Нормативность указов Президента РФ

Для установления характера нормативности правовых актов необходимо уяснить понятие «нормативность», так как установление нормативного характера президентских актов имеет существенное практическое значение для систематизации законодательства и судебного контроля над ними.

Нормативность лежит в основе юридической природы акта[100]. Кро­ме нормативности, по мнению А.В. Мицкевича, к юридической природе акта относятся юридическая сила, сфера действия и форма, в которую он облечён[101].

Нормативность прежде всего означает, какое веление заложено в акте. Если акт нормативен, следовательно, его веления распространяют­ся, как правило, на неограниченный круг лиц и неограниченное количество отношений определенного вида. Если же акт не нормативен, то есть носит индивидуальный характер, его действия распространяются на конкретный круг лиц и на конкретные отношения.

В.Н. Кудрявцев и А.М. Васильев указывают, что нормативность «выражает общеобязательность правовых требований, закрепляет масштаб поведения людей, знаменует единство государственных и правовых установлений»[102].

Как пишет А.Ф. Шебанов, «поскольку отличие правового норма­тивного акта от иных актов и документов заключается, прежде всего, в его содержании — правовых нормах, то решение этого вопроса непосредственно вытекает из понятия правовой нормы»[103].

Единой точки зрения на нормативность правовых актов управления в юридической науке нет. Так, одни ученые считают, что надо вводить понятие «персонифицированные нормы», то есть нормы, адресованные персонально к определенному лицу (например, акты об утверждении персонального состава правительства). Такие нормы, по мнению Ц.А. Ямпольской и других могут признаваться нормативными[104].

Представители другой точки зрения — сторонники широкого понимания правовой нормы. «Понятие правовой нормы в широком смысле слова должно обязательно включать в себя, помимо традиционного «общеобязательного правила поведения», и правовые положения, прямо не устанавливающих таких правил, но имеющие общий характер, в том числе констатацию известных состояний или положений, декларации, обращения и т.п., а также нормы – задания»[105].

По мнению Р.Ф. Васильева, «к нормативным отно­сятся и акты, непосредственно не устанавливающие правовых норм — правил поведения, не отменяющие и не изменяющие сферу их действия, но имеющие значения для установления норм, для придания нормам юридической силы либо для отмены норм, или изменения сферы их дейст­вия. Примерами могут служить акты об утверждении положений, уста­вов, инструкций, перечней актов, утративших силу... акты об образова­нии новых государственных и муниципальных органов»[106].

Специфика правовых актов управления заключается в том, что нормы права, изложенные в акте, редко, в отличие от законов имеют трехчленную структуру. Как правило, в акте управления норма права состоит из гипотезы и диспозиции, реже устанавливается санкция. Если норма права состоит из трех элементов, то для правового акта управления целесообразно ввести термин «нормативно – правовое предписание», т.е. норма права, но имеющая одно – или двухчленную структуру.

Частично к разрешению данного вопроса подошли А.В. Мицке­вич и В.М. Сырых.

А.В. Мицкевич считает, что нормативность акта не может расходиться с его содержанием — нормой права, поскольку форма (это сам акт и его предписание) всегда есть выражение определенного содержания^[107]. Содержание правового акта непосредственно выражено в его тексте, распадающемся на статьи, пункты, абзацы, предложения, которые и об­разуют предписания этого правового акта.

Он выделяет такой важный структурный элемент акта, как правовое предписание, под которым понимает «самый текст статей, пунктов или других грамматических и логически завершенных частей нормативного акта»[108]. Из его взглядов можно сделать вывод о том, что различие между нормой (содержанием) и формой выражения (текстом статьи закона) не столь существенно.

Пытаясь преодолеть противоречие между нормой права и статьей нормативного правового акта, В.М. Сырых считает, что необходимо введение понятия «нормативно-правовое предписание», под которым следует понимать «цельное логически завершенное и формально закреп­ленное в тексте нормативного правового акта властное веление право­творческого органа»[109]. Но, по его мнению, нормативно-правовое предписание является той же нормой права, только выраженной в несколько иной форме. Он считает, что в одной гипотезе могут закрепляться условия, с которыми связываются действия не одной, а нескольких норм права.

Указанные авторы совершенно правильно отметили, что между нормативным правовым актом и нормой права находится промежуточное звено - нормативно-правовое предписание, которое и составляет основу нормативности правовых актов управления.

В соответствии со ст. 80 Конституции РФ Президент издает указы, обязательные для исполнения на всей территории России, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Но, данная статья не указывает, имеет ли Президент РФ право издавать нормативные указы. Положительный ответ на этот вопрос можно найти в ст. 115 Конституции РФ, где говорится, что постановления Правительства РФ издаются, в частности, на основании и во исполнение нормативных указов Президента России. Упоминание нормативных указов содержится также в ст. 125 Конституции РФ и ряде федеральных законов.

Впервые указание о нормативном характере актов Президента России встречается в Указе от 7 октября 1993 г. «О правовом регулировании в период проведения поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации»[110]. В пункте 2 данного Указа говорилось, что правовое регулирование по отнесенным к компетенции Съезда и Верховного Совета вопросам, осуществляется нормативными актами, издаваемыми в форме указов Президентом Российской Федерации.

Таким образом, прямое закрепление существования в российском праве нормативных указов Президента произошло также указом Президента[111].

Следует отметить, что в федеральном законодательстве, как правило встречается понятие «нормативные акты Президента», а не понятие «нормативные указы Президента». Проблема в данном случае состоит в том, что нормативными должны быть только указы Президента, а распоряжения и иные акты Президента должны носить индивидуальный характер. Вместе с тем, как указывается, «около 75% всех изданных Президентом указов являются нормативными… Можно даже сказать, что в определенные периоды… право в основном развивается как право «указное»[112]. Ряд указов Президента носит индивидуальный характер (например, указы о назначении на должность, награждении, присвоении званий и т.д.), и наоборот, некоторые распоряжения носят нормативный характер (например, распоряжение от 6 июля 1997 г. № 276-рп, которым утверждены Правила учета нуждающихся в улучшении жилищных условий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации…[113]).

Представляется, что практика издания нормативных распоряжений и ненормативных указов Президентом РФ не способствует развитию и стабилизации правовой системы России.