдкриваються виключ­но в органах державного казначейства регiонального рiвня, якi мають статус учасникiв системи електронних мiжбанкiвських переказiв НБУ;

- рахунки вiдкриваються не тiльки окремо для кожного бюджету, а й за кодами бюджетної класифiкацiї доходiв, у зв'язку з чим їх кiль­кiсть пiсля запровадження казначейського обслуговування мiсцевих бю­джетiв збiльшилась у декiлька десяткiв разiв;

- прийнятий в Укpaїнi режим функцiонування paxунків передбачає органiзацiю високоефективної взаємодiї opгaнiв казначейства з подат­ковими, фiнансовими, митними та iншими органами, якi здiйснюють контроль за справлянням платежiв до мiсцевих бюджетiв;

- внаслiдок зосередження в органах казначейства функцiй з розме­жування бюджетних надходжень платники перераховують платежi, що пiдлягають розподiлу, на один рахунок, а не на кiлька, як це здебiль­шого було ранiше;

- застосовується практика щорiчного закриття paxунків, у зв'язку з чим у наступному бюджетному роцi вони вiдкриваються пiд новими но­мерами.

Нинiшнiй порядок функціонування рахунків для зарахування бю­джетних надходжень, порiвняно з тим, який дiяв до запровадження каз­начейської системи, має багато переваг: скорочено тривалiсть обiгу бю­джетних коштiв; зведено до мінімуму можливiсть неправильного роз­подiлу платежiв; забезпечено формування бiльш повної достовiрної iнформацiї про виконання бюджетiв за доходами, щоденну її передачу до податкових, фiнансових opгaнiв та opгaнiв мiсцевого самоврядування; запроваджено контроль за правильнiстю зарахування бюджетних над­ходжень тощо. Однак поряд з названими перевагами цьому порядку влас­тива й низка недолiкiв, головними з яких є велика кiлькiсть paxунків (близько 100 тис. paxунків для зарахування надходжень мiсцевих бю­джетiв у кожнiй областi) та застосування практики щорiчного перевiд­криття paxунків.

Негативний вплив перевiдкриття paxунків виявляється у зростаннi обсягiв помилково зарахованих платежiв та збiльшеннi кiлькостi нез'я­сованих надходжень в органах казначейства. Кpiм того, такий пiдхiд зу­мовлює несвоєчасне зарахування платежiв у бюджет, значно ускладнює роботу працiвникiв казначейств та податкових opгaнiв, знижує ефек­тивнiсть процедур адмiнiстрування податкiв, є незручним для платни­кiв i негативно позначається на прозоростi бюджетного процесу. Ще од­ним недолiком чинного порядку є також те, що він призводить до усклад­нення процедур повернення помилково та нaдмipy сплачених платежiв.

Бюджетнi рахунки для операцiй клiєнтiв з бюджетними коштами вiдкриваються розпорядникам i одержувачам коштiв для зарахування й витрачання видiлених з мiсцевих бюджетiв асигнувань. Вони подiля­ються так:

- реестрацiйнi рахунки розпорядникiв коштiв, призначенi для здiйс­нення й облiку операцiй з виконання загального фонду кошторису;

- спецiальнi реестрацiйнi рахунки розпорядникiв коштiв, призна­ченi для здiйснення й облiку операцiй з виконання спецiального фонду кошторису;

- рахунки одержувачiв коштiв, призначенi для здiйснення й облiку операцiй з виконання плану використання бюджетних коштiв.

Розпорядники коштiв мiсцевих бюджетiв для вiдкриття бюджетних paxунків подають до органу казначейства тaкi документи:

- заяву про вiдкриття paxунків;

- копiю довiдки про включення до єдиного державного реєстру пiд-

приємств та органiзацiй України, засвiдчену нотарiально або органом, який її видав;

- копiю належним чином зареєстрованого статуту або положення, засвiдчену нотарiально або вiдповiдним органом;

- копiю документа, який пiдтверджує, що клiєнт знаходиться на по­датковому облiку, засвiдчену органом державної податкової служби.